“省直管縣”：改革緣起與制度設(shè)計(jì)

摘要： “省直管縣”改革，是圍繞省、市、縣三級(jí)地方政府的財(cái)政、管理等方面，將“市管縣”所形成的“省-市-縣-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”的管理結(jié)構(gòu)，簡(jiǎn)化為“省-縣-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”的重大行政體制改革。當(dāng)前，相關(guān)研究多從制度學(xué)派的視角審視“省直管縣”的起源，即在“分稅制”“市管縣”或城鄉(xiāng)二元不平衡等制度缺陷的基礎(chǔ)上，解讀“省直管縣”的改革緣起。中國(guó)歷代行政區(qū)劃從來分合靡定，但皆在前代之制度沿革損益，不能因?yàn)楝F(xiàn)有制度的某一方面提出制度替代，而應(yīng)從更全面的視角上進(jìn)行理解。對(duì)此，兼顧宏觀和微觀，力求全面分析“省直管縣”的制度設(shè)計(jì)。具體而言，從“穩(wěn)定的地域性政區(qū)”到“流動(dòng)的城市型社區(qū)”、從“社會(huì)轉(zhuǎn)型”到“國(guó)家轉(zhuǎn)型”、從“中央集權(quán)”到“地方自主”是“省直管縣”產(chǎn)生的宏觀背景。扁平制的管理理論與制度沿革，是“省直管縣”改革的理論基礎(chǔ)。以縣為著力，重塑財(cái)政的“委托-代理”關(guān)系是制度設(shè)計(jì)的核心。

關(guān)鍵詞： “省直管縣”;改革緣起;制度設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)： D630

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A "DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2018.06.0009

一、問題的提出

“省直管縣”作為一項(xiàng)重大的行政體制改革，擬將“省-市-縣”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆?縣”的行政結(jié)構(gòu)，在制度設(shè)計(jì)上打破“市管縣”的一般邏輯。那么，很自然的問題是，為何要進(jìn)行這一改革？應(yīng)該如何理解它？……這些問題搭建了追溯歷史的瞭望臺(tái)，構(gòu)成了洞察現(xiàn)實(shí)的窗口，引發(fā)了一些學(xué)理思考。當(dāng)前，學(xué)界針對(duì)“省直管縣”的緣起的研究，主要聚焦在三個(gè)層面上。第一，基于“省直管縣”與基層財(cái)政的關(guān)系進(jìn)行討論。1994年分稅制改革后，形成財(cái)力層層集中、支出責(zé)任層層下放的分權(quán)格局，引發(fā)了基層政府的經(jīng)濟(jì)乏力[1]。在制度設(shè)計(jì)上，“省直管縣”旨在降低行政成本、提高資金使用效率，以期擴(kuò)大縣域政策空間[2]，有利于后分稅制時(shí)代的基層財(cái)政解困[3]。第二，基于“市管縣”的制度弊端進(jìn)行討論。有研究認(rèn)為在“市管縣”體制下，一些市不僅未帶動(dòng)下轄縣發(fā)展，反而產(chǎn)生極地效應(yīng)，市縣產(chǎn)生資源博弈，形成名實(shí)不符的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系[4]。在這背景下，“省直管縣”改革，重新配置了省、市、縣三級(jí)地方的財(cái)政、行政與人事關(guān)系，有望改變“市管縣”下縣域的離心趨勢(shì)。第三，基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)行了討論?；诳h域位于城鄉(xiāng)地理坐標(biāo)中的過渡性區(qū)位，造就了它在城鄉(xiāng)二元敘事中的中介性位置[5]。當(dāng)縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后時(shí)，會(huì)消極輻射農(nóng)村發(fā)展，加劇城鄉(xiāng)不均衡?！笆≈惫芸h”的改革著力于縣域的發(fā)展，有利于加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

在總體上，研究多集中在制度學(xué)派，在分稅制、市管縣或城鄉(xiāng)二元不平衡的基礎(chǔ)上，解釋“省直管縣”的制度緣起。即認(rèn)為回避既有制度的消極后果，會(huì)留下許多長(zhǎng)期發(fā)展的隱患，因此需要不斷地革新現(xiàn)有制度，為后續(xù)研究奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而，盡管這種邏輯在學(xué)理上是可以自洽的，但一旦放置到中國(guó)紛繁的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，單質(zhì)文本與復(fù)雜實(shí)踐會(huì)出現(xiàn)張裂。中國(guó)歷代行政區(qū)劃從來廢置紛繁，分合靡定[6] 。改革現(xiàn)有制度的某一弊端，對(duì)推進(jìn)“省直管縣”改革的助推力無可厚非，但不足以對(duì)其全面否定并提出制度替代，進(jìn)而夸大為支撐因果鏈條的唯一變量。因此，“省直管縣”作為一項(xiàng)重大的行政體制改革，其改革緣起與制度設(shè)計(jì)具有進(jìn)一步追問的研究?jī)r(jià)值?；诖耍疚募汝P(guān)照宏觀背景，也注重微觀實(shí)踐，力求立體全面地審視“省直管縣”的來龍去脈。首先，從中國(guó)行政改革的歷史與轉(zhuǎn)型時(shí)期的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，勾勒省直管縣所處的宏觀背景。其次，從“省直管縣”的自身機(jī)理出發(fā)，梳理蘊(yùn)藏其中的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)命脈。最后，從制度沿革與地方精英出發(fā)，探究省直管縣得以可能的內(nèi)生性因素。

二、 歷史進(jìn)程與宏觀脈絡(luò)：“省直管縣”的改革背景

“省直管縣”關(guān)乎行政層級(jí)的重新配置，是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的重大改革，蘊(yùn)含著深刻的治國(guó)理念。立足于中國(guó)社會(huì)的歷史進(jìn)程與宏觀脈絡(luò)，是解讀“省直管縣”緣起的起點(diǎn)。

（一）從靜態(tài)國(guó)家到流動(dòng)社會(huì)

從秦代到民國(guó)初年的兩千年來，中國(guó)行政區(qū)劃的形式都契合著靜態(tài)的、農(nóng)業(yè)社會(huì)的地域性政區(qū)?；诖笃奶镆昂头稚⒌娜丝?，劃分面積等級(jí)不同的行政區(qū)域，實(shí)現(xiàn)了下一級(jí)政區(qū)是上一級(jí)政區(qū)的地理規(guī)劃[6]。但是從20世紀(jì)20年代之后，正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)炱澞乃沂镜?，工業(yè)化發(fā)展導(dǎo)致數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民進(jìn)入城市。中國(guó)進(jìn)入一個(gè)高頻率、大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)期、廣空間、流動(dòng)的工業(yè)化社會(huì)，政區(qū)性質(zhì)起了質(zhì)的變化。根據(jù)2015年中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告，“2014年全國(guó)流動(dòng)人口有2.23億人”，占總?cè)丝诘膶⒔宸种?。可以說，原先“郡縣國(guó)家”的靜態(tài)社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，已與現(xiàn)代中國(guó)嚴(yán)重地不調(diào)和[7]。

如何改革二千年之久的靜態(tài)政區(qū)體系，以適應(yīng)現(xiàn)代化的進(jìn)程，是一項(xiàng)重大的課題。長(zhǎng)期以來，國(guó)家發(fā)展的重心一直偏向大城市和中等城市，對(duì)小城鎮(zhèn)的關(guān)懷相對(duì)不夠。2012年，李克強(qiáng)總理明確指出，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化將是拉動(dòng)內(nèi)需增長(zhǎng)的強(qiáng)大動(dòng)力，是未來中國(guó)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略方向。以人為核心、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路備受強(qiáng)調(diào)。在這一背景下，國(guó)家直接面對(duì)和組織個(gè)人的趨勢(shì)，較歷史上任何時(shí)期都更為強(qiáng)烈[7]。“省直管縣”的改革設(shè)計(jì)上，落腳于縣這一級(jí)行政層級(jí)，迎合了“行政下沉”的政策趨勢(shì)，涉及著將人口性質(zhì)升級(jí)到市，利于提高城鎮(zhèn)人口比例和城鎮(zhèn)化率，是對(duì)這一社會(huì)背景的制度回應(yīng)。

（二）從社會(huì)轉(zhuǎn)型到國(guó)家轉(zhuǎn)型

當(dāng)前，中國(guó)處于“千年未有之變局”，即流動(dòng)性、城市性的社會(huì)轉(zhuǎn)型，更關(guān)乎民族復(fù)興的政治命題?；谡沃黧w意識(shí)而進(jìn)行的治理轉(zhuǎn)型，這一政治意識(shí)關(guān)乎著如何建立一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)家、實(shí)現(xiàn)國(guó)富民強(qiáng)等一系列核心問題。為了達(dá)成這一目的的過程，需要不斷加強(qiáng)政府治理、深化黨和國(guó)家的機(jī)構(gòu)改革，匹配現(xiàn)行的行政體制與運(yùn)作架構(gòu)。

當(dāng)前，中國(guó)行政結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是“條條”間分工程度弱，很難利用規(guī)模優(yōu)勢(shì);下放給地方“塊塊”的自主權(quán)大，地區(qū)間的同質(zhì)性強(qiáng)[8]。條條之間互補(bǔ)程度弱，留滯出行政層級(jí)過于復(fù)雜，“諸侯主義”“碎片化的權(quán)威主義”“部門主義”等利益矛盾問題突出[9]。對(duì)此，亟待明確各級(jí)政府的工作使命與服務(wù)范疇，構(gòu)建政府間有效的合作關(guān)系?！笆≈惫芸h”改革，是在國(guó)家權(quán)力對(duì)各級(jí)地方政府?dāng)U張、浸透與建設(shè)的過程中，通過不斷形塑政權(quán)為官僚化與合理化（Bureaucratizaion and rationalizaion），打磨現(xiàn)代國(guó)家形態(tài)的一種嘗試。作為重塑地方政府間在財(cái)政、人事、行政等結(jié)構(gòu)關(guān)系的制度設(shè)計(jì)，該項(xiàng)改革有望轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)廉潔高效的服務(wù)型政府，以期實(shí)現(xiàn)快速的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，回應(yīng)了國(guó)家轉(zhuǎn)型的社會(huì)背景。

三、 理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)依據(jù)：“省直管縣”的自身機(jī)理

“省直管縣”改革不僅關(guān)乎著宏大的社會(huì)背景，也有自身的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。圍繞集權(quán)與分權(quán)的結(jié)合、財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)扁平化的服務(wù)型政府，是“省直管縣”的理論基礎(chǔ)。縣級(jí)政府面臨的財(cái)政困境和債務(wù)危機(jī)，縣級(jí)政府公共服務(wù)職能弱化，是“省直管縣”的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

（一）扁平化管理：“省直管縣”的理論探討

“省直管縣”的理論依據(jù)是扁平化（Flat Structure）理論。從行政管理學(xué)和行政區(qū)劃的角度看，管理幅度與管理層級(jí)通常成反比。管理層級(jí)和管理幅度只有控制在一定的合理范圍內(nèi)，組織的整體效能才能達(dá)至最佳;否則，減少管理層級(jí)帶來的效率提升，會(huì)被過寬幅度導(dǎo)致的管理失控所消弭。改變傳統(tǒng)多層級(jí)的線性組織，實(shí)現(xiàn)扁平化結(jié)構(gòu)，是現(xiàn)代社會(huì)層級(jí)組織的主導(dǎo)模式之一。當(dāng)前，在一般情況下，地級(jí)市位于省級(jí)政府與縣級(jí)政府之間。這既增加了行政管理的成本，不利于信息的便捷流通，降低了信息傳遞的速度，也間接影響行政效率，易引發(fā)職能錯(cuò)位、人浮于事、效率低下等問題。這在四川、河北、山東、河南等省表現(xiàn)尤為明顯，相關(guān)大省所轄縣數(shù)均超過或接近百個(gè)，管理幅度的增加導(dǎo)致政府部門，尤其是省級(jí)政府工作量猛增，管理負(fù)荷大，行政成本增強(qiáng)，是政府正常運(yùn)作的巨大挑戰(zhàn)[10]。

“省直管縣”改革，關(guān)乎對(duì)全國(guó)行政區(qū)劃的重新考量。通過省縣的直接對(duì)接，繞開市這一級(jí)的行政區(qū)劃。這種“地方為主”（Localness）的扁平化模式，有利于減少層級(jí)，提速信息傳遞，減少信息失真，使決策層能夠盡快地對(duì)信息加以處理，并及時(shí)采取相應(yīng)的糾偏措施，這有利于保證國(guó)家政令的統(tǒng)一，避免官僚主義，提高行政效率[11]。

（二）縣域：“省直管縣”的改革重心

自秦朝統(tǒng)一至今，地方行政層級(jí)充當(dāng)著中央與地方關(guān)系的調(diào)節(jié)器。中國(guó)地方行政體制經(jīng)歷了一個(gè)在“二級(jí)制”與“三級(jí)制”之間反復(fù)變更的過程（古代縣以下不設(shè)正式職官），形成了“二級(jí)制—三級(jí)制—二級(jí)制……”的循環(huán)往復(fù)[12]?！笆≈惫芸h”作為以二級(jí)制為構(gòu)想的制度設(shè)計(jì)，在改革重心上，是對(duì)長(zhǎng)期存在的地級(jí)市進(jìn)行調(diào)整[13]，以期發(fā)揮縣域應(yīng)有的地位作用，從而對(duì)縣一級(jí)行政層級(jí)的權(quán)力讓渡。

“縣集而郡，郡集而天下?？たh治，天下無不治?！边@種對(duì)縣域這一行政層級(jí)的強(qiáng)調(diào)，在組織架構(gòu)與法律依據(jù)上都是有據(jù)可循的。按照《憲法》，中國(guó)的政府分為中央、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)，省和縣之間沒有其他層級(jí)，省直接管理縣有法可循。近代以降，在“中央-省-市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五層架構(gòu)的官僚體系中，縣域一直處于互動(dòng)的節(jié)點(diǎn)。一方面，縣上承省市，且相對(duì)于市級(jí)、省級(jí)，具有“面對(duì)底層民眾、管理與服務(wù)職能兼具”等特點(diǎn)，職能履行關(guān)乎民眾福祉、民生實(shí)現(xiàn)。另一方面，縣下統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，縣級(jí)政府的職能更為完備。

（三）新型財(cái)政“委代”關(guān)系：“省直管縣”的改革關(guān)鍵

20世紀(jì)90年代中期以來，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了許多新問題，面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，地區(qū)間發(fā)展嚴(yán)重失衡，縣鄉(xiāng)基層政府普遍財(cái)力匱乏、欠債嚴(yán)重，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共服務(wù)水平低下，是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的主要“瓶頸”之一[14]。在這個(gè)意義上，“省直管縣”改革可以理解為對(duì)當(dāng)下基層財(cái)政困境的一種回應(yīng)。

在改革內(nèi)容上，“省直管縣”通過規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)省以下財(cái)政管理體制改革，提高財(cái)力轉(zhuǎn)移支付的比重，加大對(duì)縣域一般性轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的補(bǔ)助項(xiàng)目，統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)省級(jí)管理縣財(cái)政的預(yù)決算制度，各自編制本級(jí)財(cái)政收支預(yù)算和年終決算，由此建立新一輪的財(cái)政關(guān)系。在改革目的上，“省直管縣”力圖改變不同行政層級(jí)的財(cái)政留成比例，松動(dòng)國(guó)家規(guī)制管理，擴(kuò)大縣域發(fā)展的合法性來源。通過“省直管縣”改革，有望形成一個(gè)現(xiàn)代意義上分級(jí)預(yù)算，有助于解決當(dāng)下縣域的財(cái)政困境，建立新型財(cái)政“委托代理”關(guān)系，促進(jìn)基層財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

四、 制度沿革與地方精英：“省直管縣”的內(nèi)生動(dòng)因

一切新體制的出現(xiàn)，都不是憑空創(chuàng)立，其必有一定的前身淵源，與之前的制度都是沿革的關(guān)系。其中，承襲的部分叫“沿”，改造的部分叫“革”。在對(duì)“省直管”進(jìn)行全面審視的基礎(chǔ)上，既要審視省直管縣改造的部分，即所“革”，也應(yīng)考察改革的內(nèi)生性因素，即所“沿”。

（一）“小馬拉大車”：“市管縣”的體制革新

20世紀(jì)80年代，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快發(fā)展，城市地位日益提升，逐漸成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)型力量。為了促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，一些省份開始探討“市管縣”體制，基于“以城帶鄉(xiāng)”“以工促農(nóng)”的發(fā)展思路，試圖通過發(fā)揮中心城市對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的輻射帶動(dòng)作用，以此實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的共同增長(zhǎng)。在實(shí)踐中，“市管縣”體制實(shí)現(xiàn)了增強(qiáng)城市輻射作用的預(yù)期，促進(jìn)了工業(yè)化發(fā)展。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為“市管縣”呈現(xiàn)出“小馬拉大車”的趨勢(shì)，已經(jīng)無法提高國(guó)家治理的效益，并由此傾斜出“省直管縣”的改革可能。在“市管縣”體制下，市縣之間是一種典型的上下級(jí)行政隸屬關(guān)系?？h作為市的下級(jí)行政單位，很多原屬于縣的職能都被以“統(tǒng)籌發(fā)展”和“強(qiáng)化監(jiān)督”等名義上收到市一級(jí)，縣作為一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的職能被嚴(yán)重“肢解”，發(fā)展常受到市的束縛。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，只有19%的縣認(rèn)為“市管縣”對(duì)轄縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展是“利大于弊”，25%的縣認(rèn)為“弊大于利”，另外56%的縣則認(rèn)為“利弊參半”[15]，“省直管縣”改革直接繞過了市這一層級(jí)，實(shí)現(xiàn)省與縣的直接對(duì)接，這打破了“市管縣”的體制設(shè)計(jì)，釋放出縣的自主性和獨(dú)立性，是對(duì)“市管縣”體制下“小車?yán)篑R”困境的革新。

（二）地方精英主義：“省直管縣”的體制沿襲

地方精英，是中國(guó)特有的文人官員、官吏階層。當(dāng)前，我國(guó)的國(guó)家治理主要依托于等級(jí)明確的科層體制與層層下放的行政指令密切相關(guān)的。官位升遷體制構(gòu)成了正面激勵(lì)。在“省直管縣”的試點(diǎn)中，加強(qiáng)地方精英的帶動(dòng)作用，將自上而下的制度變革與自下而上基層力量相結(jié)合，是“省直管縣”沿襲的內(nèi)生性因素，利于改革的產(chǎn)生與推廣。

以安徽省的某改革試點(diǎn)縣為例，在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)無論是政府官員，還是普通百姓，提到“省直管縣”改革的產(chǎn)生都會(huì)提及當(dāng)?shù)氐那叭慰h委書記。從90年代開始，該試點(diǎn)縣前任縣委書記在改革試點(diǎn)前，多次公開表示扁平化將有利于管理，并大力提倡并摸索了一系列的改革，如企業(yè)改制、公司改制改革等，形成從公到私一系列的改革;不斷加大信息公開的指標(biāo)水平，如政府公告、新聞上網(wǎng)、基本介紹、招商政策等。在其帶動(dòng)下，該試點(diǎn)縣的改革氛圍濃厚，在2012年被順利列為安徽省“省直管縣”首批全方位試點(diǎn)的縣域之一。

五、結(jié) 語(yǔ)

從歷史現(xiàn)實(shí)脈絡(luò)與改革制度設(shè)計(jì)出發(fā)，“省直管縣”作為重塑委代關(guān)系的重要改革，有其誕生的合法性與必要性。具體而言，從“穩(wěn)定的地域性政區(qū)”到“流動(dòng)的城市型社區(qū)”、從“社會(huì)轉(zhuǎn)型”到“國(guó)家轉(zhuǎn)型”、從“中央集權(quán)”到“地方自主”是省直管縣產(chǎn)生的宏觀背景。扁平制的管理理論是改革的理論基礎(chǔ)，以縣為著力，重塑財(cái)政的“委托代理”關(guān)系是制度設(shè)計(jì)的核心。此外，對(duì)“市管縣”的革新作用，“地方精英”的沿襲作用，進(jìn)一步推動(dòng)了“省直管縣”的生成與發(fā)展。

當(dāng)前，“省直管縣”已在各地展開了蓬勃試點(diǎn)。需要注意的是，單純的采取其中任何一種體制而排斥另一種，將不利于省、市兩級(jí)政府管理效能的充分發(fā)揮。如果統(tǒng)一推行“省直管縣”，首先省的管理幅度問題值得商榷。2007年底，我國(guó)除港澳臺(tái)外的31個(gè)省、市、自治區(qū)中，有283個(gè)地級(jí)市、30個(gè)自治州、368個(gè)縣級(jí)市、1635個(gè)縣（自治縣、旗、特區(qū)、林區(qū)）、68個(gè)直轄市下轄區(qū)。也就說，如果完全實(shí)行省直管縣的改革，31個(gè)省級(jí)政府將直管2384個(gè)下級(jí)政府，平均管理幅度為76.9個(gè)，這將大大超出省級(jí)政府的調(diào)控監(jiān)管能力[16]。其次，市一級(jí)政府有著龐大的群體。一旦全方面改革，龐大的市級(jí)干部處理成問題，整體市干部的出路將影響整個(gè)科層動(dòng)蕩。如何更進(jìn)一步探索精細(xì)化的改革推廣條件，有待于進(jìn)一步的深入研究。

[參考文獻(xiàn)]

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"“Province Governing Counties”：Reform Origin and Institutional Design

WU Jia-ji

（Faculty of Social Sciences， Shanghai University of Engineering Science， Shanghai 201620， China）

Abstract： “Province Governing Counties” reform is in terms of the financial and management aspects of the local governments at the provincial， municipal， and county levels. Specifically， it means to simplify the“city-administered-county”administrative structure into “provincial-city-county-township （town）” system. Basically， related research is based on the perspective of the institutional defects to examine the origin of the reform. We believe that Chinese administrative divisions have always been divided from the historical evolution. Therefore， the paper analyzes the reform origin and system design of the province directly from macro and micro perspectives.Specifically， from “stable regional districts” to “mobile urban communities”， from “social transformation” to “national transformation”， from “centralization” to “l(fā)ocal autonomy” are the macro backgrounds of the reform.The flat management theory is the theoretical basis of reform. Taking the county as the core， reshaping the fiscal “principal-agent” relationship is essential aspect of design. In addition， the evolution of system also plays an important role in origin of the reform.

Key words： “province governing counties”; reform origin; institutional design