“三三制”與當代中國政治制度的關系

摘要： “三三制”與人民代表大會制度的關系，其實就是作為“三三制”的載體的參議會制度與人民代表大會制度的關系。“三三制”的兩個獨具特點在其后的人民代表大會制度的形成與發展中都不再突出地表現出來。“三三制”及其實踐提供了多黨合作的可能的觀念基礎和一種新的政治運作方式，即政治協商。

關鍵詞： “三三制”;人民代表大會制度;多黨合作政治協商制度

中圖分類號： D231;K269.5

文獻標識碼： A "DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2018.06.0008

抗日戰爭時期，中國共產黨在根據地推行的“三三制”①至今仍為人們所關注，這種關注不僅有著學理的意義，同時更有著一種現實意義。本文認為，“三三制”在中國政治制度發展史上所具有的重要地位就是一個需要厘清的問題。它與當代中國的基本政治設施人民代表大會制度的關系，與多黨合作政治協商制度的關系存在著一些相互糾纏的地方，需要給予恰當的說明。

一、 “三三制”與人民代表大會制度的關系

“三三制”與人民代表大會制度的關系，其實就是作為“三三制”的載體參議會制度與人民代表大會制度的關系。關于它們之間的關系，研究者有不同的說法。或說參議會制度是“人民代表大會制度的歷史雛形和重要淵源。雖然它們的形式由于歷史條件的變化有很大的差別，但從本質上講卻是一致的”[1];“抗日戰爭時期中國共產黨在解放區實行以參議會制為其政權組織形式的抗日民主政權，為中國特色的人民代表大會制政體奠定了直接的模型基礎”[2]。或說“如果從人民代表大會制度發展的連續性看，參議會制度是一種中斷。從政權性質和政權形式看，它與過去的蘇維埃和后來的代表大會制度都不相同。”②“抗日根據地普遍實行的參議會制度，至少在形式上隸屬于國民黨政權體系而不屬于代表會議制度體系，在國共合作破裂后必然發生相應的改變。因此，在完全可以聽憑自己的意志從事政權建設的時候，中共中央當然不可能選擇參議會制度作為新中國的政權形式，而是在人民代表機關的性質及其基本原則方面與特定歷史條件下中斷的蘇維埃制連接起來，在解放區建立各界人民代表會議制度取代參議會制度，并逐漸向人民代表大會制過渡”[3]。前者可以稱之為“雛形說”，后者可以稱之為“中斷說”。

人民代表大會制度（包括人民代表會議制度）確實與蘇維埃制度更接近。毛澤東在中共七屆二中全會上講：“我們不采取資產階級共和國的國會制度，而采取無產階級共和國的蘇維埃制度。代表會議就是蘇維埃。自然，在內容上我們和蘇聯的無產階級專政的蘇維埃是有區別的，我們是以工農聯盟為基礎的人民蘇維埃，‘蘇維埃’這個外來語我們不用，而叫做人民代表會議。”[4] 1953年3月1日，周恩來在招待民革三中全會擴大會議代表時的講話中說：“人民代表大會制屬于蘇維埃工農代表大會制的體系，完全不同于資產階級的議會制。”[5]這背后的原因就是蘇維埃制和人民代表大會制的國家機構設置方式及其所反映的思想原則的基本一致。工農蘇維埃制的實踐為人民代表大會制度的建立和發展奠定了基本框架。它們共同具有的人民性（階級性）顯然比參議會制明顯得多。

即使是持“雛形說”的袁瑞良也承認：“假使沒有日本帝國主義的侵華戰爭，沒有由日本侵華戰爭而引發的民族矛盾的上升和階級矛盾的緩和，沒有建立抗日民族統一戰線的必要，也許社會主義性質的人民代表大會制度，不必經過參議會制度、人民代表會議制度和政治協商會議制度這些歷史環節，就直接從工農兵代表會議制度轉化而成。日本侵華戰爭的爆發和抗日民族統一戰線的建立，改變了中國當時的政治格局和階級斗爭的方向，從而也打破了這種歷史可能性，使工農兵代表會議制度在新政治形勢面前，失去了存在的必要，由參議會制度取而代之。”[6]268這種說法其實倒是對于“中斷說”的支持。

袁瑞良著承認，參議會制度中，與蘇維埃制（工農兵代表會議制度）在內容上毫無聯系，完全創新的主要有兩點：一是政權機構組成人員上的“三三制”分配原則，共產黨員在其中不得超過三分之一;二是選舉制度中的普遍、平等、直接、無記名投票原則，以及允許各黨派公開競選的原則[6]270。這兩條是根據地所實行的參議會制度最重要的特點，既區別于蘇維埃，更區別于國統區的所謂參政會。這確實是特殊時期的特殊實踐。因為，參議會制度之后，代表機關的產生及其運作對這兩條或沒有吸收，或大打折扣。就曾經作為民主符號的“三三制”而言，在新的歷史條件下，在新的政治體系中，是淡化了的。1947年12月，在楊家溝中共中央擴大會議上，毛澤東就講：“現在，建立聯合政府的口號還是要提，但‘三三制’就不必提了。”[7]這里表達的意思是，統一戰線還是要的，要防“左”反右;政權工作中吸收一些黨外人士的參與還是必要的，但也只是“個別人物”而已。1948年8月，華北臨時人民代表大會召開。中共中央曾指示，臨時代表大會的“代表總額不可超過四五百人，就中非黨員最好能占三分之一，但如事實做不到太勉強也不太好。”而實際情況是，“大會實到代表542人，其中中共黨員376人，非黨員166人，即非黨員代表占實到代表總數的三分之一弱。”[8]這一時期，毛澤東非常關注各界人民代表會議的召開。毛澤東提出：

無論各界代表會議，或人民代表大會，黨員均不要太多，以能保證通過決議為原則。大體上，黨員及可靠左翼分子略為超過二分之一即夠，以便吸收大批中間分子及少數不反動右翼分子，爭取他們向我們靠攏。

中間分子及必須拉攏的少數右翼但不反動的分子，可讓其占三分之一左右的數目，以便孤立反動派，利于政令的推行和群眾的發動，且可發現問題及發現積極分子 [9]。

它表明，三分之一的黨外人士的比例，是這一時期總的思路和原則，因為它“既能保證會議由我黨領導，又能養成民主精神”。1949年10月，毛澤東在給葉劍英、陳毅、彭德懷等領導人的電報和函件中，或要求“擬定省政府名單時應注意吸收若干黨外人士”，或要求組成的政權機構中“黨員占半數多一點，黨外民主人士占比較少數”③。三分之一的共產黨員與三分之一的民主人士兩者所傳達的政治內涵是不一樣的，是不能都定義為“三三制”的。更何況，在遠離抗日戰爭的年代里，民主人士的三分之一也不是一個常數了。至于普選與競選，則受制于社會歷史條件，而無法把根據地曾經的實踐加以全國化。當然，即使是根據地時期，這一點也不是完全的和平衡的。從這兩點來說，“中斷說”是有道理的。

“雛形說”和“中斷說”都喜歡在參議會的組織原則是“議行合一”還是“議行并列”的判定上尋找支持。但“三三制”的實踐卻表明無論這兩種中的哪一種說法對于實際運行中的參議會而言都是不完全的。參議會的建立及其發展確實表現出了議會制的傾向，“與一般民主制度國家相同”[10]。1945年3月，在晉冀魯豫邊區第一屆參議會太行區會議上，議長申伯純的報告就講：“三年來駐委會對政府工作，雖然沒有故意地起了制約作用，卻起了一種或多或少的遲緩作用。”當然，他認為“這是應該提出批評和糾正的”[11]。但根據地的實踐還有另外一面，即政府并不只是一個孤立的執行機構。1943年4月25日頒布的《陜甘寧邊區政紀總則草案》中所寫“邊區參議會是邊區最高權力機關;在參議會閉會期間，邊區政府是邊區最高權力機關”[10]，并不只是一種思考，而是根據地的工作實際。邊區曾多次采用邊區參議會常駐會與邊區政府委員會聯席會議的形式，作出有關的重大決策，并制定和頒布一些法律等。尤其是在“九一決定”之后，“一元論”打倒“二元論”更是成為思想的主流。李維漢當時的主張就是“邊區的政權構成應是立法、司法、行政統一的一元化的民主集中制，議行并列的參議會制應改為符合民主集中制的人民代表會制，只有這樣，才能適用于邊區，便利于人民”。 [10] 雖然，這種一元化的實際內容與經典表述也是有偏離的，但“議行合一”的民主集中制卻是實際表現著的。林伯渠講，政權實踐中，既要保持蘇維埃民主制度的長處，又要實現適應于抗戰的民主制度。其結果就是“議行合一”與“議行并列”兩種思想的長期爭論。從機構設置看，呈現出“議行并列”的模樣，但從機構的實際運作來看，則還是“議行合一”。1944年12月，謝覺哉提出改參議會為人民代表會議的提議，表明他已經更多地傾向于民主集中制的“議行合一”。而在這之前，他是“二元論”的支持者。

袁著還講：人民代表大會制度沒有吸收參議會制度中的“三三制”原則，但卻注重了人民代表大會及其常設機構組成人員的廣泛的代表性，不僅強調政治上的代表性，要求各民主黨派都有代表，還強調專業的代表性、性別的代表性、民族的代表性等等，比“三三制”原則的內容更為豐富[6]275。這個說法是可以討論的。因為它回避了人民代表大會實踐中黨政干部代表過多的事實，也忽略了人民代表是按地區組成代表團參加大會，因而代表的利益表達就可能更多地是著眼于地區利益而不是社會群體利益。而這與“三三制”所具有的統一戰線色彩，所表現的黨與非黨的聯盟并不是一回事，因此，無法放在一起進行比較。尤其是在今天，當人民代表大會中官員比例超過70%的情況下④，那種“三三制”所表現的自我約束倒是令人追憶和留戀的。

二、 “三三制”與多黨合作政治協商制度的關系

對于“三三制”與多黨合作政治協商制度的關系，人們的認識也有兩種。一種也可以稱之為“雛形說”。如“共產黨的這種自我約束無疑推動了黨派合作，并奠定了以共產黨為核心的多黨合作制的雛形”⑤;“‘三三制’政權創造了中國共產黨同各黨各派共同合作參政的最好形式，為新中國建立后的多黨合作制提供了豐富的經驗”[12];“與其它任何政治制度一樣，中國共產黨領導的多黨合作制度經歷了一個產生發展完善的歷史過程。中國共產黨在抗日戰爭時期建立的‘三三制’抗日民主政權則是這一制度的雛形，形成了這一制度的基本框架。”[13]又如：“抗日戰爭時期在共產黨領導的各根據地實行的‘三三制’政權是中國共產黨領導的多黨合作政黨制度的萌芽形態。它不但包含著‘共產黨領導、各黨派合作，共產黨執政、多黨派參政’的基本特征，也體現了我國政黨制度所弘揚的團結合作的精神。”[14]另一種則置而不論，可以稱之為“非相關說”。他們的一個特點就是論及多黨合作政治協商制度時，基本不涉及根據地的“三三制”實踐。如：“多黨合作制度的形成應該有一個過程。1948年5月，是這個過程的起點，多黨合作制度在新民主主義共同理想基礎上開始萌生、醞釀;1949年的政治協商會議是多黨合作制度初步形成的標志;1956-1957年“長期共存、互相監督”方針的提出和明確，是形成過程的結束。這其中，多黨合作制度經歷了從新民主主義共同理想向社會主義共同理想的轉變。1948年以前，中國共產黨和各民主黨派的合作，是形成這一制度不可缺少的歷史淵源和歷史背景。”[15]其中所講“中共和各民主黨派的合作”，并不是指根據地的實踐，而是指中共和其它黨派共同反對國民黨獨裁統治的協調行動。

那么，“三三制”與多黨合作政治協商制度到底有沒有關系？這要從中國共產黨領導的多黨合作政治協商制度的內在規定性出發來加以說明。最簡單地說，這種內在的規定性就是一個，即各中間黨派新民主主義化的完成。在這個過程中，中間黨派發生向民主黨派的轉化。擴展開來說，就是兩條：一是中國共產黨領導地位的確立，這種領導地位是面向全國政治的而不再是局限在根據地之內;二是中間黨派政治上的轉向新民主主義，接受反帝反封建的歷史要求。

在根據地，中國共產黨充分保障一切抗日的黨派的合法權利。毛澤東就講：“在抗日統一戰線政權中，對于共產黨員以外的人員，應該不問他們有否黨派關系及屬于何種黨派。在抗日統一戰線政權統治的區域，只要是不反對共產黨并和共產黨合作的黨派，不問他們是國民黨，還是別的黨，應該允許他們有合法存在的權利。”[16]應該說，這個表示是真誠的。但問題是根據地“素無中間黨派”⑥一些研究者喜歡列舉一些數據，比如某個參議會中有多少個國民黨員，但這并不能說明問題。因為，沒有材料表明，這些非共產黨的其它身份的黨派成員有過相應的黨派活動。黨派只是他們的一個身份而已，他們在“三三制”政權中與其說是某黨人士，不如說是黨外人士。黨外人士也就是非共產黨人士。在“三三制”中，他們的活動不具有黨派色彩。因此，多黨合作也就無從說起。“三三制”體現更多的還是階級的合作，如果從政黨政治的角度來看，則只能說成是黨與非黨的聯盟。李維漢當時就認為“‘三三制’不是一般意義上的黨和非黨聯盟，而是在我黨占優勢的情況下各革命階級包括中間派在內的抗日聯盟。”[10]這其實就是說它的階級合作的意義大于黨和非黨聯盟的意義。

但是否因此就說“三三制”與多黨合作制度毫無關系呢？當然不能。只是不能以上面那樣的方式來加以說明。“三三制”的實踐，改變了政權中共產黨員獨占的現象，從而也改變著或影響著中國共產黨人的政黨觀念。共產黨人因此強調了下面這些觀念：

國事是國家的公事，不是一黨一派的私事，因此，共產黨員只有對黨外人士實行民主合作的義務，而無排除別人壟斷一切的權利[17]。

在政權問題上，我們主張統一戰線政權，既不贊成別的黨派的一黨專政，也不主張共產黨的一黨專政，而主張各黨、各派、各界、各軍的聯合專政[16]760。

所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議[16]742。

三三制政權的實質是民主問題。黨在領導政權工作時，必須貫徹民主精神。否則，即使你努力保證了黨員不超過三分之一，也還是表現著對三三制的怠工[18]9。

黨的領導責任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權高于一切[18]12。

這些思想觀念提供了多黨合作的可能的觀念基礎。其在實踐中的表現就是中共的自我約束和工作作風的轉變，它讓多黨合作有了一個可能的生長空間。同時，“三三制”的實踐也提供了一種新的政治運作方式，即政治協商。在周恩來看來，“三三制”有兩個特點：“一個就是共產黨不一定要在數量上占多數，而爭取其它民主人士與我們合作。任何一個大黨不應以絕對多數去壓倒人家，而要容納各方，以自己的主張取得勝利。第二個特點就是要各方協商，一致協議，取得共同綱領，以作為施政的方針。” [19] 這是一種不同于“舊民主主義”的議會民主的“新民主”。周恩來反復陳述了這種“新民主”的特點。他說：

到開會的時候才把只有少數人了解的東西或者是臨時提出的意見拿出來讓大家來討論決定，這是舊民主主義議會中議事的辦法。新民主主義議事的特點之一，就是會前經過多方協商和醞釀，使大家都對要討論決定的東西事先有個認識和了解，然后再拿到會議上去討論決定，達成共同的協議[20]。

他還講：新民主主義的議事精神不在于最后的表決，不是只重形式，只重多數與少數，而主要是在于事前的協商和反復的討論。協商這兩個字非常好，就體現了新民主的精神。因此，“凡是重大議案不只是在會場上提出，事先就應提出來或在各單位討論。新民主的特點就在于此。”[21]這并不是理論的抽象，而是根據地實踐的總結。“三三制”政權如何運作，陜甘寧邊區政府主席林伯渠的總結是：“反正一切重要問題全靠、至少主要靠會前會后經過個別協商，以座談方式決定，提到正式會議上只是取得合法手續而已。這經驗在邊區的實踐中已充分證明。” [22]當然，在1948年以前，協商不僅僅只存在于根據地，也存在于國共之間，共產黨與中間勢力之間;協商的舞臺，在根據地就是“三三制”政權，而在大后方，則主要就是國民參政會。其中，“三三制”的協商比較起國民參政會的協商具有更大的非對稱性⑦。可能的觀念基礎與新的政治運作方式，讓共產黨人面對不同于根據地的多黨并存的局面而充滿信心。

注釋：

①" 本文是從廣義的角度使用“三三制”這一概念的。狹義的理解是指根據地抗日民主政權中的人員分配原則，即“共產黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一”。在相當多的時候，它也被簡化理解成“共產黨員只占三分之一”。但“三三制”同時又是“敵后抗戰最好的政權形式”（見于《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第8頁），是一種“真正的民主制度”（見于《周恩來選集》上卷，人民出版社1980年版，第161頁），這就是廣義的理解。

② 見于蔡定劍的《中國人民代表大會制度》一書，法律出版社2003年版，第58頁。他還講：“它是特殊時期的特殊實踐，參議會完全是國民政府的地方議會形式。‘三三制’政權結構與馬列的人民專政理論也是兩碼事。”見該書第15頁。

③ 轉引自李蓉的《人民民主：毛澤東的理想與實踐》，中央民族大學出版社1997年版，第286頁。

④ 參見俞可平主編的《中國政治發展30年（1978-2008）》，重慶出版社2009年版，第36-37頁。就各級代表的結構現狀與我國社會中現實存在的各方面社會成員來對照比較，人大代表存在“三多三少”的現象：官多民少、男多女少，中共黨員多非黨員少。我國的人大代表大多是各類官員的兼職。第十屆全國人大代表大會的代表中中共黨員的比例高達70%以上，在第十屆全國人民代表大會中，中共黨員2178名，占代表總數的72.99%。

⑤ 出自王邦佐等編著的《中國政黨制度的社會生態分析》，上海人民出版社2000年版，第107頁。該書還講：“三三制政權為共產黨領導多黨合作的進一步發展和作為一種制度形態的形成創造了條件。”見該書第108頁。

⑥ 這是毛澤東在十二月會議即楊家溝會議上的內部講話用語。原話是：“至于解放區，素無中間黨派。”轉引自龔育之的《黨史札記：龔育之近作》一書，浙江人民出版社2002年版，第57頁。

⑦ 所謂“非對稱性”是指共產黨在參議會中或者國民黨在國民參政會中都具有相對優越的影響力和控制力。但也有區別。在參議會中，三分之一的共產黨員要面對三分之二的非黨人士的絕非無足輕重的政治壓力;而在第一屆國民參政會中，國民黨員占總數的44.5%。（見周永林等《論國民參政會》，孟廣涵主編《國民參政會紀實》續編，第17頁。）第二屆國民參政會在野黨派的比例顯著降低，甚至難以達到提出議案所規定的人數。梁漱溟說：“黨外在野人士轉見減少，尤其敢言之士多遭排斥”。（參見聞黎明的《第三種力量與抗戰時期的中國政治》，上海書店出版社2004年版，第140頁。）“非對稱協商”的觀點可參閱儲建國的《非對稱協商：中國的共和傳統》，載復旦政治學評論第六輯：《中國民主的制度結構》，上海人民出版社2008年版，第198頁。

[參考文獻]

[1]" 靳 銘，曾鹿平.人民代表大會制度的雛形：陜甘寧邊區參議會制度研究[M].西安：陜西人民出版社，1998：238-239.

[2] 王報換.抗日戰爭時期的“政治遺產”與中國特色政治文明[J].北京印刷學院學報，2007（3）：1-4.

[3] 潘煥昭.中國共產黨建國思想研究[M].北京：中共黨史出版社，2006：218.

[4] 毛澤東.文集：第5卷[M].北京：人民出版社，1996：265.

[5] 周恩來統一戰線文選[M].北京：人民出版社，1984：244.

[6] 袁瑞良.人民代表大會制度形成發展史[M].北京：人民出版社，1994.

[7] 毛澤東文集：第4卷[M].北京：人民出版社，1996：332.

[8] 中央檔案館.共和國雛形：華北人民政府[Z].北京：西苑出版社，2000：142，144.

[9] 共和國走過的路：建國以來重要文獻專題選集（1949-1952）[Z].北京：中央文獻出版社，1991：103，101.

[10]" 李維漢.回憶與研究[M].北京：中共黨史資料出版社，1986.

[11] 臨參會的工作：申議長在晉冀魯豫邊區第一屆參議會太行區會議報告（1945年3月3日）[M]∥太行革命根據地史料叢書之四·政權建設.太原：山西人民出版社，1990：293.

[12] 楊圣清.新中國的雛形：抗日根據地政權[M].桂林：廣西師范大學出版社，1994：212.

[13] 陳元九.“三三制”民主政權在中國政治制度中的歷史地位[J].懷化學院學報：社會科學版，2003（3）：21-23.

[14] 楊愛珍.當代中國政黨制度研究[M].上海：學林出版社，2004：75.

[15] 穆 敏.中國共產黨領導的多黨合作制度的形成過程[M]∥劉景鵬.政黨與近現代中國社會研究.天津人民出版社，2008：411.

[16] 毛澤東選集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991.

[17] 毛澤東選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991：809.

[18] 鄧小平文選：第1卷[M].北京：人民出版社，1994.

[19] 周恩來選集：上卷[M].北京：人民出版社，1980：253.

[20] 周恩來統一戰線文選[M].北京：人民出版社，1984：129.

[21] 老一代革命家論人民政協[M].北京：中央文獻出版社，1997：17.

[22] 林伯渠.陜甘寧邊區三三制的經驗及其應該糾正的偏向（1944年3月25日）[M]∥林伯渠文集.北京：華藝出版社，1996：395.

Relationship between the “Three-thirds-system” and the

Contemporary Chinese Political System

WANG Zhu-fu， LIUXiao-jing

（School of Marxism， WUT， Wuhan 430070，" Hubei， China）

Abstract： That the relationship between “Three-thirds-system” and people’s congress system isactually the relationshipbetween senate system as a vector of the “Three-thirds-system” and the people’s congress system.“Three-thirds-system” which has the two unique features is no longer prominently shownin the formation and development of people’s congress system subsequent.“Three-thirds-system” and its practice had provided a possible conceptual foundation of multi-party cooperation and a new political operation mode， namely， political consultations.

Key words： “Three-thirds-system”; People’s Congress System; Multi-party Cooperation and Political Consultation System