談經濟轉型與公共管理范式變遷

馮翔漪

[提要] 目前，我國經濟高速發展，社會面臨經濟轉型的關鍵節點，對于公共管理范式提出新的挑戰，同時也是一個很好的發展機遇。本文依托經濟轉型社會背景情況，結合我國市場經濟主要特點，以及中央宏觀經濟狀況對政府管理的內在要求，探索并總結西方國家的“新公共管理理論”在日常事務運作中的必要性，希望對我國公共管理范式變遷提出參考意見。

關鍵詞：經濟轉型；公共管理；范式變遷

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月4日

一、公共管理基本理論

公共管理在國際上發展已久，在我國的實行主要開始在新中國成立后，逐漸吸取西方國家的先進理論和手段，配合我國市場經濟的發展國情，慢慢成為一門專業性的學科。了解公共管理的具體內容，首先需要了解其理論的概念，再對其在我國的發展和演變作出評價和意見。公共管理指的是圍繞以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛地運用在政治、經濟、管理和法律上的方法，提高政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉和公眾的利益。關于公共管理的主體，主要有兩大方面，分別是政府組織和非政府組織。在非政府組織中又可以劃分為事業單位、社會團體和非盈利性組織，比如學校、醫院、慈善中心、聯誼會等機構。而對于公共管理的對象，也是具有非個人性質的事物，包含公共問題、公共物品、公共資源和公共服務。

二、公共管理發展演變

公共管理的歷史演變，國外內的發展時間并不一致，筆者在此總結了三個階段，以下為詳細介紹：

（一）歷史上的公共管理發展時期。這里主要分為中國歷史上的公共管理發展以及西方國家歷史上的公共管理時期，屬于公共管理的早期萌芽階段。我國古代社會公共管理的主要表現為臣民意識和私民意識的形成，形成了嚴格的等級制度，并將這些思想和理念貫穿在日常生活中，成為日常生活行為奉行的準則。發展至戰國中晚期出現了希望具有普遍關懷和強烈規范色彩思想的公共倫理思想，這也是我國古代價值觀中現代公共管理思想的萌芽。雖然沒有發揮平等的民主思想，但我國古代建立的完善的官僚制度為掌權者獲取了極高的辦事效率和穩定的權利，比如三書六省的分散權利制度。西方國家的公共管理理論則是依存在民主、平等的基礎上，即便這種平等并不是所謂意義上的完全平等，但也是建立在相互制約、相互依靠的關系上，比如英國王室的權利并不等同于中國古代的皇帝權利；美國對這一理念的重視更是前所未有，甚至立法保護公共利益。但這造成了行政體制的落后和效率低下。

（二）傳統的公共管理時期。相比較第一階段的歷史發展而言，這一階段的公共管理發展已經初見規模，主要介紹早期研究時期，也就是19世紀末20世紀初公共管理成型的階段，西方國家開始將行政效率為最高準則進行政治和行政分離的公共管理定義；兩次世界大戰期間（1917～1945）公共管理作為獨立的一門學科問世，標志是美國作者懷特和威洛比的《公共行政學研究導論》、《行政學原理》，這一時期的公共管理得到了飛速的發展；直到第二次世界大戰對公共管理的理論體系形成了兩次較大的沖擊，分別奠定了行為科學和人本行為的理論基礎，至此向著多元化的趨勢進一步發展；20世紀60年代到70年代之間，公共管理的發展融合了政府職能，并提出了以“公平”為核心的新公共行政學。

（三）新公共管理時期。這一階段的公共管理理念已經成熟，并在之前的理論中逐漸完善。依據社會背景和國家的發展，公共管理的要求也變得不同以往，它以現代的經濟為背景，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務的產出，強調官員社會公眾的影響力和社會公共服務的貢獻，倡導在人員錄用和調度上實現更加靈活和有成效的管理。隨著國家的不斷發展和強大，新公共管理也得到了發展和完善，對于其主要規劃的內容和管理對象有了重新的界定，并與實際聯系起來，對政府和經濟市場的關系發生了根本性的變化，并在全球化信息共享時代對政府改革提出了要求。這體現在新公共管理的三個方面：第一，新公共管理的服務定位導致國家中部分人的特權消失，淡化了民眾心中的特權意識，倡導民主平等、公平自由的新風氣；第二，新公共管理顧客至上、民眾至親的原則改變了以往行政體系中主體中心主義，減少了腐敗的滋生發芽；第三，新公共管理增加了行政行為的透明度和公開度，使不透明的行使公共權力的可能性減少到最小。

三、基于經濟轉型期間的公共管理與政府職能的聯系

之所以說公共管理和政府部門之間的關系密切，是因為公共管理的好與壞直接反映出政府部門的工作效率和職能盡責的問題。在當下我國的政府體制中，還存在一些顯而易見的問題，雖然沒有對我國經濟轉型產生直接的影響，但卻有著間接的聯系，并且影響深遠。經濟轉型期間，政府體制中存在的主要問題就是政府對市場經濟控制過多。并且，當下的政府體制中，內部層級的劃分太過繁雜，一項工作的審批需要經過層層關卡，這也是對工作和社會的負責，但是就效率而言，無疑降低了工作辦事的效率。我國傳統政府職能的基本特點可以劃分為五點：第一，政府的職能定位；第二，政府功能的控制取向；第三，政府職能的分化過細；第四，政府機構的膨脹嚴重；第五，公共管理的投入低、成本高、效率低。傳統的政府辦公已經不能滿足經濟轉型下公共管理的需求，所以針對政府職能的轉變，筆者認為可以分為三個轉變的思路：一是政府職能的范圍調整，由“大政府”轉向“小政府”的方向；二是政府職能中心的調整，由“管制”向“服務”方向的轉變；三是政府職能關系的調整，理順內外關系。

具體的政府職能方式的轉變，可以分為五個部分：（1）從直接、微觀的管理向間接、宏觀的管理轉變。在經濟轉型的重要節點，政府對于經濟的直接控制和事無巨細的詳細管制會成為經濟發展中的阻礙，所以政府部門可以適當的放開手，讓經濟發展更加多元化和開放化，而政府要做好經濟發展的掌舵人，從宏觀上調整經濟發展的平衡與穩定，確保經濟轉型的順利過渡；（2）從部門管理到行業管理的轉變。主要可以將政府部門的詳細分化適當地合為一體，比如建設政府辦公大廳，逐漸成為一個行業，協助政府各個部門的工作，分擔一些日常事務，這不但可以提高辦公效率，也是政治部門分散的整合，對于政府和個人的發展都有利處，間接促進了經濟轉型的加快；（3）從個別管理到一般管理的轉變。針對經濟轉型中出現的社會群體性貧富差距問題，與其對個體管理，不如轉變為對一個行業的管理和調整，使經濟發展更加穩定和快速，各行業勢均力敵，避免經濟“翻車”的現象；（4）從依靠單一手段到綜合利用政治、法律、經濟和文化的手段轉變。在大力提高經濟水平的今天，國人的精神文化空虛已經成為一個巨大的社會矛盾問題，所以針對以往單一的發展和調整，筆者認為可以將各個行業的元素整合歸一，在經濟轉型的今天也不能忘記發展文化，最好的解決方式就是將文化、法律和行政與經濟密切地融合在一起，可以使得經濟轉型更加強盛，同時也使文化、法律和行政有力地發展；（5）由“內部透明”轉變為“公開透明”。一直以來，我國經濟的發展在國際上取得的成績十分傲人。但是，雖然社會GDP不斷增長，可是人民的貧富差距也是逐漸拉大，經濟水平到底怎樣，只有政府清楚，所以這種內部透明的方式對于經濟社會的發展并沒有推動的作用，反而在無形中積聚矛盾。因此，應向公開透明的方向轉變，讓人民了解經濟發展的走向，這樣才能更好地發展經濟，提高經濟水平。

至此，筆者認為在經濟轉型期間，公共管理的作用不止是服務人民，更多的在于引導人民共同參與到經濟轉型的過渡期，逐步消除現下社會中的矛盾與問題，才是真正地發揮了政府職能的作用。

四、小結

結合我國經濟發展和社會發展的要點分析，社會關注的核心焦點正在從傳統的集體轉向個體發展，所以相對來說個體潛能的挖掘成為影響經濟演化的重要因素。綜上所述，使用更加合理有效的方式管理個體發展，才是真正符合當下經濟轉型與公共管理的統一路徑，也是促進經濟轉型更好更快的必要手段。

主要參考文獻：

[1]劉長生，劉雪，張新悅.社會管理向社會治理的演進——基于公共管理范式演變的分析[J].黑龍江生態工程職業學院學報，2017.3.

[2]張再生，白彬.基于范式分析的公共管理學科身份危機與發展路徑[J].國家行政學院學報，2015.6.

[3]劉太剛.心靈治理：公共管理學的新邊疆——基于需求溢出理論和傳統中國心靈治理范式的分析[J].中國行政管理，2016.10.endprint