“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)下土地登記問題研究

王梓宇

摘要：建立土地集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，是我國農(nóng)業(yè)制度改革的偉大創(chuàng)新。從土地登記的角度看，保障“三權(quán)分置”土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)科學運行，就必須建立合理的土地承包經(jīng)營權(quán)登記體系。農(nóng)業(yè)改革的出發(fā)點是解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，開展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營，土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化構(gòu)造事關(guān)土地經(jīng)營的穩(wěn)定進行，規(guī)范土地融資秩序。所以，為彰顯土地經(jīng)營權(quán)的公示公信力，可將土地經(jīng)營權(quán)納入到土地承包經(jīng)營權(quán)范疇中。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；土地承包經(jīng)營權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)；物權(quán)

土地登記是國家確認和保護土地產(chǎn)權(quán)、維護土地交易安全的一項重要手段，在土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)、土地權(quán)利保護和土地流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展至關(guān)重要，也是三農(nóng)問題的重要一環(huán)，因此，土地登記作為完善土地權(quán)利體系的核心手段具有重要的現(xiàn)實意義。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)的背景下，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展得到大力的解放，我國農(nóng)村集體土地所有制正在向多維的土地權(quán)利體系轉(zhuǎn)變，形成了“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，即農(nóng)地所有權(quán)、農(nóng)地承包權(quán)、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。

1 三權(quán)分置綜述

我國農(nóng)村集體土地的“三權(quán)分置”分為土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分置。從“三權(quán)分置”設(shè)計的初衷出發(fā)，是將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，認為在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，通過承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置“，完善形成新型的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)格局。

土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系是“三權(quán)分置”的核心，因此在現(xiàn)實生活中，集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)承擔不同的產(chǎn)權(quán)職能，發(fā)揮著不同作用。集體土地所有權(quán)是一切土地權(quán)利的權(quán)利淵源，在“三權(quán)分置”的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，它是其他兩種權(quán)利存在的基礎(chǔ)。土地承包經(jīng)營權(quán)積極促進了農(nóng)地最大化利用，并且在土地流轉(zhuǎn)交易方面，起到了核心驅(qū)動的作用。在“三權(quán)分置”的設(shè)計理念下，土地承包經(jīng)營權(quán)不變，分離出土地經(jīng)營權(quán)，開放經(jīng)營權(quán)主體，為其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營者享有，可以優(yōu)化資源配置，擴大土地的利用率。因此，土地經(jīng)營權(quán)的分離，也是“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)格局的設(shè)計初衷。

在“三權(quán)分置”的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)戶我國賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)以用益物權(quán)的屬性，這保證了農(nóng)戶占有、使用、收益土地的權(quán)利，尤其在“三權(quán)分置”的土地格局中，保證了農(nóng)戶的基本權(quán)利，符合我國的國情。保護土地產(chǎn)權(quán)、保障農(nóng)戶土地權(quán)利的的基本措施就是土地登記，土地登記對確認和保護土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、完善“三權(quán)分置”的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有十分重要的現(xiàn)實意義。所以就必須在正確理解“三權(quán)分置”內(nèi)涵的基礎(chǔ)上科學完善土地登記體系。

2 三權(quán)分置產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下的土地承包經(jīng)營權(quán)登記

土地等不動產(chǎn)物權(quán)公示的方法之一就是土地登記。土地登記對物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅產(chǎn)生了公示作用。依據(jù)我國《農(nóng)村土地承包法》第二十二條之規(guī)定：“承包合同自成立之日起生效。”由此可以看出，土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立不以登記為生效要件。但這并不意味著土地承包經(jīng)營權(quán)登記就沒有必要進行。在“三權(quán)分置”的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)不僅承擔著核心產(chǎn)權(quán)的功能，而且對土地承包經(jīng)營權(quán)的登記在集體土地產(chǎn)權(quán)登記中同樣處于核心位置，因此可以說土地承包經(jīng)營權(quán)在我國“三權(quán)分置”的土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)中具有極其重要的位置。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)登記是一種獨立的、適應社會經(jīng)濟發(fā)展的新型的在土地承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)狀基礎(chǔ)上依法進行的確權(quán)登記。土地承包經(jīng)營權(quán)登記是對現(xiàn)實中依法可以確認的土地承包經(jīng)營權(quán)以及法律法規(guī)規(guī)定的其它土地權(quán)利進行的登記，是對二輪承包以來形成的土地承包經(jīng)營權(quán)以及法律法規(guī)規(guī)定的其他土地權(quán)利依法進行確認并登記。

2.1土地承包經(jīng)營權(quán)目前的問題

登記模式混亂。按照承包方式，土地承包經(jīng)營權(quán)可區(qū)分為家庭承包土地的土地承包經(jīng)營權(quán)和以招標、拍賣、公開協(xié)商等其他方式承包土地的土地承包經(jīng)營權(quán)。家庭承包限于本集體經(jīng)濟內(nèi)部的農(nóng)戶，因此，以承包方式取得這種土地承包經(jīng)營權(quán)的主體只能是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)戶。其他方式承包土地的土地承包經(jīng)營權(quán)，主要限于荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒土地”以及養(yǎng)殖水面和一些零星土地，這類土地采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，這類土地承包經(jīng)營權(quán)的主體并不限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)戶。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第22條規(guī)定：以家庭承包方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的取得采取債權(quán)意思主義，該法第38條卻規(guī)定以家庭承包方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的互換與轉(zhuǎn)讓采取登記對抗主義，該法第49條又規(guī)定以其他方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立及變動均采取登記生效主義。

主體不清晰。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)以家庭為單位、以農(nóng)戶為主體，這樣不可避免的出現(xiàn)了主體不清晰的問題，因此造成了在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記中出現(xiàn)權(quán)責不一致，則必然存在主體模糊不確定等操作上的困難，以至于農(nóng)業(yè)部2003年依該法頒布的《土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》第五條有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，回避了權(quán)利主體的概述。眾所周知，確定的主體是土地登記的前提條件，以我國農(nóng)村家庭現(xiàn)狀，具有人口較多、幾室同堂的特征，如果以農(nóng)戶為登記主體，權(quán)責不統(tǒng)一，權(quán)利義務概念模糊以及救濟不完善的問題將不可避免。并且我國目前已進入城市化進程的高速發(fā)展時期，大量農(nóng)戶家庭的孩子離開農(nóng)村進入城市，農(nóng)戶成員的變動加大，農(nóng)戶作為權(quán)利主體處于不確定狀態(tài)的問題立即凸顯，這不但為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記增加了不必要的負擔，而且為家庭成員之間的財產(chǎn)界分留下隱患。

沒有統(tǒng)一的登記制度。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是初始登記、變更登記及相關(guān)權(quán)利一體的登記制度。雖然目前確定了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，但是并沒有建立統(tǒng)一的登記制度。

2013年1月中共中央國務院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》明確用5年時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)登記，這次登記可視為土地承包經(jīng)營權(quán)總登記；對于沒有進行初始登記的土地承包經(jīng)營權(quán)來說，這次總登記同時又是土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立后的第一次登記即初始登記。而后續(xù)的土地流轉(zhuǎn)登記中相關(guān)內(nèi)容也是存在問題，比如土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租的具體要求及不履行登記的法律后果等；土地經(jīng)營權(quán)法律救濟路徑方面，登記過程中出現(xiàn)的土地糾紛應當采取怎樣的調(diào)解和裁決機制沒有具體規(guī)定等。

2.3土地承包經(jīng)營權(quán)立法建議

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立和變動采取登記實質(zhì)主義，不動產(chǎn)物權(quán)依法律行為的設(shè)立、轉(zhuǎn)移、變更和廢止等事項非經(jīng)登記不得生效的立法體制，即登記生效主義模式。土地承包經(jīng)營權(quán)的取得方式包括以家庭承包的方式和轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等其他方式等，不論是哪種方式，都應采取登記生效主義的模式，不登記則土地承包經(jīng)營權(quán)的取得或變動不生效力。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記應當明確主體身份以及主體的數(shù)量應歸結(jié)于個體。在集體經(jīng)濟組織的成員當中，土地承包經(jīng)營權(quán)主體應當是單個自然人，農(nóng)戶這種模糊概念應當排除在外。家庭承包土地權(quán)利的形成，是農(nóng)戶內(nèi)部成員共同行使集體組織成員權(quán)實現(xiàn)的，戶主是作為家庭的代表人與集體經(jīng)濟組織簽訂土地承包合同，但該權(quán)利的歸屬不是集體家庭，而是落實在了個體自然人身上，在社會生活實踐中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主體是個人。

3 三權(quán)分置產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下土地經(jīng)營權(quán)登記

在“三權(quán)分置”的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，對于土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，要否登記，學者們從維護權(quán)利主體利益的角度出發(fā)，出現(xiàn)了不同的觀點。

3.1土地經(jīng)營權(quán)應當設(shè)計為物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利

（1）當前我國農(nóng)村耕地地權(quán)是兩權(quán)并立，即農(nóng)民集體享有土地所有權(quán)，農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營權(quán)。之所以能夠兩權(quán)并立，一方面是因為農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)均為物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)能夠?qū)罐r(nóng)民集體土地所有權(quán)而給農(nóng)戶帶來有效保障，另一方面，作為物權(quán)的農(nóng)民集體土地所有權(quán)又能防止土地承包經(jīng)營權(quán)對其侵蝕，保證土地所有權(quán)的公有屬性。“三權(quán)分置”，即突破當前農(nóng)村耕地地權(quán)兩權(quán)并立的格局而實現(xiàn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的三權(quán)并立。

（2）因為物權(quán)效力優(yōu)于債權(quán)，物權(quán)人可以基于其物權(quán)收回其權(quán)利客體，而很多時候債權(quán)人在面對此類困境時只能要求物權(quán)人承擔違約責任。例如：土地承包經(jīng)營權(quán)人提前收回其轉(zhuǎn)包的土地，并將土地再次轉(zhuǎn)包給善意第三方，若轉(zhuǎn)包權(quán)（土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，則轉(zhuǎn)包權(quán)人只能要求其土地承包經(jīng)營權(quán)人承擔違約責任，而若設(shè)轉(zhuǎn)包權(quán)為物權(quán)，則轉(zhuǎn)包權(quán)人不僅可根據(jù)該權(quán)利的物權(quán)屬性對抗土地承包經(jīng)營權(quán)人的收回要求，而且還可以直接要求第三方返還其承包地繼續(xù)耕種。要真正實現(xiàn)“三權(quán)分置”，則必須將土地經(jīng)營權(quán)塑造為與農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)同性質(zhì)的物權(quán)，只有這樣，對三種權(quán)利的保護才能趨近一致，三種權(quán)利才有相互制衡的可能。

所以孫憲忠教授認為土地經(jīng)營權(quán)應當被設(shè)計為物權(quán)才行，只有物權(quán)化后才能滿足轉(zhuǎn)讓抵押的要求，其存續(xù)期限可以跨越《合同法》規(guī)定的20年，并按照他項物權(quán)進行登記加以強化；土地經(jīng)營權(quán)通過法律加以法定化，一經(jīng)設(shè)定即獨立于土地承包經(jīng)營權(quán)和土地所有權(quán)，并以之對抗土地承包經(jīng)營權(quán)人（承包方）和所有權(quán)人（發(fā)包方），土地經(jīng)營權(quán)人即可自由處分其土地經(jīng)營權(quán)，不應受到土地承包經(jīng)營權(quán)人和所有權(quán)人的干預。

3.2土地經(jīng)營權(quán)應當設(shè)計為債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利

土地經(jīng)營權(quán)是一種土地承租權(quán)，在法律上應屬于債券性質(zhì)。土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立建立在土地承包經(jīng)營權(quán)人同意的基礎(chǔ)上，沒有土地承包經(jīng)營權(quán)人的同意就不可能在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)的處置也應當?shù)玫酵恋爻邪?jīng)營權(quán)人的知情和許可，土地經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期限不宜超過土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限。學者認為如果如果將土地經(jīng)營權(quán)設(shè)計為物權(quán)，將造成土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利沖突，不利于保護農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)。可見，將土地經(jīng)營權(quán)設(shè)計為債權(quán)權(quán)利，更多的考慮的是土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益。土地經(jīng)營權(quán)應當納入土地經(jīng)營權(quán)登記中的其他權(quán)利登記范疇，和抵押權(quán)、地役權(quán)等權(quán)利一道作為土地承包經(jīng)營權(quán)的分擔在登記薄中加以記載。

3.3 我認為有必要將土地經(jīng)營權(quán)設(shè)計為物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利

（1）土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)源—土地承包經(jīng)營權(quán)，其自身權(quán)利屬性的轉(zhuǎn)變就很好地印證了這種權(quán)利屬性演進路徑，在《物權(quán)法》頒行之后，土地承包經(jīng)營權(quán)才實現(xiàn)了從債權(quán)到物權(quán)的轉(zhuǎn)變。在此之前，作為債權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)常受到作為物權(quán)的農(nóng)民集體土地所有權(quán)的不當侵犯，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)不能得到有效保障，由此引發(fā)諸多農(nóng)村地權(quán)糾紛。在這樣一種現(xiàn)實背景下，要求土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)塑造的呼聲愈來愈高，最終在《物權(quán)法》中將土地承包經(jīng)營權(quán)明確為物權(quán)，對土地承包經(jīng)營權(quán)的保障大幅度增加，由此鞏固了農(nóng)村地權(quán)兩權(quán)并立的基本結(jié)構(gòu)。當前，土地經(jīng)營權(quán)的處境與彼時土地承包經(jīng)營權(quán)的處境相似，作為“債權(quán)”的土地經(jīng)營權(quán)與作為物權(quán)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)無法抗衡。實務界和理論界都認為應該提升土地經(jīng)營權(quán)的保障力度，而這只能通過將其塑造為物權(quán)方能實現(xiàn)。例如：土地承包經(jīng)營權(quán)人提前收回其轉(zhuǎn)包的土地，并將土地再次轉(zhuǎn)包給善意第三方，若土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，則土地經(jīng)營權(quán)人只能要求其土地承包經(jīng)營權(quán)人承擔違約責任，而如果將土地經(jīng)營權(quán)設(shè)計為物權(quán)并予以登記公示，則土地經(jīng)營權(quán)人對抗拒絕土地承包經(jīng)營權(quán)人的請求，并且第三人可以在土地登記薄上看到相關(guān)土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利內(nèi)容，保護雙方當事人的利益。

（2）將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)，可以再次解放土地作為客體的使用價值。因此，可以將土地經(jīng)營權(quán)設(shè)置為用益物權(quán)。我國現(xiàn)在正處于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營轉(zhuǎn)型時期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模化、機械化發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶動的農(nóng)業(yè)金融事業(yè)大力發(fā)展，土地承包經(jīng)營權(quán)下以家庭為單位的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)顯然不能滿足市場需求，所以應當將經(jīng)營權(quán)分離，開放農(nóng)地的使用價值。這就必然涉及到農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人的保護，土地經(jīng)營權(quán)的登記制度的建立則勢在必行，尤其是在土地經(jīng)營向金融機構(gòu)融資的過程中，產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責分明將破除現(xiàn)代農(nóng)業(yè)融資難的問題。通過登記公示，可以提高對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人權(quán)益的保護。同時，可以防止農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人惡意融資，多方欺詐融資等侵害行為。

（3）根據(jù)中央提出“經(jīng)營權(quán)”可以進行轉(zhuǎn)讓、抵押等，只有設(shè)計成物權(quán)才能實現(xiàn)。從經(jīng)營權(quán)人的角度分析，為了保證戰(zhàn)略化經(jīng)營，物權(quán)化并賦予權(quán)利外觀才是根本；登記公示，才能提升土地經(jīng)營權(quán)人的信譽，不斷完善市場經(jīng)濟機能。

結(jié)語

“三權(quán)分置”理論制度的提出是我國農(nóng)業(yè)改革的有一次大進步，是符合我國特殊國情的制度創(chuàng)新。“三權(quán)分置”是將集體土地所有權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)進行分離，兼顧了效率與公平的原理。從農(nóng)民私權(quán)利角度看，從建國初期的“耕者有其田”，促進了農(nóng)民的個體的生產(chǎn)積極性，到目前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)地開發(fā)的多維化經(jīng)營，農(nóng)民將或得更多的財產(chǎn)權(quán)利。從公權(quán)力角度看，作為一個農(nóng)業(yè)大國，有序的農(nóng)業(yè)改革發(fā)展，將有利于市場經(jīng)濟體制的不斷完善，鞏固政權(quán)。

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為“三權(quán)分置”土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)理論的重點，“用益性”被不斷凸出，承擔著外部流轉(zhuǎn)交易的核心產(chǎn)權(quán)作用。完善“三權(quán)分置”，就必須建立科學的土地承包經(jīng)營權(quán)登記體系，以土地所有權(quán)登記為基礎(chǔ)，完善土地經(jīng)營權(quán)登記“物權(quán)化”外觀。

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（5）孫中華：《關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”有關(guān)政策法律性問題的思考》，載《農(nóng)業(yè)部干部管理學院學報》2015年第3期，第44頁。

（6）陳小君：《我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架》，載《法學研究》2014年第4期，第67頁。

（7）汪洋：《土地承包經(jīng)營權(quán)繼承問題研究—對現(xiàn)行規(guī)范的法構(gòu)造闡釋與法政策考量》，載《清華法學》2014年第4期，第169頁。

（8）孫憲忠：《推進農(nóng)村土地“三權(quán)分置”需要解決的法律認識問題》，載《行政管理改革》2016年第2期，第16頁。

（9）韓長賦：《農(nóng)村土地實行“三權(quán)分置”有序流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)》，載中國之聲

http：//china.cnr.cn/NewsFeeds/201410/t20141017-516617302.shtml，2014年10月17日訪問。