PPP融資模式在旅游項目的應(yīng)用研究

陳杰

摘 要： PPP（Public-Private-Partnership）融資模式可以作為地方政府或景區(qū)管理機(jī)構(gòu)開發(fā)旅游項目的一種主要融資模式，為化解當(dāng)前旅游項目融資難的問題提供了現(xiàn)實途徑。因此，從理論和實踐角度探討在旅游項目領(lǐng)域應(yīng)用PPP融資模式的適用性，都具有非常強(qiáng)的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞： PPP模式；融資模式；旅游項目

目前，我國景區(qū)管理體制普遍采取的是事業(yè)單位或國有企業(yè)制度，旅游資源開發(fā)融資主要為政府主導(dǎo)，以政府撥款以及銀行間接融資為主要形式，缺乏合適的政府與社會資本合作模式。隨著旅游業(yè)的不斷發(fā)展，其福射帶動面不斷拓寬，綜合影響力也不斷擴(kuò)大，加之受國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的影響，許多地區(qū)都把旅游業(yè)納入戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。在此背景下，單靠國家財政投入已遠(yuǎn)不能滿足旅游業(yè)發(fā)展需求。因此，如何拓展和創(chuàng)新旅游項目的融資渠道，解決旅游項目開發(fā)過程中的資金問題，成為困擾旅游區(qū)當(dāng)?shù)卣默F(xiàn)實難題。

一、旅游項目PPP模式運作流程

國內(nèi)旅游項目PPP模式基本運作流程一般為前期準(zhǔn)備、招標(biāo)確定合作單位、成立項目公司、建設(shè)和運營、轉(zhuǎn)移終止等。

1、前期準(zhǔn)備階段

政府部門根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，確定旅游項目的實施計劃，從中篩選適合于采用PPP融資模式的旅游項目。對于采用PPP模式的旅游項目，有意向參與項目建設(shè)的社會資本在項目的論證階段就會參與進(jìn)來，與政府部分一起商討，對項目進(jìn)行可行性研究，確定最佳方案。

2、招標(biāo)確定合作單位

政府部門確定PPP模式旅游項目后，開始著手制定招標(biāo)文件、并通過招標(biāo)平臺對外進(jìn)行發(fā)布，有意向的社會資本在獲得招標(biāo)信息后，會第一時間對項目進(jìn)行研究，分析其投入成本、潛在風(fēng)險、客流以及收益情況等。確定參加投標(biāo)后，社會資本準(zhǔn)備投標(biāo)文件，在規(guī)定時間內(nèi)向政府部門提交。政府部門在收集完成投標(biāo)文件后，對投標(biāo)書進(jìn)行初步評估，在計劃時間內(nèi)公開開標(biāo)，選定最佳社會資本。

3、成立項目公司

在確定合作伙伴后，政府部門和社會資本開始進(jìn)行項目談判，簽訂協(xié)議，并且在規(guī)定時間內(nèi)投入資本金，共同注冊成立項目公司。

4、建設(shè)和運營

項目公司成立后，開始全面負(fù)責(zé)PPP模式旅游項目的建設(shè)和運營，確定合作單位，與它們簽訂協(xié)議，要求合作單位按照開發(fā)時序完成項目的建設(shè)工作。項目建成后，項目公司對項目進(jìn)行驗收，開始組織運營，向社會公眾開放。

5、轉(zhuǎn)移終止

在協(xié)議到期后，社會資本會在規(guī)定時間內(nèi)無償或有償將旅游項目移交給政府部門，政府部門開始全面接管項目。政府部門和社會資本對項目公司進(jìn)行清算解散。項目的后續(xù)運營由政府部門自行運營，或重新招標(biāo)選取其它社會資本運營。

二、旅游項目PPP模式應(yīng)用中注意問題

1、項目選擇

由于旅游項目中有非經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目，對社會資本有著強(qiáng)大吸引力的是那些具有較好收益的經(jīng)營性旅游項目，但是這些項目如果把握不好，采用PPP模式后，就有可能給社會資本帶來豐厚回報。利用公共資源實現(xiàn)的“暴利”顯然違背了政府借助社會資本進(jìn)行項目實施運作的初衷。而那些對社會資本缺乏吸引力的收益低的項目，采用PPP模式后則因政府支付缺口性補(bǔ)助而給政府帶來一定的財政壓力。

2、項目發(fā)起

政府部門或社會資本都可以是旅游類PPP項目的發(fā)起方，由于旅游項目建設(shè)往往周期長、涉及相關(guān)政府部口多、環(huán)節(jié)復(fù)雜，由政府作為發(fā)起人能夠充分統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，適時召集相關(guān)部口分析研究解決項目實施中遇到的困難和問題，更有利于保障項目的順利實施。

3、項目移交

旅游項目PPP模式移交要關(guān)注項目殘值的評估和移交后項目的運營管理。為了防止開發(fā)商在特許經(jīng)營期后期進(jìn)行掠奪性開發(fā)，要在合同上明確界定項目設(shè)施移交時的狀態(tài)，如果移交后的項目想繼續(xù)委托原公司進(jìn)行運營管理，需要在項目執(zhí)行階段對合同進(jìn)行更改，從而實現(xiàn)旅游項目經(jīng)營的平穩(wěn)有序過渡。

三、旅游項目PPP模式的幾點建議

1、加強(qiáng)政策支持

政府部門加大相關(guān)優(yōu)惠政策的支持力度，有利于旅游PPP項目的順利實施。落實優(yōu)惠政策，不折不扣兌現(xiàn)國家和省關(guān)于PPP模式下鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重點領(lǐng)域投資的相關(guān)稅費化惠政策，結(jié)合本省實際，研究出臺支持旅游PPP項目的配套政策并確保各項政策落到實處。通過PPP方式融資建設(shè)和運營的旅游景區(qū)在定價時，要本著“補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)”的原則開展旅游產(chǎn)品和服務(wù)定價，同時要充分運用價格決策聽證制度，廣泛征求意見，確保價格制定和調(diào)整機(jī)制的合理性和透明度，既保障業(yè)主的合理投資回報，又避免價格虛高損害公眾利益的現(xiàn)象發(fā)生。

2、加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制

當(dāng)前，在財政部指導(dǎo)下，我國成立了政府與社會合作資本中也，同時要求各級地方政府設(shè)立相關(guān)或指定機(jī)構(gòu)。結(jié)合我國當(dāng)前的發(fā)展情況，PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)考慮：第一，設(shè)立專業(yè)監(jiān)管與社會監(jiān)管結(jié)合的管理體系；具體來說，對基礎(chǔ)沒施的各個方面（如水、醫(yī)療等）建立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直式監(jiān)管，同時設(shè)立相關(guān)領(lǐng)域的社會性獨立沮織，在政府及社會資本之外，用以維護(hù)公眾利益。第二，針對PPP項目不同階段實行不同的監(jiān)督及管理方式，進(jìn)行全程監(jiān)督。第三、注重加強(qiáng)社會資本的社會責(zé)任，提升在提供產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)方面的監(jiān)督及管理。第四，實行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督的全程監(jiān)督體制，在提升管理效率的同時，切實保障政府部門、社會資本及公眾的權(quán)益。

3、簡化審批程序

當(dāng)前，我國政府正在對PPP模式的審批程序進(jìn)行簡化，但是由于PPP項目涉及到的部門較多，如財政、審計、規(guī)劃、國主資源及相關(guān)行業(yè)，項目的審批流程還是較為繁雜。但是為提高各方面的工作效率，在有效控制項目風(fēng)險的情況下，要考慮進(jìn)一步簡化審批流程。進(jìn)一步簡化PPP審批程序，有利于吸引更多的社會資本加入。可以考慮由中央的PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立規(guī)范的項目審批程序以及操作流程，該程序需經(jīng)過經(jīng)濟(jì)狀況、投資情況及未來效益等來評估其可行性、合理性。審批流程一旦制定，則PPP的項目都要嚴(yán)格參照該流程標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核，任何沒有通過該流程審核的項目或者是沒有嚴(yán)格按照該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的項目都不能得到審批。與此同時，各個地方政府要參照該標(biāo)準(zhǔn)因地制宜的制定符合地方建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，積極推進(jìn)PPP的發(fā)展。

四、結(jié)語

我國的旅游業(yè)正在進(jìn)入快速發(fā)展的階段，景區(qū)開發(fā)與建設(shè)進(jìn)入提升改造關(guān)鍵期，特別是隨著我國旅游業(yè)由傳統(tǒng)的觀光旅游向深度體驗游過渡，旅游者對景區(qū)規(guī)模、服務(wù)質(zhì)量的要求越來越高，直接導(dǎo)致景區(qū)開發(fā)建設(shè)的需求也越來越大。在看到PPP 模式優(yōu)勢的同時，也要提高應(yīng)對PPP 模式風(fēng)險的意識，只有通過建立健全法律法規(guī)、提升管理水平等手段規(guī)范景區(qū)PPP項目運營，才能保證旅游景區(qū)正常的開發(fā)與建設(shè)，使一些老景區(qū)煥發(fā)活力、新景區(qū)增強(qiáng)吸引力，延長旅游景區(qū)的生命周期，滿足日益增長的旅游需求，促進(jìn)我國旅游業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

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