省級政府提起生態環境損害賠償訴訟的制度困境與規范路徑

郭海藍+陳德敏

摘要 《生態環境損害賠償制度改革試點方案》的出臺，標志著省級政府提起生態環境損害賠償訴訟制度的建立，國務院通過授權訴訟的方式賦予省級政府以訴權來源。由接受人民公共信托實施生態環境公有資源管理的省級政府提起生態環境損害賠償訴訟，具備與傳統權利救濟法律原則和環境保護立法精神相契合意義上的內在合理性與可行性，但結合我國現行法律規定和法學理論對制度進行實然法與法理基礎上的深入檢視可以發現，授權訴訟面臨有悖于《立法法》上的法律保留原則、所有權及其救濟以及訴訟請求與訴訟標的之對應性原則的合法性證成困境。有關學者試圖借助任意訴訟擔當理論解釋授權合法性的觀點既不符合現行法律體系下的四種法定的任意訴訟擔當情形，也不滿足出于訴訟擔當人利益和出于訴訟被擔當人利益的充分條件，難以自圓其說。在我國生態環境損害賠償領域，以全體社會成員為主體的不特定多數人對于各項生態環境基本要素及其構成的生態環境整體所享有的環境公共利益已經由環境公益訴訟制度做出了較為完善的調整，而就作為全體公民結成的抽象共同體而言，國家對于土地、礦藏、河流、森林等構成生態環境基本要素的自然資源所享有的國家所有權利益則缺少法律救濟。通過制定單行法確立和規范訴訟制度并妥善協調生態環境損害賠償訴訟和環境公益訴訟的關系是破除授權訴訟法律困境的最佳路徑選擇，單行法應當致力于從請求權主體與基礎、生態環境損害鑒定評估、賠償訴訟規則以及賠償資金管理等方面完成我國生態環境損害賠償訴訟法律制度的構建任務。

關鍵詞 生態環境；損害賠償；授權訴訟；法律困境

中圖分類號 D922.6 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2018）03-0086-09 DOI：10.12062/cpre.20171006

2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》以構建生態環境損害賠償制度，加快推進生態文明建設為總體目標定位，首次從針對生態環境本身的損害救濟制度設計層面對我國生態環境損害賠償制度進行了先行先試的宏觀部署。《方案》第四部分試點內容第（三）條規定“試點地方省級政府經國務院授權后，作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人。”條文重點在于國務院通過該《方案》授予省級政府以提起生態環境損害賠償的權利。《方案》第四部分第（四）條規定了磋商與訴訟兩種索賠方式，由于磋商程序屬于提起生態環境損害賠償訴訟的非強制性前置程序，因此該項授權的重點又在于對提起賠償訴訟權利的授予。國務院由此通過《方案》以授權訴訟的方式賦予省級政府以訴權來源，從而構建起省級政府提起生態環境損害賠償訴訟制度。然而，結合我國現行法律規定和法學理論對制度的實然法與法理基礎進行深入檢視可以發現，以授權訴訟為核心的生態環境損害賠償制度在中國法制語境下尚難達致合法性維度上的自洽。基于此，本文以探究省級政府訴權來源為起點，通過剖析制度合法性證成困境之所在并對任意訴訟擔當理論解釋進路作批判解讀，最終提出規范與完善我國生態環境損害賠償訴訟制度的因應策略。

1 授權訴訟：省級政府之訴權來源

訴權是指請求法律救濟的權利，是一項啟動與延續訴訟的權利[1]。關于訴權來源的理論爭端雖在不同的訴權學說下各有評說，但實體法意義上的訴權卻從來與立法機關通過法律條文所表達的統治階級意志相對應，不同的請求權基礎為當事人具體訴權的行使提供著充分條件意義上的合法性支持，此可謂之法定訴訟模式。但《方案》試圖構建的賠償訴訟制度卻采用了與傳統法定訴訟模式相異的授權訴訟模式，即由原法定訴權主體將其依據法律上的請求權基礎所獲得的訴權通過在政策性文件中授權的方式委托給其他主體實施。環境保護部有關負責人在《方案》出臺后的答記者問中，針對記者提出的關于省級政府提起生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟的關系問題，該負責人回答“社會組織提起的環境公益訴訟和政府提起的生態環境損害賠償均為生態環境損害賠償制度的重要內容，并不沖突，政府側重于對國有自然資源的損害提起索賠[2]。”據此，省級政府經國務院授權提起生態環境損害賠償訴訟主要是以《憲法》和《物權法》規定的國務院在自然資源國家所有權受損后的損害賠償請求權為依托，并相應以《侵權責任法》第二條和第十五條的規定為其請求權規范基礎，即侵害所有權的，應當依照本法承擔侵權責任，承擔方式有停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產、恢復原狀、賠償損失等。從而區別于環境公益訴訟以《環境保護法》第五十八條為請求權規范基礎的特征。

在我國公有制國家背景之下，《憲法》第九條規定了我國的自然資源國家所有權制度，同樣的規定出現在《物權法》第五章關于國家所有權的規定中。自然資源國家所有權制度是當代國家的普遍選擇，“在所有現代法律秩序中，國家和任何其他法人一樣，可以具有對物權和對人權，具有私法所規定的任何權利和義務[3]。”在我國，自然資源國家所有權制度由于其在保障軍事安全、維護國家主權、實現國家職能、推動社會公正和延續傳統習慣等方面具有的保障作用而被賦予正當性，又由其在降低產權界定和實施的成本、強化自然資源的規模效應、修正自然資源由市場配置帶來的失靈并提高配置效率方面具有的促進作用而被賦予合理性[4]。由于自然資源國家所有權本身存在著私法權能與公法權能錯相交織的復雜面貌[5]，學術界對于其權利性質的認識仍然存在“雙階構造說”、“三層結構說”、“公權說”及“國家所有制說”等理論爭議。但不論其性質結論如何，根據“有權利必有救濟”的古老法則，作為國家所有權的代表行使主體，國務院得在國家所有的自然資源遭到生態環境損害行為侵害時針對損害行為提起賠償訴訟以救濟受侵害的權利是可以肯定的。由于《方案》對生態環境損害定義中所列舉的環境要素和生物要素絕大部分可以被《憲法》和《物權法》的相關規定所囊括，因此，省級政府經國務院授權對生態環境損害提起賠償訴訟符合傳統法律原則。

同時，《環境保護法》第五條規定了環境保護領域的損害擔責原則，即在開發和利用環境的過程中，實施了環境污染、生態破壞行為從而對生態環境造成損害的主體，應當依法承擔治理修復受損生態環境或作出賠償的責任。損害擔責原則同樣暗含了經濟學中將侵犯生態環境利益的外部不經濟行為內部化的原理[6]。因此，由接受人民公共信托實施生態環境公有資源管理的政府主體提起生態環境損害賠償訴訟，要求損害者承擔賠償責任也符合我國的環境保護立法精神。endprint

2 授權訴訟的法律困境檢視

通過以上分析，省級政府提起生態環境損害賠償訴訟制度在與所有權救濟的傳統法律原則和損害擔責的環境保護立法精神高度契合的意義上具有內在合理性與可行性。但通過對授權訴訟進行法學視角的規范分析可以發現，授權訴訟在合法性基礎上面臨有悖于《立法法》上的法律保留原則、所有權及其救濟之對應性原則以及訴訟請求與訴訟標的之對應性原則的法律困境，有關學者試圖借助任意訴訟擔當理論解釋授權合法性的觀點也難以自圓其說。

2.1 授權訴訟有違《立法法》上的法律保留原則

授權訴訟面臨的首要法律困境在于其有違我國《立法法》上的法律保留原則。

2.1.1 訴訟實施權、訴訟擔當制度與法律保留原則

訴訟實施權的概念與訴訟擔當制度緊密相關。受傳統“訴訟利益”理論的影響，我國的民事訴訟理論及司法實踐向來追求訴訟程序上的主體與實體民事法律關系上的主體之一致性，對于訴訟中事關當事人適格的利害關系認定一向嚴格限定于直接利害關系[7]。但新近的訴訟法學發展表明，由于實踐中可能出現當事人不符合法定的訴訟承擔情形，但又因故不能參加訴訟且未能或依據法律規定不能委托訴訟代理人參加訴訟的情形，在此情形下若仍固守直接利害關系的認定標準，將導致部分當事人喪失憲法權利意義上的訴權。訴訟擔當制度借助其自身在擺脫這一困境上具有的得天獨厚優勢，逐漸引起了立法界和學術界的關注。訴訟擔當制度的核心在于原本具有訴訟權利的主體通過法定或任意的方式將其對于作為訴訟標的的法律關系的實體管理權和訴訟實施權授予給其他主體[8]。就訴訟實施權而言，雖然目前國內學者對其研究尚少，但這依然無法掩蓋訴訟實施權在大陸法系訴訟法中享有重要學術范疇地位的事實。根據德國訴訟法名宿羅森貝克教授的觀點，訴訟實施權是指以自己的名義作為當事人為自己的權利或者他人的權利實施訴訟的權利[9]。其構成要件一般包括糾紛主體對系爭糾紛標的管理權、系爭糾紛標的應當符合訴訟利益和同時具備管理權與訴訟利益[10]。訴訟實施權的定義和構成要件決定了其在一國訴訟法律制度中的重要地位，其對于訴訟擔當、共同訴訟以及多數人訴訟等訴訟制度均具有基礎性的聯結作用。

法律保留原則發端于君主時代的德國，鑒于在當時的德國君主代表國家、議會代表社會，使得德國處于君主和議會的二元對立模式之中，故法律保留原則的最初作用被寄予為保障人民的自由和財產所有權不受專制君主和行政權的肆意干預，任何企圖對自由和所有權施以限制的措施必須以代表人民民主的議會通過之法律為依據[11]。根據奧托·邁耶的經典定義，法律保留原則的最初形態在于對市民基本權或自由權的保障，對于市民身體自由及所有權等不可侵犯之權利的侵害，僅保留由法律對該事項之明示或默示之規定[12]。由此可見，確立法律保留原則的根本目的在于通過劃出立法權在制定關涉人民基本權或自由權的法律領域的保留地，從而防止行政權對于人民基本權或自由權的侵犯，這實際上為現代國家立法權與行政權設置了分野。

2.1.2 源訴訟權利及其變更配置

《方案》試點內容部分的重點實際上在于國務院將提起生態環境損害賠償的訴訟實施權授予給了省級政府。環境保護部有關負責人指出“社會組織提起的環境公益訴訟和政府提起的生態環境損害賠償均為生態環境損害賠償制度的重要內容，并不沖突，政府側重于對國有自然資源的損害提起索賠。”據此理解，國務院在將提起生態環境損害賠償的訴訟實施權授予省級政府之前，其自身的源訴訟權利來自于《憲法》第九條和《物權法》第四十五條至四十九條關于自然資源的國家所有權以及國有財產由國務院代表國家行使所有權的相關規定。換言之，代表國家行使自然資源等國有財產所有權的國務院，在該項所有權受到環境污染、生態破壞行為侵害時，得以自己的名義要求賠償并提起訴訟。

進一步，結合羅森貝克關于訴訟實施權的定義和《方案》第四部分第（三）條的規定可得，省級政府通過國務院的授權，得以自己的名義作為當事人，為國務院代表國家行使的自然資源等國有財產的所有權權益實施訴訟。國務院將提起生態環境損害賠償的訴訟實施權授予給省級政府的過程，本質上表明國務院通過《方案》的發布實施完成了一次訴訟實施權的變更配置，而這一變更配置將在微觀層面對省級政府及其職能部門與同級人民法院就生態環境損害賠償案件的行政管理工作及法庭審理規則產生直接影響，同時也將在宏觀層面對行政機關與司法機關在利用行政權與司法權進行環境治理中的功能配合與作用發揮產生間接影響。

2.1.3 訴權制度與法律保留原則之悖逆

訴訟法上的裁判請求權與此處討論的訴訟實施權一道構成了作為訴訟法支柱性制度之一的訴權制度之重要內容。由此可見，上述訴訟實施權的配置問題已經通過訴權制度進而觸及到了訴訟制度的根本。而根據我國《立法法》上的法律保留原則，訴訟制度屬于我國法律上的相對保留范圍，根據我國《立法法》第八條、第九條的規定，訴訟制度只能制定法律，尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其先制定行政法規。反觀涉及訴訟實施權配置問題的《方案》，其作為中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發的文件，既非法律亦非行政法規，在法律效力上應當屬于一般的政策性文件或規范性文件。既然前文的論述已經證明國務院將提起生態環境損害賠償的訴訟實施權授予省級政府已經觸及到訴訟制度的根本問題，而在我國現行的法律體系下，關于訴訟制度的問題又只能制定法律或經全國人大及其常委會授權后制定行政法規，反觀《方案》作為一般的政策性文件或規范性文件對涉及訴訟制度的問題進行規定，確乎構成對于法律保留原則的違反，難逃行政權僭越權力邊界侵蝕立法權之嫌。

2.2 授權訴訟有違所有權及其救濟、訴訟請求與訴訟標的之對應性原則

授權訴訟面臨的次要法律困境在于其有違所有權及其救濟、訴訟請求與訴訟標的的對應性原則。endprint

2.2.1 所有權及其救濟之對應

所有權作為物權體系中的最重要一環，是指所有人在法律限制的范圍內，對于所有物為全面支配的物權[13]。威廉·布萊克斯通認為“沒有任何事物能夠像所有權那樣，如此廣泛地激發人們的想象力與情懷；也沒有任何事物像所有權那樣，讓一個人可以對世界外在之物提出主張、獨斷專行地加以支配，并完全排除其他任何人的權利[14]。”自西方17、18世紀的啟蒙運動和資產階級革命勝利以來，所有權在天賦人權思想的包裹之下早已與個人自由的保障形成了確定的內在關聯從而被國家和法律賦予絕對的尊重。在我國的物權體系下，所有權包含國家所有權、集體所有權和私人所有權三種權利類型，與本文的論證緊密相關的是其中的國家所有權。國家所有權是指國家以民事主體的身份對依法歸其所有的物所享有的所有權，其本質是全民所有制在法律上的體現[15]。雖然國家所有權在權利特性上呈現出主體特殊性、客體廣泛性、權利行使的法定性等有別于另外兩種所有權類型的特征，但究其本質而言，國家這一帶有強烈公權力色彩的暴力機器與政治權力組織在所有權的維度里仍然應當回歸私法意義上的民事主體身份[16]，其所有權的享有、行使和救濟均應受到我國民事法律體系尤其是《民法典》尚未制定背景下的《物權法》和《侵權法》等民事單行法的規制。

法諺有云：“無權利則無救濟，無救濟則無權利。”由此可見，權利與救濟之間應當存在一種嚴格的對應性。具體到所有權的救濟領域，在我國的民事法律體系下，所有權權能狀態遭受損害之救濟主要受侵權法的調整，凡構成對于所有權的侵權責任，侵權行為人將承擔與其所實施的侵權行為和救濟侵權行為受害人相適應的民事責任方式。此時，這種嚴格的對應性即體現為所有權人之所有物遭受的侵權損害形態與侵權行為人承擔侵權責任方式的對應。申言之，按照所有權人之所有物遭受的侵權損害形態不同，可以分為財產損害、人身損害和精神損害三種類型，其對應的侵權行為人承擔侵權責任的方式亦有停止侵害、排除妨礙、恢復原狀、賠償損失等九種不同類型[17]。以財產損害為例，與其對應適用的侵權責任承擔方式包括返還財產、恢復原狀和賠償損失三種，且這三種責任方式的擔責客體均特指遭受侵權行為損害的原物，不及于原物之外的任何第三人或物[14]。這種擔責客體上的特定原物指向性和不及于原物之外性同樣構成了所有權及其救濟之間嚴格對應性的重要內容。

2.2.2 訴訟請求與訴訟標的之對應

在訴訟法理論上，一個可訴的法律關系具有一個法律構成要件，一個法律構成要件產生一個請求權[18]。這里的請求權即構成了原告的訴訟請求，而訴訟請求又有狹義與廣義之分，前者僅指原告針對被告所主張的法律上之利益，此時等同于訴訟標的；后者則是指原告由向法院提出并要求法院作出判決的請求，此時的訴訟請求仍應嚴格以訴訟標的為基礎從而具有對應性。

具體到《方案》第三部分，該部分以試點范圍的形式直接指出了國務院授權省級政府提起生態環境損害賠償的條件，而重點在于其實際上也間接明確了授權訴訟所追求的實體效果，這一效果若用訴訟法的語言來表述，則為原告訴訟請求的實體內容，即原告行使訴訟權利所欲獲得的具體實體法律效果。該部分規定“本試點方案所稱生態環境損害，是指因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構成的生態系統功能的退化。”同時，《方案》第二部分試點原則中規定“促使賠償義務人對受損的生態環境進行修復。生態環境損害無法修復的，實施貨幣賠償，用于替代修復。”結合兩條規定可以得出，國務院授權省級政府提起生態環境損害賠償正是為了通過要求環境污染者和生態破壞者承擔修復生態環境的責任，最終達到恢復上述環境要素和生物要素的不利改變，以及更為重要的恢復生態系統功能退化的目的。

基于前文關于國務院的源訴訟權利來自于國務院代表國家行使自然資源等國有財產所有權的分析，結合環境保護部有關負責人在《方案》出臺后的答記者問中“政府側重于對國有自然資源的損害提起索賠”的觀點，國務院之所以有權就《方案》中的大氣、地表水、地下水、土壤、植物等環境要素和生物要素的不利改變提起生態環境損害賠償訴訟，源于上述要素均屬于國務院依據《物權法》的規定代表國家行使自然資源國家所有權的客體。因此，在上述要素受到污染環境、破壞生態的侵權行為損害，導致自然資源國家所有權的圓滿權能狀態遭受損害時，國務院自然有權提起所有權侵權之訴，要求侵權行為人承擔修復生態環境損害的責任，從而達到恢復生態系統功能退化的訴訟目的。而根據所有權及其救濟的嚴格對應性原則以及依所有權人之所有物遭受的侵權損害形態不同進行的分類，在國務院基于自然資源國家所有權遭受損害提起侵權之訴的情形下，國家所有權在此遭受的侵權損害應當歸入財產損害一類，其對應可以提起的訴訟請求不外乎返還財產、恢復原狀和賠償損失三種，且這三種責任方式的擔責客體均特指遭受侵權行為損害的原物，不及于原物之外的任何第三人或物。

以例釋之，若某化工廠在地理位置上處于某大型國有林場的上風向，化工廠違法排放的有毒煙塵通過風力到達國有林場并附著于樹木上，從而導致樹木大面積枯死。在該案例中，若某省級政府基于《方案》中國務院的授權，對該化工廠以森林資源國家所有權遭受損害為由提起訴訟，該訴在訴訟法上顯然屬于所有權侵權之訴，且由于該案不屬于非法占有財產，故返還財產的訴訟請求不能適用。省級政府基于自然資源國家所有權受損所能對應提起的訴訟請求僅限于要求化工廠重新栽種并養護樹苗直至恢復原狀或賠償樹木枯死造成的損失，而不得要求化工廠承擔恢復環境要素或生物要素的不利改變以及由此構成的生態系統功能退化的責任，因為后一訴訟請求在訴訟標的上應當基于環境公共利益遭受損害而非自然資源國家所有權遭受損害而提起。如果強行在所有權侵權之訴中提起后一訴訟請求，必將構成對訴訟法上訴訟請求與訴訟標的對應關系之違反。

有鑒于此，受所有權及其救濟的對應性原則以及作為訴訟標的的基礎性法律關系制約，若省級政府依據國務院在《方案》中的授權，以本行政區域內的自然資源國家所有權受損提起生態環境損害賠償的所有權侵權之訴，則其對于訴訟請求的選擇只能在返還遭受非法侵占的自然資源、恢復遭受破壞的自然資源或賠償損失的范圍內選擇，而不應也不得站在環境公共利益的角度提起要求侵權行為人恢復環境要素或生物要素的不利改變以及由此構成的生態系統功能退化的訴訟請求。endprint

3 任意訴訟擔當理論解釋進路之不能

《方案》出臺后，曾有學者試圖借助任意訴訟擔當理論論證《方案》中訴訟實施權配置問題的合法性來源。有學者提出，由于任意訴訟擔當的本質是訴訟實施權在經立法者、司法者或當事人認可后的意定授予，因此，國務院通過《方案》將提起生態環境損害賠償的訴訟實施權授予試點地方的省級政府是能夠以之解釋的。但通過對任意訴訟擔當理論進行類型化解構可以發現，有關學者提出國務院對省級政府的授權屬于任意訴訟擔當，從而賦予授權以合法性的觀點難以證成，理由如下：

以我國訴訟法上的訴訟擔當理論及司法實踐經驗觀之，在任意訴訟擔當的框架之下，根據法律許可的情況進行界分，可以將任意訴訟擔當分為法律規定的任意訴訟擔當和擴大適用的任意訴訟擔當。前者包括代表人訴訟、知識產權法許可使用中的任意訴訟擔當、合伙事務中的任意訴訟擔當以及以工會和著作權管理組織為代表的團體訴訟中的任意訴訟擔當。后者則可進一步區分為出于訴訟擔當人利益和出于訴訟被擔當人利益的兩種情形，出于訴訟擔當人利益要求訴訟擔當人對于訴訟標的具有自己固有的利益，而出于訴訟被擔當人利益時，則除非出現“非假任意訴訟擔當，權利無從救濟”或“訴訟擔當人與訴訟標的權利的利益關聯達到或超越訴訟被擔當人”的特殊情形，否則該類任意訴訟擔當原則上是被禁止的。據此，若依據國務院代表國家行使自然資源等國有財產所有權的觀點，國務院作為省級政府提起生態環境損害賠償訴訟的訴訟被擔當人這一論述成立的話，考察我國行政體制之下國務院與地方省級政府之間的內部關系以及整個政府體系與國有自然資源和環境公共利益之間的外部關系不難得出，省級政府作為國務院的任意訴訟擔當人，既不符合現行法律體系下的四種法定的任意訴訟擔當情形，也不滿足出于訴訟擔當人利益和出于訴訟被擔當人利益的充分條件。因此，試圖以任意訴訟擔當的理論來解釋《方案》中國務院授予省級政府提起生態環境損害賠償訴訟實施權的合法性與正當性的論證進路難以自圓其說。

駁論及此，也許會有人提出，同樣涉及《立法法》第八條中的訴訟制度，現階段我國部分試點地區檢察機關有權就生態環境和資源保護等案件提起公益訴訟的情形也未獲取法律或經全國人大及其常委會授權后制定行政法規的授權，為何檢察機關可以大行其道，而偏就《方案》的授權進行質疑。就此，筆者試圖分別依循兩條不同的論述進路，以證明現階段檢察機關提起公益訴訟與國務院通過《方案》進行的訴訟實施權變更配置的區別及其合法性。

進路一是在法律保留原則的視角下，以現階段有權提起環境公益訴訟的社會組織和檢察機關兩類適格主體為參照物進行比較分析。社會組織提起環境公益訴訟有《民事訴訟法》第五十五條和《環境保護法》第五十八條的明確法律規定，其在法律淵源的層面上對于《立法法》第八條規定的契合性自不待言。檢察機關獲得提起環境公益訴訟的訴訟實施權依據于全國人大常委會在2015年7月公布的《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），由于《決定》并非《立法法》第八條、第九條規定的法律或經立法機關授權制定的行政法規，其在形式要件上似乎有違法律保留原則；但分析歷任全國人大及其常委會立法人員對于《決定》這類“抽象法命題”的性質理解可以得出，我國立法機關對于此類決定向來具有將之與法律等效的傾向[19]。同時，審視其實質要件可以發現，《決定》作為我國法定立法機關制定的“抽象法命題”，其在制定主體上具有合法性和權威性，在規范對象上具有外部性和一般性，在實施上具有反復適用性，已經具備了立法學上關于立法主體適格和法的抽象性、普遍性、明確性等實質性特征[20]。因此，將《決定》視為與《立法法》第八條中規定的法律所等效的立法性文件具有當然的可行性，檢察機關據此獲得提起生態環境和資源保護公益訴訟的訴訟實施權具有合法性。

進路二是借助法定訴訟擔當的理論進行解釋。首先，依據法定訴訟擔當理論，訴訟擔當人獲得實體管理權并行使訴訟實施權是基于法律的明確授權而當然發生[21]。現階段檢察機關作為提起環境公益訴訟的適格原告主體，其行使訴訟實施權來自于立法機關的依法授權，在我國成文法系的背景下，以法律實證主義在定義法時所采的“權威性制定”和“社會實效”兩大要素審視之[22]，由我國法定立法機關做出的該類授權決定同樣體系了統治階級的意志，并具有以國家強制力保證實施的法律實效。其次，法定訴訟擔當理論下賦予第三人訴訟實施權的正當性基礎表現為實體權利義務主體訴訟能力不足、訴訟擔當人實施訴訟更加節約司法成本以及其本身所帶的公益色彩有助于強化對國家利益和社會公共利益的保護三個方面[23]。就環境公益訴訟而言，規模巨大的全體公民作為環境公益的享有主體顯然缺乏共同提起特定訴訟的能力和條件，而本身擔負公共利益維護職能且具備科層制背景下層級龐大、機構眾多特點的檢察機關在提前環境公益訴訟方面顯然相較于全體公民更加有利于司法資源的節約與國家利益和社會公共利益的保護，檢察機關作為訴訟擔當人的正當性基礎由此顯現。因此，將《決定》對檢察機關的授權等效于法定訴訟擔當理論中的“法律明確授權”并無不妥，檢察機關據此獲得提起生態環境和資源保護公益訴訟的授權同樣具有合法性。

4 規范路徑：制定單行法與協調兩訴關系

前文的分析論證了省級政府提起生態環境損害賠償訴訟制度在與傳統權利救濟法律原則和環境保護立法精神高度契合意義上的內在合理性與可行性，但也指出了其在違背法律保留原則等方面所面臨的法律困境。省級政府提起生態環境損害賠償訴訟雖在表面上不失為彰顯環境資源生態功能價值、推動生態文明建設的有力舉措，但在尚未擺脫合法性囹圄之前，恐難以在法律正當性和社會實效性的維度里尋求到恰當的制度歸屬感。為破解當前的法律困境，筆者認為最佳的路徑選擇當屬通過制定單行法確立省級政府的訴權來源、規范訴訟制度并妥善協調生態環境損害賠償訴訟和環境公益訴訟的關系，從而打破制度當前身陷合法性囹圄的桎梏，契合制度本身的環境善治之目的。endprint

4.1 制定單行法確立和規范訴訟制度

法律是規范、調整社會生活和社會關系的規則，這種規范和調整作用的充分發揮，其首要依賴在于立法活動對于社會需求的恰當回應[24]，在當代則具體表現為回應型立法模式對于趕超型立法模式的日益取代。邊沁有言：“立法者應以公共利益為目標。了解共同體的真正利益是什么，乃立法科學使命之所在，關鍵是找到實現這一利益的手段[25]。”在回應型立法模式的指導下，切實了解最廣大人民的真實利益需求形態并通過科學的立法活動借助適當的手段推動真實利益實現由需求形態到社會現實的轉變，是實現良法之治的重要路徑。

具體到生態環境損害賠償領域，這一共同體的真正利益實際上存在兩種不同的表現形式，一是國家作為全體公民結成的抽象意義上的共同體，其對于土地、礦藏、河流、森林等構成生態環境基本要素的自然資源所享有的國家所有權利益；二是以全體社會成員為主體的不特定多數人對于各項生態環境基本要素及其構成的生態環境整體所享有的環境公共利益。對于這兩種利益的法律保護與救濟而言，前者除新近出臺的《方案》予以針對性調整之外，其余法律層面的特殊救濟尚處于較為空白的境地，如《土地管理法》《礦產資源法》《水法》等單行法的法律責任部分通常針對責任人違反行政管理體制的處罰而設置，對于相應自然資源國家所有權遭受的侵權損害救濟涉及極少；而后者則由《民事訴訟法》第五十五條、《環境保護法》第五十八條、《環境民事公益訴訟司法解釋》以及《決定》等進行調整，各項工作的開展已經具備了較為明確的規范指引，近年來頻頻出現的環境公益訴訟典型案例及其產生的良好社會反響也印證了我國的環境公益訴訟制度已經遙遙領先生態環境損害賠償訴訟制度而走向成熟。

客觀上，《方案》自2015年底至今在7個試點省市的推行落實為單行法的制度設計奠定了堅實的實踐經驗基礎。制定一部由全國人大或其常委會作為立法主體的生態環境損害賠償單行法，不僅能夠通過全國人大或其常委會在單行法中對省級政府提起生態環境損害賠償訴訟進行授權以確立省級政府的訴權來源，從而解決國務院借助《方案》對省級政府進行授權訴訟所面臨的合法性證成困境；同時也便于通過單行法對提起生態環境損害賠償訴訟的訴訟請求進行重塑，解決《方案》面臨的有違所有權及其救濟的對應性原則以及作為訴訟標的的基礎性法律關系制約的問題。單行法應當致力于從請求權主體與基礎、生態環境損害鑒定評估、賠償訴訟規則以及賠償資金管理等方面全方位完成我國生態環境損害賠償訴訟法律制度的構建任務。

4.2 訴訟制度的主要內容

4.2.1 請求權主體與基礎

構建我國的生態環境損害賠償訴訟制度，首先需要解決賠償訴訟主體的問題，這也是破解授權訴訟所面法律困境的關鍵。在全國人大或其常委會制定通過的單行法中明確有權提起生態環境損害賠償訴訟的主體，符合《立法法》第八條的法律保留原則。考慮到以《方案》第三部分規定條件提起的生態環境損害賠償案件影響范圍大、案情較為復雜，且賠償訴訟的提起往往涉及到高度技術性的鑒定評估和高昂的成本。因此，在單行法中將提起賠償訴訟的政府主體設定在占有豐富的人力物力、技術力量和信息資源的省級政府是合理的。

請求權基礎的明確有助于破解《方案》授權訴訟的次要法律困境。王澤鑒先生認為，請求權基礎是指“誰得向誰，依據何種法律規范，主張何種權利。”，即可供支持一方當事人得向他方當事人有所主張的法律規范。根據前文環保部有關負責人的回答，省級政府提起生態環境損害賠償訴訟的根本目的在于就環境污染、生態破壞行為對生態環境本身造成的自然資源國家所有權意義上的損害進行救濟。因此，宜將省級政府的請求權來源定位于基于所有權的損害賠償請求權[26]。在請求權基礎法律規范表述上，可以借鑒《侵權責任法》第二條、第十五條和《環境民事公益訴訟司法解釋》第十七條的規定，將其設計為“省級政府有權對其轄區內發生的生態環境損害提起賠償訴訟，要求侵權責任人承擔生態環境修復或賠償損失等民事責任。”進而以此為基礎，將其訴訟請求的內容限制在填補針對受損生態環境本身的所有權侵權損害賠償責任承擔方式之內，主要包括要求責任人開展生態環境修復或承擔賠償費用。

4.2.2 生態環境損害鑒定評估程序

作為確定損害后果、認定損害主體和因果關系、編制生態環境修復方案、確定生態環境修復費用和生態服務功能損失的技術依據，生態環境損害賠償訴訟的提起對及時、全面地鑒定評估工作存在高度依賴。省級政府提起賠償訴訟之前，必須依據客觀的鑒定評估報告所得出的結論從而確定請求賠償的數額，開展生態環境修復工作也需以鑒定評估報告為依據制定方案。因此，單行法應當將生態環境損害鑒定評估程序作為提起賠償訴訟的法定前置程序予以規范，要求省級政府在進入起訴前應當委托具有相應資質的鑒定評估機構進行鑒定評估并出具報告，鑒定評估費用納入損害賠償范圍。對于當前普遍存在的環境損害鑒定評估機構監管缺失問題，可以考慮在單行法中從設立準入管理制度、構建環境損害鑒定資質管理制度和完善鑒定評估機構責任追究制度等方面予以規范[27]。

4.2.3 賠償訴訟規則

賠償訴訟在性質上屬于《侵權責任法》第二條所列舉的因所有權權益受侵害而要求損害賠償的給付之訴，故在訴訟規則上遵循一般的民事訴訟程序。應當注意的是，由于生態環境損害行為造成的影響具有不可逆轉性，故在發現損害行為后的及時制止對于減小損害后果具有積極意義，省級政府有義務以《環境保護法》第六十三條列舉的情形為基礎，視案件具體情形決定是否向人民法院申請訴前行為保全。并結合《民事訴訟法》第一百條和第一百零六條列舉的條件，視案件具體情形決定是否向人民法院申請訴前財產保全或先予執行。同時，鑒于生態環境損害的技術復雜性，省級政府在庭審過程中可以依據《民事訴訟法》第七十九條的規定，向人民法院申請通知有關領域專家作為專家輔助人出庭進行說明并提出意見，從而有助于案件事實的明晰。在訴訟證據使用上，由于賠償訴訟案件涉及的違法行為往往在訴訟前期已經由相關環境保護行政主管部門進行了調查、監測、鑒定評估和行政處罰，在行政執法程序中保留了大量具有關鍵證明意義的證據，對于該部分證據，可以考慮借鑒兩高《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第十一條的規定，在單行法中明確“縣級以上環境保護部門及其所屬檢測機構出具的監測數據等環境行政執法過程中取得的證據，經省級以上環保部門認可的，可以作為證據使用。”endprint

4.2.4 賠償資金管理

在法院判決確定責任人采取支付賠償費用的方式承擔賠償責任的情形下自然涉及到賠償資金的管理使用等問題。對此，筆者曾在重慶市環境保護局的調研過程中獲悉，重慶市曾經考慮采用在市級層面設立生態環境損害賠償與替代修復基金的方式對賠償資金進行管理和使用，但由于各種原因在基金設立程序上受阻，故決定采取由重慶市財政局批準，在重慶市環境保護局設立生態環境損害賠償與替代修復資金專賬核算的方式對賠償資金進行管理，專款用于受損生態環境的修復或替代修復。在重慶市人民政府針對重慶博騰制藥科技股份有限公司等三家污染企業提起的生態環境損害賠償磋商中，三家污染企業的損害賠償資金共計1 600余萬元均進入了上述專賬并專款用于個案原地修復或替代修復。單行法的制定可以參考重慶市設置專門的賬套進行核算的模式，由各省級環境保護主管部門經同級財政主管部門批準后，設立生態環境損害賠償與替代修復資金專賬核算，專款用于受損生態環境的修復或替代修復，再由同級財政主管部門對其賬目管理和專款專用情況進行監督。

4.3 生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟的協調

針對同一生態環境損害行為，由于其侵害的客體不同，省級政府和社會組織、檢察機關可以分別以不同的請求權基礎提起針對生態環境本身損害的生態環境損害賠償訴訟和針對環境公共利益受損的環境公益訴訟，出于規范和完善生態環境損害賠償訴訟制度的考慮，有必要對于上述兩種訴訟的關系協調問題進行安排。兩種訴訟雖在訴訟標的上有別，即前者為財產所有權侵權損害賠償法律關系，后者為環境公共利益損害責任糾紛法律關系；但在訴訟請求上卻有著較高的重合性，即二者均主要以要求責任人承擔生態環境修復責任或直接支付賠償費用為其主要訴求。從賠償費用的使用上看，基本用途也是用于生態環境修復或替代修復等。據此，二者之中任一訴訟的訴訟請求得到滿足后，另一訴訟所本欲達到的實體效果也將得到滿足，故處理二者關系協調問題的原則應當定位為不能使責任人同時承擔兩種訴訟的訴訟請求內容，否則將導致責任人承擔有失公平的過重負擔，有違法律的平等保護原則。

協調二者關系的關鍵在于起訴順位的設置。在起訴順位的設置上，由于兩種訴訟具有其獨立的請求權基礎，故現階段暫不宜設置先后順位。目前較為合理的做法是在有關法律或司法解釋中規定只要符合法定條件的主體均可提起生態環境損害賠償訴訟或環境公益訴訟，在一方起訴后另一方跟進起訴或兩方同時以各自的請求權基礎分別起訴的，由于二者符合《民事訴訟法司法解釋》第二百二十一條合并審理的條件，此時對其進行合并審理是可行的。對于判決訴訟利益的歸屬，由于按現階段環境公益訴訟勝訴賠償金的管理情況來看，基本都進入了在當地政府或法院建立的基金或專賬用于生態環境修復或替代修復，與上文提出的資金管理模式趨同，故可以考慮在有關法律或司法解釋中明確環境公益訴訟取得的賠償金一并進入各省級環境保護主管部門設立的生態環境損害賠償與替代修復資金專賬核算。如此，人民法院在合并審理作出判決并撰寫裁判文書時便可一并要求將責任人的賠償資金支付到生態環境損害賠償與替代修復資金專賬核算中。

對于一方起訴后另一方未起訴的情形，在起訴一方的訴訟請求得到滿足后，未起訴一方一般不得再行起訴。唯一種情形例外，即在起訴一方的判決履行過程中發現責任人承擔的賠償數額不足以修復受損生態環境，此時未起訴一方可以自己的請求權基礎并以剩余所需的修復資金為訴訟請求提起訴訟。如此既不違反一事不再理原則，也能保證生態環境得到完全充分地修復。

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