交通建設領域投融資管理模式研究

白巖　劉麗霞　劉維新　毛阿慧　連蓮

摘 要：國家“一帶一路”戰略給交通基礎建設領域帶來巨大的發展新契機，放眼未來，交通建設前景廣闊，但是各地經濟發展不平衡，資金就成為制約發展的關鍵，破解這一難題，創新發展就成為我們研究的課題。于是在交通融資領域，PPP模式得以推廣，成為重要的融資模式，各地呈現一哄而上的局面，但是隨著行業的不斷深入發展，交通投融資領域PPP模式也逐漸呈現出一系列問題，如何實現監管，減少風險，維護各方利益，成為研究的主要目的。

關鍵詞：PPP 交通領域 投融資 模式 研究

中圖分類號：F570.3 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2018）12（c）-0245-02

2014年11月國務院60號文件，確定了PPP將來作為交通基礎設施投融資的一個主要模式，但不是所有項目都適合PPP，要依據項目本身經濟價值判斷其是否具有可融資性，我們要建立更完善的PPP模式，避免短期行為、低價競爭。

堅持政府主導，充分利用社會資本籌措交通發展資金；堅持權責一致，合理劃分事權和支出責任，按事權籌集資金、履行支出責任；堅持分類實施，根據項目的收益情況，采取相應的投融資方式；堅持績效導向，降低投融資成本，控制債務風險，提升資金使用效益。

1 國內外研究現狀概述

（1）PPP在國內的發展：第一階段，在國家計委的主導之下，幾個BOT試點項目相繼開展，國務院及相關部委就外商投資特許權項目或與之有關的若干事宜發布規章或規范文件，以吸引外商投資為主要目的的項目操作理念。第二階段，計劃發展部門不再是PPP模式的唯一主導方，包括建設、交通、環保、國資等行業部門，以及地方政府在內的人員紛紛披掛上任。廣發多元的項目實踐，促進了PPP理論體系的深化和發展。實踐與理論共識初步成型，政策法規框架、項目結構與合同范式在這個階段得到基本確立。第三階段，中共十八大確定的落實“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”改革舉措。財政部政府和社會資本合作PPP工作領導小組成立；國家發改委推出80個鼓勵社會資本參與建設運營的示范項目，范圍涉及傳統基礎設施、信息基礎設施、清潔能源、油氣、煤化工、石化產業，且項目模式不局限于特許經營。PPP模式的頂層設計逐步完善，中國式PPP進入規范化發展階段。

（2）PPP在國際的發展：第一階段，制定政策框架、確立其合法性、確立項目流程、發展基礎概念、實施項目、開始建立了市場地位；第二階段，引進立法性改革、出臺政策和實踐指導性意見、建立專門的PPP部門、優化PPP模型、不斷培育市場、向新部門拓展、利用新的資金。第三階段，建立了復雜的系統、法律上的障礙消除、確立了新的PPP模型、風險分擔更為復雜、合理化，有保證的項目流、長期的政治上的許可、全方位的基金來源、養老金和私人股權參與、市民服務很多采用PPP。

2 研究的主要內容、主要觀點

（1）PPP是新公共管理的一種重要實現方式。“政府應該是掌舵而不是劃槳，政府‘安排提供公共服務和‘直接生產服務之間存在顯著的區別”。PPP不僅止于交易環節，是一種合作伙伴關系，基于共同的目標追求，以最少的資源實現最多的產品或服務。融資只是PPP的目的之一，并不是全部，還要利用民營部門的生產管理技術和先進制度；PPP是一個多目標任務，以社會綜合效益最大化為導向。融資大多為短期行為，而PPP則是考慮全壽命周期的長期合作模式。

（2）PPP運作流程為：①項目識別包括，項目發起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證。②項目準備包括，組織項目實施機構、盡職調查、實施方案編制、實施方案審核。③項目采購包括，項目預審、采購文件編制、響應文件評審、談判與合同簽署。④項目執行包括，項目公司設立、融資管理、績效監項目測與支付、中期評估。五、項目移交準備包括，移交準備、性能測試、資產交割、績效評價。

（3）PPP的基本框架：①運作主體的確立即設立PPP項目公司。②收益保障即項目經營收益、政府運營補貼、政府服務購買。③項目再融資方式即特許經營權融資、信貸融資、保險、基金等。④市場風險或購買方風險分擔機制即采用諸如最小供應商、最低購買量、保證交通流量、競爭性項目附條件、審批限制等。⑤價格機制，調價機制。⑥特許經營協議即指定特許經營范圍、期限、權利內容，在特許經營投資人需要政府及時排除行使權利的保障的義務。⑦股東權利轉讓限制即建立靈活的、便于后期轉讓投資結構。⑧特許經營末期資產處置方式。⑨監管安排。

3 研究的基本思路、研究重點、研究難點

（1）基本思路：政府建立特許經營法規、建立收費機制、解決聯網聯合收費問題、解決土地、動拆遷問題、監管服務質量、價格。PPP可以視為公共部門重組的一部分，是廣義的政府職能轉變的一部分，在這個新的定位過程中，政府從直接的公共服務生產商轉變為推動者和規則制定者。公私合作并形成伙伴關系，并存在一個共同的目標。企業是以此目標實現自身利益的追求，而政府部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求，實現利益平衡是重點。

（2）研究重點：風險管理是其最重要組成部分，PPP模式下風險管理過程可分為風險識別、風險評估、風險應對。其中風險識別包括：政治風險、法律及合同風險、金融風險、建設風險、市場運營風險。政治風險為：政府信用風險、機制風險、政府決策與審批風險、政府干預、公眾反對、政治不可抗力事件。法律風險為：法律及監管體系不完善、法律變更、第三方違約風險、稅收調整、合同及文件風險。金融風險：利率風險、通貨膨脹風險、外匯風險。建設風險為：施工風險、資金風險、完工風險、不可抗力風險。市場運營風險為：收益不足、長時間停工、供給不足、運營成本增加。

（3）研究難點：風險的應對措施：建設風險用EPC，和固定總價。運營風險靠成熟技術，管理管理能力，長期產品銷售協議。市場風險用市場調研、最低保證供應量、長期銷售協議。環境風險利用環境保護法律，環保管制。政治風險靠投保，政府書面保證。管制風險靠政府承擔。征收風險靠股權、債權安排，政府機構投保。

4 研究方法、步驟

4.1 研究方法

信息方法：利用信息來研究系統功能的一種科學研究方法當前，正處在“信息革命”的新時代，有大量的信息資源，可以開發利用。信息方法就是根據信息論、系統論、控制論的原理，通過對信息的收集、傳遞、加工和整理獲得知識，并應用于實踐，以實現新的目標。

文獻法：根據一定的研究目的或課題，通過調查文獻來獲得資料，從而全面地、正確地了解掌握所要研究問題的一種方法。文獻法被子廣泛用于各種學科研究中。

案例分析法：通過成功案例的項目概況、關鍵問題、交易結構、法律關系、取得成就等方面積累可用經驗。

4.2 研究步驟

第一階段：收集資料，了解PPP項目目前呈現的政府監管，減少風險，維護各方利益問題。

第二階段：匯總分析，如何解決政府監管、風險管理、平衡各方利益問題。

第三階段：成功案例分析，如何解決政府監管、風險管理、平衡各方利益問題。

第四階段：結題，提出解決相關問題的方案。

參考文獻

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