中等規模城市構建公交都市的路徑與策略

龔迪嘉

(浙江師范大學城鄉規劃系，浙江金華321004)

0 引言

21世紀以來，中國城市呈現高速機動化的發展態勢，私人小汽車的發展速度遠超道路供給的增速，城市交通擁堵已從千萬級人口的超大城市向中等規模城市(城區常住人口約100萬人的城市，以地級市為主)蔓延，并伴隨環境污染、能源過度消耗的問題。中國城市的人口高密度決定了優先發展公共交通必須成為城市發展的基本戰略。住房城鄉建設部等六部門和國務院曾在2005年和2012年兩次下發文件[1-2]，提出優先發展公共交通是構建資源節約型、環境友好型社會的戰略選擇。

2012年，交通運輸部啟動了公交都市建設示范創建工程，37個試點城市積極踐行公共交通引領城市發展理念，其中中等規模城市僅有保定、株洲等少數幾個。由于城市規模、社會經濟發展水平、空間結構、交通特征等方面的差異，超(特)大城市積累的經驗雖然為中等規模城市提供了借鑒，但直接套用并不可取。

目前中等規模城市的人均小汽車擁有率相比超(特)大城市仍處于相對低位，但交通惡化的速度卻有過之而無不及，必須改變交通結構來應對逐步增長的交通需求。中等規模城市的空間形態尚未定型，仍處于交通轉型與治理成本相對較低的時間窗口期，應結合自身的空間與交通特點，尋求構建公交都市的路徑與策略。

1 公交都市的內涵

1.1 國內外關于公交都市的研究

文獻[3]將12個公交都市案例分為4類：適應性的城市、適應性的公共交通、有強大市中心的城市、混合型的城市。這些城市的公共交通機動化出行分擔率(以下簡稱“公交分擔率”)差異巨大，但卻擁有一個共同特點，即公共交通與城市發展形態和諧共存、在發展過程中相互支持和促進。

文獻[4]探討了印度艾哈邁德巴德、哥倫比亞波哥大、越南胡志明市等發展中國家的城市在快速城鎮化中公共交通與土地使用協同發展的復雜進程，提出城市公共交通系統與土地使用一體化是最有希望扭轉機動化蔓延趨勢的有效手段，發展中國家應適時有選擇地、果斷地提出公共交通車站周邊區域的土地規劃。

自開展公交都市建設示范創建工程以來，中國關于公交都市的研究逐漸增多，主要圍繞4個方面展開：1)關于公交都市定義的闡釋以及內涵與外延的剖析[5-8]；2)關于公交都市規劃與建設關鍵問題、策略與方法的研究，涵蓋宏觀、微觀兩個視角和土地使用、交通規劃與管理兩個方面[9-11]；3)關于公交都市考核評價指標體系的探討[5,12-13]；4)以特定城市為研究對象，對公交都市建設實踐中的問題與對策進行案例分析[14-18]。不難發現，目前關于公交都市建設的研究偏重于超(特)大城市，對中等規模城市提出針對性對策的研究較少。

1.2 提升公交分擔率的兩種策略

中國公交都市建設評價的核心指標為公交分擔率。各城市圍繞該指標提出了一系列策略，可將其粗分為被動策略和主動策略。被動策略指政府為追求更高的公交分擔率，投入大量資金購買新車、開辟新線，甚至通過降低票價同時投入大量財政補貼，屬于就公共交通論公共交通的范疇。例如，北京市曾將公共汽車票價降至最低0.4元·次-1。然而后續研究表明，公交分擔率的提升很大程度上源于自行車交通的轉化，真正從小汽車轉向公共交通出行的人數十分有限。隨著交通和環境資源緊約束的加劇，越來越多的城市感受到對公共交通體系投入產生的邊際效應越來越小，僅對公共交通體系自身進行優化作用已不明顯[19]。

主動策略則抓住了公交都市的核心，即塑造有利于發揮公共交通優勢的城市空間形態，通過調整城市空間結構，提升公共交通走廊沿線的土地開發強度和混合程度，主動優化土地使用與公共交通的關系，將大客流與大運量相互匹配，從根本上吸引市民主動選擇公共交通出行。

2 中等規模城市“公交”范疇的拓展與公共交通規劃要點

2.1 基于中等規模城市出行特征的除步行外公共交通出行分擔率建議統計方法

超(特)大城市平均出行距離長，需以軌道交通為主導，支撐重要客流走廊和引導城市發展，公共汽車與之無縫銜接從而拓展軌道交通車站的覆蓋范圍。相比之下，中等規模城市無論人口、用地規模還是財政實力都難以支撐軌道交通，并且50%以上市民的出行距離小于5 km，位于自行車的最佳出行距離范圍內，自行車用于完成全程出行的比例明顯大于接駁公共汽車的比例。近年大力發展的公共自行車和2016年興起的互聯網公共自行車作為準公共交通方式，有效地承擔了這部分出行需求，故僅使用公交分擔率指標考核中等規模城市顯得不盡合理。本文建議采用除步行外公共交通出行分擔率，該指標的計算方法為(BRT出行量+常規公共汽車出行量+公共自行車出行量)/除步行外交通方式出行總量×100%。其中公共自行車包括有樁公共自行車和互聯網公共自行車。

2.2 中等規模城市公共交通規劃要點

中等規模城市應形成以BRT為骨干、常規公共汽車和公共自行車為主體、出租汽車為輔助的多模式公共交通體系。

2.2.1 BRT運行與常規公共汽車線路調整

中等規模城市應選擇在現狀的高客流走廊以及城市總體規劃確定的未來發展方向上開通或預留BRT通道。相較于超(特)大城市，中等規模城市的常規公共汽車線路具有數量少、長度短、發車頻率低、運營時長有限等特點。而BRT以運量大、路權專用、發車頻率高等特點吸引了沿線客流，具有絕對的競爭力。因此，在客流走廊上運行的常規公共汽車應適時調整線路走向與車站設置，可通過截斷原線路使之成為BRT的接駁線路(見圖1)、將原線路調整至與BRT走廊平行的道路運行(見圖2)、取消與BRT重復率大于70%的線路等方式進行優化。針對線路截斷對原線客流造成的不便，可實施BRT與常規公共汽車同站臺免費換乘政策，將截斷后的常規公共汽車線路的某個車站與BRT專用停靠站合并設置，乘客在同一站臺實現換乘，不增加任何出行經濟成本，同時減少了道路資源的占用。調整后的常規公共汽車線路則在車輛和司售人員數量不變的前提下得益于運營里程的縮減而提高發車頻率，提升服務品質。

2.2.2 公共汽車非直線系數的靈活調控

《城市道路交通規劃設計規范》(GB 50220—95)第3.1.4條規定，公共交通線路非直線系數不應大于1.4[20]。事實上，很多中等規模城市的公共汽車線路在經過居住功能主導的地區時，常采用繞街坊行駛并結合小區出入口設置車站，如此設計的線路非直線系數不能達到國標要求。

BRT作為骨干線路，追求直達和運行效率無可非議，但規范中的非直線系數指標對于公共汽車一刀切則不盡合理。中等規模城市居民的短距離出行可由自行車承擔，而長距離出行總量有限，因此應根據沿線居民對該線路的需求量來決定是否需繞行，過度追求效率和直達性反而背離公共交通為客流服務的根本目的。對于繞行路段的客流需求量比例高于全程客流20%的線路，應適當放寬非直線系數的限制。

圖1 常規公共汽車線路調整為BRT接駁線Fig.1 Regular bus line is adjusted to BRT connection line

圖2 常規公共汽車線路調整至平行BRT走廊運行Fig.2 Regular bus line is adjusted to be in parallel with BRT corridor

2.2.3 公共自行車成為公共交通的補充和接駁方式

截至2016年底，中國已有超400個城市(市、縣)開展了公共自行車系統的建設，且城市數量仍在快速增加中[21]。公共自行車在中等規模城市同時承載中、短距離出行和接駁BRT、常規公共汽車兩大職能。2016年互聯網公共自行車因其靈活性在超(特)大城市大規模擴展，一些企業已于2017年起將業務拓展至中等規模城市。然而，車輛硬件設施的齊全并不意味著自行車交通在緩解城市交通擁堵、引導低碳出行方面獲得了成功，更需重點關注出行環境品質、公共自行車租賃點或互聯網公共自行車停放點布局的合理性問題。

一些中等規模城市在交通規劃中依然延續車本位思路，通過縮減非機動車道、拆除機非隔離帶等方式來拓寬機動車道的做法屢見不鮮，占用非機動車道設置小汽車停車位也已司空見慣。騎車者儼然成了出行中的弱勢群體。出行環境日益惡化，無疑是導致自行車出行分擔率下降的罪魁禍首。研究表明，安全感是影響自行車總體出行品質的第一指標，而機非隔離形式是影響安全感受的第一指標。因此，城市主、次干路應恢復機非隔離措施，有條件的應設置綠化隔離帶，否則應通過硬質隔離欄隔離；支路則推崇步行和自行車交通導向的建設，通過窄化機動車道、交叉口地面連續鋪砌彩色自行車道等方式提升自行車出行的環境品質(見圖3a)。結合城市綠道建設設置自行車專用路(見圖3b)，實現機非路網分離。只有自行車出行環境得到全面改善，騎行者不必為安全擔憂且獲得了出行的自由和尊嚴，才能從根本上提升自行車出行分擔率。

BRT和常規公共汽車的劣勢之一在于無法提供門到門服務，公共自行車被賦予了最后一公里的銜接重任，將BRT、常規公共汽車的出行無縫延伸至目的地。銜接的實質在于公共自行車租賃點的布局。在中等規模城市，BRT走廊應成為集聚最高客流需求的通道，故應將公共自行車+BRT的無縫銜接置于首要地位，各BRT車站出入口50 m范圍內必須設置至少1處公共自行車租賃點，停車樁原則上應不少于30個(見圖4a)。有條件的常規公共汽車站也應在50 m范圍內設置公共自行車租賃點(見圖4b)，停車樁數量根據公共汽車線路客流量大小確定。隨著互聯網公共自行車被引入中等規模城市，在BRT和常規公共汽車站建設時，亦須適當預留互聯網公共自行車的專用停放場地。

3 對“都市”內涵的理解與規劃策略

公交都市的落腳點是都市，即通過城市的土地使用規劃與設計，形成有利于發揮公共交通優勢的空間形態。

3.1 宏觀層面：編制BRT走廊沿線地區專項控制性詳細規劃

作為中等規模城市的骨干運力，BRT具有緩解交通擁堵和引導城市開發的雙重功能。廣州市為緩解交通擁堵，在飽受爭議中堅持貫徹公共交通優先的理念，于2010年2月開通中山大道BRT，依靠2條路中式BRT專用車道創造了單向運送旅客2.69萬人次·h-1的佳績，沿線的常規公共汽車和社會車輛分別提速84%和28%[22]，并分別于2011，2012，2013年榮獲可持續交通發展獎、聯合國應對氣候變化“燈塔獎”和BRT金牌標準。根據交通與發展政策研究所(Institute for Transportation and Development Policy,ITDP)的調查，BRT沿線天河區的住宅和商務地產的均價在開通2年后提升了30%，土地使用模式變得多樣化和現代化，以服務為導向的商務、其他設施和高樓大廈代替了陳舊的工廠、物流和農業用地[4]。由BRT引導的城市再開發和公共空間的提質改造，使之成為中國BRTOD(BRT Oriented Development)的典范。目前中等規模城市尚未全面爆發交通擁堵，若能未雨綢繆，提前在高客流走廊建設或規劃BRT并重新審視沿線土地和公共空間的開發與更新，將最大限度地減少爭議，提升土地使用效率。

庫里蒂巴是全球知名的BRT引導城市發展的公交都市，2000年城市人口159萬人。政府規定所有的大中型城市開發項目必須沿著BRT走廊選址，通過在5條BRT走廊沿線實行高強度、混合開發，形成了BRT與土地使用相匹配的城市空間形態(見圖5)。工作日75%的通勤出行依賴公共交通，人均公共交通出行次數為350次·a-1[24]。

BRT沿線應實施高強度開發，與非沿線地區形成差異化的空間形態。中等規模城市應將BRT沿線1 km范圍劃為城市重點控制地區，編制專項控制性詳細規劃；將商務辦公、大型商業、文體娛樂、會展中心等大、中型開發項目作為主要用地功能，并與酒店、居住等功能實現高度混合，開發強度應明顯高于非BRT沿線地區；小汽車停車配建指標應取地方規范的下限甚至低于下限，并在BRT沿線的中心城區地段，實行全市最高的停車費率，以鼓勵公共交通主導的出行方式。

2015年發布的《城市軌道沿線地區規劃設計導則》提出“力爭在500萬以上人口的城市新建地區實現50%以上的城市人口和通勤交通需求分布在軌道交通車站800～1 000 m步行范圍內”[25]。考慮到中等規模城市仍處于增量建設階段，城市增長必須摒棄傳統均質開發的攤大餅模式，在城市發展方向上提前預控BRT走廊，并力爭通過高強度混合開發將40%以上的居住和就業人口集聚在BRT車站1 km步行范圍內，從源頭上改變小汽車依賴，形成公共交通引導的軸狀定向城市增長模式。對于BRT沿線的城市建成區，應將BRT建設當作城市更新的觸媒，增加大、中型公共開發項目，提升沿線用地的功能混合度和開發強度。

3.2 中微觀層面：設計有利于發揮公共交通優勢的城市空間

3.2.1 商業、商務中心

中等規模城市以單中心結構為主，市級商業(商務)中心在地理空間上基本重合。現狀商業中心區的公共汽車站常以周邊零散設置、沿路停靠(甚至無港灣式停靠)為主(見圖6)，不但降低道路通行能力，而且公共交通換乘流線混亂，步行距離長。

圖3 自行車道改善措施Fig.3 Measures for improving bicycle lanes

公共交通場站上蓋模式為土地資源緊張的中心區提供了交通與空間一體化的途徑，未來中等城市在城市級商業、商務中心的更新再開發中，應提前進行公共交通換乘樞紐的選址論證。在規劃條件中明確該地塊地面層為公共交通樞紐場站，上蓋公共建筑，并做好樞紐與周邊公共建筑的步行銜接規劃。同時減少小汽車停車位的供給，以極大程度提升公共活動的公共交通可達性。

社區級商業中心則應與公共汽車站、公共自行車租賃點、互聯網公共自行車停放區規劃同步進行，確保步行距離不超過150 m。

3.2.2 居住區

受鄰里單元理論的影響，中國已建成大量規模為20～25 hm2的封閉式居住小區(約合地塊邊長400～500 m)。該開發模式導致片區支路網密度嚴重不足，公共交通僅能在小區周邊的干路上行駛，即使臨近小區出入口設站，居民步行至公共汽車站的平均距離至少為200～250 m，相對于小汽車直達小區內的停車位，公共交通可達性、便捷性不足。單一功能居住區的開發，還使社區公共服務設施不得不沿著次干路甚至主干路布設，引起道路的通、達功能不分，交通擁堵和低效運行隨之產生。

圖4 公共自行車與公共交通車站無縫銜接Fig.4 Seamless connection of bike sharing system with public transit stations

國外研究表明，高密度路網更能與城市公共交通發展相適應[26]。在舊金山灣區，交叉口密度(與路網密度成正比)增加25%，選擇步行的概率增加45%，公共交通的使用率增加26%[27]。中國研究也得出了相似的結論。2016年《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》在優化街區路網結構部分提出，新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉小區，已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題[28]。

反觀20世紀80年代建成的部分老舊居住區，有著適應非機動交通方式的窄馬路、密路網，與中央要求的城市道路布局理念相匹配，如今將公共汽車線路向片區內部滲透，針對社會車輛組織單向交通，形成交通微循環，有利于提升公交分擔率。例如，浙江省金華市對青春社區和楊思嶺社區地塊進行了路權再分配，將多條公共汽車線路向社區內滲透，在小區出入口或社區重要公共服務設施附近設置公共汽車站，并緊鄰公共汽車站設置公共自行車租賃點(見圖7)，居民步行到站的距離小于100 m，或可使用公共自行車實現B&R的無縫接駁。本文對比了該市擁有相同用地規模、距離市級商業(商務)中心同等距離的上述社區和2010年后新建的封閉式小區，前者的公交分擔率約高6%。

圖5 庫里蒂巴BRT與土地使用協同發展Fig.5 Coordinated development of BRT and land use in Curitiba

圖6 某中等規模城市市級商業中心400 m范圍內的公共汽車站分布Fig.6 Distribution of bus stations within 400m distance from a city-level commercial center in a medium city

圖7 金華市某老舊居住區公共汽車與公共自行車滲透式實踐Fig.7 Access of buses and bike sharing system to an old residential area in Jinhua City

對于新建住區，建議采用組團型開放式居住區模式，各組團規模宜不大于5 hm2，增加支路網密度將公共汽車線路向居住區內滲透，在支路交叉口附近設置公共汽車站和公共自行車租賃點或互聯網公共自行車停放點，并圍繞車站設置多功能混合的公共服務設施，從源頭上提升公共交通競爭力(見表1和圖8)。對于高溫日較多或雨季較長的城市，可建設有蓋走廊，為居住組團與車站間提供遮陽擋雨的無障礙步行通道。必要時還可對部分支路進行交通管制，如在早晚高峰時間只允許通行公共交通、步行和非機動交通(應急車輛除外)。

對于地形改造可行的大型封閉式居住區，在不改變原有居住區封閉性的前提下，可依托中心綠地、組團綠地，采用路塹或隧道的形式，設置3 m寬、2.5 m高的自行車專用路貫穿(見圖9)，并在靠近中心綠地處設置公共自行車租賃點和居住區人行出入口，最大限度地使公共自行車租賃點臨近住宅。地形高差條件允許的情況下，還可考慮設置7 m寬、4.5 m高的公共汽車專用路，在居住區幾何中心的地下設置公共汽車停靠站。

3.2.3 歷史街區

歷史街區的道路主要適應步行和非機動交通，街區內建筑密度高、道路狹窄、機動車停車位不足，但其空間尺度大多比較人性化，不僅是城市的特色所在，更是傳承文化和教育后人的生動場所。與新區不同，歷史街區應處理好外快內慢、外靜內動的問題。外快內慢指街區外部的城市主次干路應盡量設置公交專用車道和與機動車硬隔離的非機動車道，以達到使用最少道路資源運送最多的人而不是車的目標，在街區主要出入口附近設置公共汽車站、公共自行車租賃點和互聯網公共自行車停放區，作為快與慢的轉換節點，內部則通過精細化的街道空間設計(如庭院式道路)，塑造有利于步行和自行車通行的空間。外靜內動則是借鑒無車區(traffic free zones)和交通需求管理的理念，核心區內僅在背街小巷設置業主私人小汽車車位和商業貨運車輛的卸貨車位，其余機動車則停放在歷史街區核心區邊界200 m外集中設置的小汽車停車庫(樓)，車主停車后步行進入街區。核心區邊界以外200 m范圍內禁止設置小汽車停車位，杜絕小汽車停車場包圍歷史街區的現象，但可結合街區出入口設置一定數量的自行車停車位。

4 助推公交都市構建的互聯網技術：智慧公交

中國城市已依托互聯網技術，開發出各種智慧公交的應用軟件，市民可輸入出行起訖點查詢公共交通出行方案、查看各線路的首末班車時間、發車間隔、到站時間等，一些擁有公共自行車的城市還包含了各租賃點在樁車輛數和空樁數量的實時查詢功能。

公共交通競爭力模型[29]表明，縮短候車時耗可有效提升公共交通競爭力。中等規模城市的公共汽車市區線路發車間隔通常為10～15 min，郊區線路通常為20～60 min或定班發車。市民在不知道行車時刻表的情況下，平均候車時間為發車間隔的一半，而通過智慧公交軟件的信息查詢，市民可算好到站時間，候車時間最多可縮短至1～2 min，大大提升了公共交通競爭力。

事實上，中等規模城市的智慧公交軟件仍有很大提升空間，尤其是在公共汽車和公共自行車交通之間的信息整合方面。例如，在市民查詢出行起訖點間公共交通線路時，若無直達線路，則軟件在提供換乘方案的同時，增加公共汽車+公共自行車的組合出行方式作為備選方案。換乘發車頻率低的線路時候車時間可能大于15 min(即使能事先得知到站時間)，當僅需乘坐該線路2～3站時，采用公共自行車出行反而更加省時省錢。

表1 大規模封閉式居住區與組團型開放式居住區模式特征比較Tab.1 Characteristics of large-scale enclosed residential areas and grouped open-residential areas

圖8 公共交通導向的組團型開放式居住區布局模式Fig.8 Layout pattern of grouped open-residential areas with transit-oriented design

對于公共汽車+公共自行車出行的市民，軟件應在市民輸入公共汽車線路時，實時顯示該線路沿線各站150 m范圍內各公共自行車租賃點在樁車輛數和空余樁位數，以輔助市民選擇在哪站下車可順利租用公共自行車或在哪站歸還公共自行車可方便換乘公共汽車。

在城市對外交通樞紐，移動通信運營商在收到來自其他城市旅客的手機信令后，可向用戶免費推送本城市的智慧公交服務軟件，有助于減少因信息獲取困難而被迫選擇小汽車出行的概率。

5 結語

中等規模城市根據自身在空間結構、人口規模、社會經濟發展水平、交通特征等方面的特征，應形成以BRT為骨干、常規公共汽車和公共自行車為主體的公共交通體系，三者均應納入除步行外公共交通出行分擔率考核指標。

交通規劃方面，在主要客流走廊上建設或規劃BRT，同時調整常規公共汽車的線路走向及車站設置；常規公共汽車不應過度追求直達，可根據客流需求允許一定程度的繞行；公共自行車出行環境品質的提升與合理的租賃點、停放區布局是中等城市實現低碳交通發展的必要途徑。

空間規劃方面，應盡早編制BRT沿線地區的控制性詳細規劃，形成土地使用性質、混合度和開發強度同其他地區差異顯著的空間形態，切實落實公共交通引導城市發展戰略。以公共交通換乘樞紐支撐市級商業(商務)中心的運行，以公共汽車站及公共自行車租賃點、互聯網公共自行車停放區支撐社區級商業中心的運行。居住區應采用公共交通充分滲透的窄路密網格局，形成以公共交通車站和公共設施為中心的街區制開發模式。歷史街區要做好快慢分離與動靜分離，形成適合于發揮步行和自行車交通優勢的空間形態。智慧公交軟件的應用優化同樣有助于提升公共交通競爭力。

圖9 采用隧道形式的公共自行車專用路與租賃點示意Fig.9 Bike sharing exclusive lanes and rental stations by means of tunnel

2017年8月交通運輸部確定了第三批50個公交都市創建城市，其中絕大多數為中等規模城市。中等規模城市應結合自身特色走差異化的建設路徑，公共交通在未來舊城更新中應作為修復城市空間形態的催化劑，在新區的增量建設中起到引導城市空間定向、軸狀拓展，支撐土地高強度混合使用的作用。只有把中等規模城市建成優秀的公交都市，才有健康成長的基礎。

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