區域公共交通服務供給問題與策略

周華慶，楊家文

(1.北京大學城市與環境學院，北京100871；2.北京大學城市規劃與設計學院，廣東深圳518055)

0 引言

相鄰城市同城化發展趨勢明顯，城市經濟功能范圍逐漸超出其行政邊界，傳統的城市公共交通和點對點的城際長途汽車已經難以滿足城鄉居民跨市的出行需求，區域公共交通服務需求日益增長。中國發達地區的區域交通走廊上經常出現交通擁堵、公共交通服務供不應求的局面。同時，區域交通基礎設施建設不斷完善，區域融合發展呈現價值溢出效應，加速人流、物流、信息流在相鄰城市之間的流動[1]。隨著城市群、都市區等區域城鎮一體化發展，區域融合和交通一體化發展理念不斷深入[2]，中國已經有越來越多的地區開始嘗試區域公共交通的規劃建設實踐。

在城市之間社會經濟要素快速流動的背景下，如何更好地為跨越行政邊界的出行提供公共交通服務，已成為解決城市群和都市圈融合發展的關鍵問題。本文以區域公共交通這一新興服務的需求分析角度，從屬性特點、治理主體、實踐路徑、運營模式等方面系統總結梳理中國區域公共交通服務供給的現狀、問題與策略。

1 中國區域公共交通實踐探索

改革開放以來，尤其是2005年國家確立優先發展公共交通戰略以來，城市公共交通經過高強度投入、快節奏建設，線網結構不斷完善，服務質量不斷改善，顯著提升了人們的出行環境，改變了人們的生活方式。但隨著城鎮化進程的快速發展，人們居住在A市而在臨近B市工作的現象逐漸增多，對跨市出行的需求也越來越多樣化，這其中就包括對區域公共交通的需求。從區域層面看，城市群與都市圈等區域的不斷融合發展呈現價值溢出，同城化發展趨勢越來越明顯，城際之間往來越來越便利，區域公共交通出行需求日益增加。從城市層面看，中國城市仍處在階段性擴張時期，中低收入者難以支付高于年收入幾十倍甚至上百倍的中心城區房價。一些中低收入者能夠接受花費較長的通勤時間來換取較低住房成本，選擇居住在房價相對較低的城市邊緣區或交界區，通勤出行主要借助公共交通系統，對區域公共交通的需求更為迫切。

圖1 地級市開通區域公共交通的數量和比例Fig.1 Quantity and proportion of cities with operating inter-city public transit

表1 城市公共汽車、長途汽車與跨市公共汽車比較Tab.1 Differences among municipal bus,inter-city coach,and inter-city bus

面對城市與區域交通的新挑戰和新需求，區域公共交通一體化成為區域交通未來重要的發展方向之一。2013年，《交通運輸部關于貫徹落實〈國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見〉的實施意見》(交運發[2013]368號)進一步從三個尺度強調擴大公共交通服務范圍，其中之一就是推進毗鄰城市之間距離適中、客流量大的道路客運班線公共汽車改造，加強與城市公共汽車的接駁換乘。地方政府也在積極組織地區交通一體化規劃建設，探索構建區域跨市公共客運交通網絡體系。統計表明，截至2014年底，中國大陸292個地級以上城市有114個開通了跨市公共汽車線路。其中，東部11省(市)102個城市中有61個城市開通區域公共交通，比例達60%；相比之下，中部8省102個城市中只有34個，比例為33%；而西部12省(區、市)88個城市中僅有19個，比例不到22%(見圖1)。開通區域公共交通的城市主要集中在中國東、中部發育成熟的城市群或都市區，這種空間分布差異的直接原因是各地對跨市公共交通的出行需求程度不同。

根據跨市公共交通的實現路徑，可分為跨市公共汽車和跨市軌道交通兩種類型。根據經營主體不同，跨市公共汽車分為道路客運企業經營、城市公交企業經營、聯合經營和掛靠經營四種模式。跨市軌道交通作為重大基礎設施項目，根據融資主體的不同，可分為中央政府主導、省政府主導和市政府主導三種模式。

1.1 不同經營主體的跨市公共汽車服務

跨市公共汽車的實現路徑主要有城市公共汽車線路的跨市延伸和長途汽車的公共汽車改造。一方面，城市公交企業發揮運營優勢進入跨市公共交通市場，承擔起跨市公共汽車供給服務。另一方面，為了優化道路客運線路存量資源，減少跨市公共汽車沿線的利益矛盾糾紛，道路客運企業對原有客運班車進行公共汽車改造，開通跨市公共汽車。三者在功能、對象、票價和服務時間方面具有一定區別和聯系(見表1)。

1）道路客運企業經營。

這一類型的跨市公共汽車以中原城市群和遼中南城市群為代表。從經營主體來看，經營原有道路客運線路的雙方客運企業通過協商，按照不同股比融資成立跨市公交企業，共同經營跨市公共汽車線路，借鑒城市公共汽車停靠站設置、票價優惠、循環發車等做法。如2006年，由經營原線路的鄭州交通運輸集團有限責任公司和開封汽車運輸總公司共同融資500萬元組建河南神象城際客運公交有限公司，開通鄭開跨市公共汽車線路[3]。這種模式有利于平衡原有道路客運企業和個人的利益，但道路客運企業經營的跨市公共汽車與城市公共汽車經常出現線路重合或平行等問題，容易引發經營權糾紛與矛盾。

2）城市公交企業經營。

這種模式的跨市公共交通常見于都市區一體化和同城化地區。一方城市公交企業跨市延伸原有公共汽車線路，或雙方城市公交企業共同融資成立跨市公交企業開辟新的跨市公共汽車線路。例如2001年，北京市延伸至河北省廊坊市東方大學城的跨市公共汽車線路就是由專門從事北京遠郊公共汽車線路經營的北京公交集團八方達客運有限責任公司運營[4]。城市公交企業在跨市公共汽車實踐中具有線路設置、運營經驗等優勢，但和城際道路客運容易出現爭搶客源、惡性競爭等現象。

3）聯合經營。

在綜合前兩種跨市公共汽車模式優勢的基礎上，道路客運企業和城市公交企業合作共同經營跨市公共汽車成為一種較為理想的模式。例如2008年，杭州市公共交通集團有限公司、杭州長運運輸集團有限公司和湖州長運汽車運輸有限公司聯合融資成立杭德公交客運有限公司，其中杭州方面持股63%，湖州方面持股37%，共同經營杭州市至湖州市德清縣跨市公共客運交通[5]。這種模式有利于解決同一線路上道路客運經營權問題，有效平衡同一線路上相關客運經營者的利益，減少矛盾沖突。

4）掛靠經營。

掛靠經營指個人出資購買車輛和經營權，自主經營，自負盈虧。車輛掛靠在某一客運公司，每月向公司繳納一定的管理費用。這種模式適用于客運市場興起階段，操作簡便，但經營風險較大，運營穩定性差。如深莞1線和2線公共汽車線路的經營權和車輛由同一私人經營者擁有，分別掛靠在深圳市寶運發汽車服務有限公司和東莞市鳳崗鎮公共汽車有限公司，經營者每月向以上兩個公司繳納一定的掛靠費和管理費[6]。

1.2 不同融資主體的跨市軌道交通服務

1）中央政府主導。

中央政府長期主導中國軌道交通規劃建設，在與地方政府博弈中具有較大的話語權，是跨市軌道交通的重要參與主體。如2003年底，廣東省政府和鐵道部達成各出資50%建設珠三角城際快速軌道交通主骨架網的協議。2004年，廣東省政府與鐵道部各自出資50%組建廣東珠三角城際軌道交通有限公司，負責廣東珠三角城際快速交通網的籌資、建設、經營和還貸。2012年12月，由鐵道部主導，鐵道部與廣東省政府按1:1比例投資178億元的廣珠跨市軌道交通全線通車，收支清算納入鐵道部結算中心[7]。

2）省政府主導。

跨市重大基礎設施建設涉及不同城市之間利益博弈和區域合作，省政府在協調各行政市之間具有明顯優勢，在跨市軌道交通規劃建設中發揮著不可或缺的作用。如正在規劃建設的穗莞深城際軌道交通線路是經國務院批準的珠江三角洲城際軌道交通網主軸線之一，也是廣東省首個由省政府主導的跨市軌道交通項目，最初規劃線路為廣州—東莞—深圳寶安國際機場，線路全長86.62 km，總投資196.9億元[8]，其中作為股東之一的廣東省鐵路建設投資集團有限公司在穗莞深軌道交通項目投融資和經營管理等方面具有較大話語權。

3）市政府主導。

不同于前兩種跨市軌道交通實踐，市政府主導的跨市軌道交通模式中，中央政府和省政府對市政府實行放權，從跨市軌道交通直接經濟利益相關者中脫身。如2010年開通的廣佛地鐵，147億元的總投資額中廣東省政府只提供10%項目建設補貼，其余由廣州、佛山兩市按照51:49的股比共同出資建設。這一模式中，市政府既是規劃實施者又是決策者，在規劃建設和經營管理方面具有較大的自主性。跨市軌道交通由兩個獨立的行政主體共同主導，由單純依靠上級行政力量的命令性模式向注重同級行政區之間共治的協商模式轉變。

2 區域公共交通現狀問題與阻力

區域公共交通實踐尚處于探索階段，無論是跨市公共汽車經營權調整過程中出現的城市公交企業與道路客運企業之間利益糾紛，還是跨市軌道交通在融資方面遇到的不同層級政府之間主導權博弈，問題與阻力主要歸納為四個方面。

1）屬性不清。

盡管區域公共交通的實踐開展得如火如荼，中原城市群和杭州都市圈等地已取得階段性成果，但相關的國家法規和政策尚未對其有一個明確的屬性界定，導致區域公共交通難以獲得政策性補貼。如2009年，在《財政部交通運輸部關于印發〈城鄉道路客運成品油價格補助專項資金管理暫行辦法〉和〈島際和農村水路客運成品油價格補助專項資金管理暫行辦法〉的通知》(財建[2009]1008號)中，設立專項基金補助城市公共交通和農村客運，而區域公共交通卻不在補貼范圍內。同時，區域公共交通也難以享受公共財政撥款、站場建設費用、免征車輛購置稅、免征站場城鎮土地使用稅等優惠政策。沒有國家自上而下的法規政策和財政支持，城市政府通常承擔起區域公共交通的建設成本和運營補貼，加大了地方政府的財政壓力和企業的盈利壓力。

2）行政壁壘。

實施行政區劃的初衷是便于城市政府進行管理，實現城市區域一體化發展，而現實中的行政區管理實踐卻存在地方政府對邊界問題治理權限不足的現象。現階段的行政區經濟是中國從計劃經濟向市場經濟轉軌過程中政府承擔經濟發展職能的產物[9]，而區域公共交通的一個出發點就是突破行政邊界，實現區域交通一體化發展。從理論上講，行政區的相對穩定性和邊界的確定性與城市經濟功能區的動態可變性和邊界的模糊性始終存在矛盾，相鄰行政區之間的利益博弈也一直存在[10]。如都市區一日通勤圈的建設雖然有利于整個經濟圈的同城化進程，但有時不利于區域中心城市的房地產市場繁榮。因為區域中心城市的房價一般是區域次級城市房價的幾倍，一日通勤圈會刺激更多在中心城市工作的居民前往次級城市購買房產，這樣的通勤效應會降低中心城市的財政收入。因此，區域中心城市往往傾向于設置不利于跨市通勤的跨市公共汽車運營時間或運行線路。如2013年10月開通的深圳北站—惠州南站的跨市動車組列車，單程票價16元，速度200 km·h-1，單程運營時間不足30分鐘，這比深圳市的平均通勤時間還短。然而，從惠州至深圳的第一班發車時間接近11:00，從深圳至惠州的最后一班發車時間為20:00，這樣的運營時間設置難以滿足居民的跨市通勤需要，降低了區域公共交通的同城化效應。

3）利益矛盾。

特許經營制度下的道路客運經營權是現代產權在客運交通方面的實踐。縱觀中國區域公共交通發展歷程，由于實踐中道路客運經營權層面的合作缺失引起的相關客運主體利益受損的現象層出不窮。例如，2008年北京市跨市公共汽車線路因票價降低對廊坊市當地客運企業收益造成沖擊[4]；2010年廣佛地鐵開通后導致廣佛城際長途汽車線路客流量驟降[11]；2013年山東濟寧都市區建設公共交通過程中，跨市公共汽車與兗州市城市公共汽車在市區內出現經營線路部分或完全重合，引起經營者之間的沖突[12]。區域公共交通發展中經營權調整涉及的利益主體關系復雜，容易引起矛盾沖突，如何有效平衡客運市場中原有經營者和新進入經營者之間的利益是區域公共交通持續發展的關鍵。另外，如果同一交通走廊上的區域公共交通經營權由不同主體經營，則容易出現過度競爭，在線路選擇和車輛配置方面缺少有效合作，難以實現運力動態調整。

4）盈利壓力。

相鄰城市中心區之間往往存在人口和就業崗位密度偏低、距離較長的城市邊界帶，較長的區域公共交通線路需要安排更多的運營車輛和司乘人員以滿足較高的發車頻率，增加了前期投資成本。同時，兩頭多、中間少的客源空間分布特征降低了跨市公交企業的經營效益。另外，區域公共交通借鑒城市公共交通循環發車、票價優惠等特點，但現實經營中卻無法享受與城市公共交通同等的財政補貼政策，進一步導致企業經營壓力增加，難以提升服務質量，區域公共交通效益低下[13]。例如，鄭開跨市公共汽車開通之初花費近1億元購買了90輛豪華客車，全程51 km的線路運營票價為7元，地方政府免征車輛養路費、運輸管理費和客運附加費后成本核算約為6元。但2009年成品油價格和稅費改革后油價上漲，該線路2010年經營虧損達600萬元。

3 引導區域公共交通服務供給的對策

區域公共交通是一個涉及區域合作、城市規劃和企業運營的復雜系統，其建設實踐具有漸進性，是一個長期發展的過程。因此，應根據區域客觀需求制定發展對策，引導區域公共交通可持續發展。

3.1 制定《區域公共交通條例》，明確性質定位和發展目標

區域公共交通的發展目標是實現密切聯系的城市之間公共交通一體化規劃，加快區域融合發展。當前區域公共交通正處于一個從理論到實踐的探索過程，迫切需要制定一套具有指導性和實用性的條例，明確其性質定位和發展目標，引導規劃、建設、運營的各個環節。制定《區域公共交通條例》的目的在于從宏觀層面促進區域公共交通發展，同時針對當前區域客運市場出現的不合理現象保障區域公共交通安全有序運營，保護區域公共交通經營者和乘客的合法權益。

當前，道路客運交通方面的法規主要有《中華人民共和國道路運輸條例》和《道路旅客運輸及客運站管理規定》，城市公共交通方面，《城市公共交通條例(征求意見稿)》也完成社會意見征求。一些城市根據自身發展需求也相繼頒布了軌道交通方面的條例。因此，制定《區域公共交通條例》是填補中國區域公共交通規劃、建設、運營及管理空白的現實需求，有助于解決區域公共交通發展中屬性定位不清、利益糾紛、難以享受政府補貼等問題，為區域公共交通的規劃和運營提供支撐和引導。

3.2 建立聯合治理平臺，探索可行的組織模式

一個穩定和運行良好的聯合治理機構對于協調區域公共交通事務具有重要作用。如何建立一個能獲得區域內各政府普遍認同、具有可操作性的聯合治理平臺，是解決區域公共交通糾紛的關鍵。一條可以嘗試的思路是組建由地方政府自主治理的協調平臺[14]，發揮地方政府在跨市公共交通規劃建設中的引導作用，調動各市主要公交企業、城市公共交通協會等相關非政府組織和公眾參與的積極性。這不僅能夠有效解決區域公共交通服務供給中存在的行政壁壘問題，也有利于在國家有關法規尚未出臺的情況下，城市之間通過協商解決區域公共交通實行低票價卻難以獲得與城市公共交通同等優惠和財政補貼帶來的運營虧損問題，建立票價與地方財政補貼聯動機制，緩解盈利壓力。

例如，廣東廣佛軌道交通有限公司作為廣佛地鐵建設、管理和運營的項目法人單位于2003年成立，股東是代表廣州市、佛山市的廣州市地下鐵道總公司和佛山市地下鐵道有限公司。廣佛軌道交通有限公司總經理由股東董事會任命，其余全部工作人員則通過社會招募，實行總經理負責制，定期召開協調例會對相關問題進行磋商，最后將無法達成一致的意見交由市長聯席會議決策。跨市軌道交通由兩個獨立的市級行政主體共同主導，成立獨立于上級政府領導的第三方公司進行運作，這種模式不僅沒有削弱兩個城市的自主權，還增強其自治和聯治能力。

3.3 優化道路客運經營權轉移路徑，保障區域公共交通實踐順利推進

區域經濟一體化面臨交通基礎設施和交通服務的定位與再發展問題，道路客運經營權作為政府特許經營形式必然面臨重組轉移以不斷適應市場發展需求。1)各相關利益主體在法律制度框架內對改造過程中出現的問題和利益糾紛進行協商，在規劃、開通、運營等階段充分交換意見，在為民讓利、兼顧各方原則下相互妥協、相互合作。2)區域公共交通開通與道路客運經營權調整需按照區域城鎮化進程逐步推進。根據地區客運市場現狀，選擇城市之間聯系緊密、城鎮化程度較高、公共服務基礎設施布局緊湊的地區進行改造試點，制定符合跨市客運交通企業經營現狀和道路客運經營權調整的改造路徑，逐步實現地區內跨市公共交通系統網絡化改造。

3.4 調整區域公共交通系統線網和運營模式，提供多模式出行選擇

從運行范圍來看，區域公共交通線路既有交通接駁系統完善、客流量大的城市中心區，也有出行比較分散、密度比較低的近郊區和遠郊區。從出行頻率和出行目的來看，區域公共交通的客源可以分為穩定型和離散型：穩定型主要指出行頻率規律性、目的性強，如通勤交通；離散型主要指具有較大靈活性的生活類出行，例如探親訪友。對于一些人口密集或有通勤需要的跨界地區，可以增加早晚高峰時段的發車班次和運力投入，最大限度地發揮區域公共交通的連接作用，滿足往來兩市之間的通勤出行需求；也可以參考定制公交在收集出行信息、配置運力等方面的優勢，開通跨市定制公交服務，實現區域公共交通的通勤功能；還可以發揮高鐵、動車等軌道交通的優勢，按照通勤時間提前發車時間和延長收車時間，加快建成都市區城市之間的一日生活圈，滿足居民通勤和生活需要。

應突破傳統單一的多點一線式設計，依托人流集聚程度較大的軌道交通車站、城鎮、社區等重要節點構建區域公共交通線網，綜合考慮高速鐵路、地鐵、BRT等快速交通模式的作用，實行多種公共交通方式相結合，直達和換乘模式共存，服務不同層次需求的乘客[15]。按照上述原則調整區域公共交通系統線網布局和運營模式，不僅能夠解決一些冷僻線路客流量少、虧損嚴重的問題，還可以最大限度發揮公共汽車、高速鐵路、長途汽車等交通方式在提供區域公共交通服務方面的優勢，為市民提供多模式出行選擇。

4 結語

盡管區域公共交通發展速度較快，但理論和實踐尚處于探索階段，規劃建設中存在諸多制度和政策約束等問題和阻力，建立更為完善的區域公共交通運營系統仍面臨較多挑戰。1)需要建立良好的政策法規，以不斷規范區域公共交通的運營和管理。2)需要加強城市之間與區域公共交通相關的規劃、土地、財政等多部門的協調。3)需要平衡道路客運經營權的轉移與合作，滿足各經營主體的利益。4)需要建立有效的運營補虧機制和管理措施，以降低區域公共交通的運營壓力，提升跨市公共交通服務的質量。

盡管區域公共交通發展在政府合作、規劃建設和運營管理等方面面臨巨大挑戰，但在同城化和區域一體化發展趨勢下，區域公共交通不僅能有效緩解區域不斷增長的多樣化出行需求，促進跨市社會經濟要素的加速流動，同時還能優化城市區域的空間格局，重塑城市區域的發展潛力，進而實現城市和區域的協調發展。因此，區域公共交通系統的規劃、建設和管理仍需要開展大量地探索，以不斷解決服務供給中出現的新問題。

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