新時代下揚子江城市群區域一體化發展：瓶頸及消解*

楊海華 郝宏桂

經歷了40年的改革歷程，我國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，而實施區域協調發展戰略是破解新時代我國社會主要矛盾的區域戰略支撐。通過以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局將成為實現我國區域協調發展的重要空間發展框架。在此背景下，城市群逐漸成為我國城鎮化發展的重要空間組織模式。城市群一體化發展成為我國區域經濟發展的趨勢性變化并將不斷成為新型城鎮化發展新常態。

目前，長三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群等十大城市群以10.5%的國土面積集聚了37.3%的人口總量，創造全國65.5%的國內生產總值，[1]無疑是我國區域經濟增長的領頭羊和重要的發展引擎。一般來講，城市群的演變可以劃分為以集聚為主導的初級階段、以擴散為主導的成長階段以及以網絡為主導的成熟階段。[2]當城市群逐步走向成熟階段以后，城市群發展形態就會呈現由超級城市群、次區域性城市群和中心城市都市圈所組成的三級空間嵌套性結構。[3]隨著城市群合作水平的提高，區域性城市群數量必將會越來越越多，加強對區域性性城市群的研究具有十分重要的現實意義。揚子江城市群作為長三角城市群的區域性城市群，其區域格局的走向和空間結構的演變都將會受到長三角城市群這個母體的深刻影響，另一方面揚子江城市群一體化發展也將有利于長三角城市群空間結構的整合和優化，加快長三角城市群多中心，多極化的空間重構，從而推動長三角城市群一體化發展進程。

1 揚子江城市群生成基礎

從理論上講，城市群是指在特定的地域范圍內具有相當數量的不同性質、類型和等級規模的城市，依托一定的自然環境條件，以一個或兩個超大或特大城市作為地區經濟的核心，借助于現代化的交通工具和綜合網絡運輸網的通達性，以及高度發達的信息網絡，發生與發展著城市個體之間的內在聯系，共同構成一個相對完整的城市集合體。[4]由此可以看出，城市群的產生與發展需要城市區域空間結構一體化、經濟發展一體化等發展要素的支撐，需要有其共同的生成條件，這些生成條件主要來自于良好的區位相鄰條件、人文融合條件和經濟關聯條件等。江蘇沿江地區已經具備了城市群的生成條件，并且會越來越成為對我國經濟發展產生重要影響力的區域性城市群。

1.1 形成以多圈層都市區為特征的區域網絡空間體系

揚子江城市群脫胎于長三角城市群，它是在漫長的長三角城市群一體化進程中慢慢孵化而成的一個相對完整的城市有機網絡。基于與上海的關聯度強弱塑造了揚子江城市群的基本區域發展格局走向，長三角城市群一體化進程中形成的高度一體化的的蘇錫常都市區和南京都市區兩大圈層構成了揚子江城市群的主體發展框架。蘇錫常都市區中蘇州、無錫、常州均與上海的經濟聯系強度最大，即意味著蘇錫常接受著上海的輻射比較大，它是長三角城市群的發展核心區，并且整體已進入后工業化發展階段；另一方面，由于地理位置和歷史文化因素的作用，寧鎮揚都市區中揚州、鎮江與南京市關聯度最大并主要接受來自南京的輻射，但南京要接受來自上海的輻射，因此其基本定位應該是長三角城市群的外圍發展圈層。揚子江城市群內各個組成城市依托于各自的基礎設施和具有個性的經濟結構，在城市產業功能布局上日漸形成了以裝備制造、化工、冶金、電子、紡織、旅游、醫藥、新材料等為主的多個產業集群，具備了在國內外具有較大區域影響力和較高競爭力的產業規模。

1.2 具備一體化發展的支撐條件

城市群的產生必須形成于一定的自然環境條件并存在于特定的地域范圍之內，這就意味著城市群的產生必須以既定的距離為前提。距離成為理解城市群區域發展的重要因素，城市群規模越大，距離越重要。區域發展的一體化程度取決于克服距離的約束能力。[5]這個距離包括兩種：一是物理距離，即城市空間距離的長短；一是心理距離，即城市間居民生活方式的融合程度。它為城市群提供了兩個重要條件：即區位相鄰和文化相通。

1.2.1 區位相鄰：空間融合條件。區位相鄰條件是影響區域關系走向的先決條件，它最直接影響著城市群內部各城市之間的經濟和社會交往。城市群區位相鄰性取決于城市間通勤成本，而城市間通勤成本的高低又受制于兩個因素的影響：一是城市之間的物理距離；二是區域性基礎設施網絡。

（1）空間分布具有緊湊性。長江江蘇段揚子江橫穿整個揚子江城市群，揚子江城市群中南京（除江北新區之外）、蘇州、無錫、常州、鎮江位于揚子江流域的南岸，而揚州、泰州、南通則位于揚子江流域的北岸，蘇南和蘇中只是隔江相望，可謂一脈相連。揚子江城市群區域內城鎮化率水平目前已經達到67.6%，高于全國城鎮化水平12個百分點。區域內城鎮布局星羅棋布、縱橫交錯，一些行政區交界區域諸如常州新北區和鎮江丹陽、南京龍潭與鎮江句容已連綿成片，城鎮邊界模糊。區域城鎮密度169.8個/km2,是全國平均水平的8.8倍，已經是長三角地區乃至全國最重要的城鎮密集區之一。空間分布上的緊湊性是揚子江城市群生成的重要地理條件。

（2）空間交通具有網絡性。交通對物流、人流等具有集聚和輻射作用，通過提高區域內的“廊道效應”和城市間的可達性，實現區域內城市間吸引力和擴散力強度不斷增強。[6]從陸路交通上看，區域公路通車總里程已達到85874km,其中高速公路總里程達到2714km，已經形成了以滬寧高速、京滬高速、寧通高速、寧杭高速、鹽通-蘇嘉杭高速(蘇南段)以及錫澄高速等為骨架的沿江地區高等級公路網，實現了區域內縣縣通高速，10萬人口節點30分鐘上高速的高通達性的交通運輸條件。同時京滬高鐵、滬寧城際、寧啟復線等三條高鐵線路橫貫東西，為加快江蘇沿江南北兩岸的融合開辟了快速通道。規劃中南沿江和北沿江鐵路都建成后，將會實現江蘇沿江8市通高鐵，構筑起江蘇沿江地區若干個高鐵閉合環線，揚子江城市群將實現“零繞行直達”和“1.5小時交通圈”。已建成南京長江大橋和大勝關鐵路等兩條鐵路客運過江大通道，使沿江南北兩岸的溝通聯系更加順暢。從水路交通上看，揚子江城市群共建有10余座港口，其中南京、鎮江、江陰、蘇州、南通、泰州等6個沿江港口躋身億噸級港口行列，規模經濟效益越來越明顯，便于港口的組團發展。從航空港口來看，揚子江城市群建有南京祿口國際機場、蘇南碩放國際機場、常州奔牛國際機場、南通興東國際機場、揚州泰州國際機場等國家一類開放口岸機場，形成了較為密集的航空服務網絡。目前揚子江城市群已經構建起較為發達的水陸空立體化、網絡化、快速化的綜合交通運輸體系。

1.2.2 文化相通：人文融合條件。長期以來生活在特定地域范圍的人群很容易形成共通的區域文化和共同的生活習慣，這有利于淡化行政區劃所限定的屬地意識，從而形成共同的區域性格。揚子江城市群的人們共飲長江水，具有了相似的生活方式和生活習俗，而又共享吳越文化，具有了相似的歷史脈絡和文化淵源。因此人們在溝通中基本沒有心理隔閡和文化障礙，同時在共同地域文化熏陶下生成的具有高度認同感和包容性的社會心理又會形成穩定的社會資本網絡，為社會交往奠定了良好的信任基礎。它支持著勞動的分工并降低生產活動中的交易成本和風險，[7]從而進一步強化了區域間的社會和經濟交往的廣度和深度，使得區域人口流動性能夠充分的實現。

二 揚子江城市群一體化發展瓶頸

城市群在不斷演變的過程中，由于區域內各城市的資源稟賦和發展基礎不同從而會自發的形成城市發展效率水平的空間分化，不斷累積很多矛盾和不協調問題，使得城市群發展會出現離心分散化趨勢，偏離健康的發展軌道。自上世紀90年代以來，政策安排過于偏向激勵競爭，過于強調短期增長導向，而對區域發展過程中的合作和協調的引導不足，對與經濟發展相伴隨的不協調問題重視不夠并出現不斷擴大化趨勢。具體表現在如下幾個方面：

2.1 城市群布局不夠優化

揚子江城市群雖然已經形成相對完善的城市規模體系，但是城市群內部城市功能配置及定位在發展過程中出現了錯位和失序的不良趨勢。

2.1.1 中心城市之爭，城市功能布局無法優化。城市所處的行政級別會影響其擁有的政策空間和資源調配能力，進而會影響整個區域發展協調的程度。在城市發展體系中南京是國家區域中心城市、江蘇省省會城市、副省級城市，其行政地位在揚子江城市群內是其他城市無所比擬的，因此南京理應是揚子江城市群的龍頭城市，也是長三角城市群中唯一被明確定義為特大城市的城市，但是當前南京的經濟地位卻未能與它的功能定位有效匹配。一般來講，衡量城市經濟地位可以通過城市聚集性來完成，而城市聚集性指標主要有人口聚集能力和經濟聚集能力。2015年南京市常住人口為823.59萬人，經濟總量為9720.77億元，而蘇州市常住人口達到了1061.6萬人，經濟總量達到1.45萬億元。不管是從人口首位度還是從經濟首位度來講，蘇州市都是揚子江城市群實際意義上的首位城市，而且南京市的經濟實力也是最近幾年才實現了對無錫的趕超，從總體上看無錫和南京其實是實力相當。另外，南京高校、科研院所、大學生數量以及高級專家數量雖然眾多，但是專業技術人員數量及其在從業人員中的比重和科研成果低于蘇州和無錫，高新技術產業的整體規模以及在工業總產值中的比重也遠遠低于蘇州、無錫等市。這種三足鼎立和相互抗衡的城市發展格局掣肘了南京的中心城市地位的形成，制約了南京要在揚子江城市群未來發展中發揮龍頭的示范帶動作用，限制了南京在長江經濟帶中承東啟西樞紐城市作用。

2.1.2 蘇南和蘇中發展鴻溝，區域發展未能實現南北共振。2015年江蘇省人均GDP為9.02萬元，蘇南、蘇中兩大經濟區域人均GDP分別為12.5萬元和8.43萬元，蘇中地區人均GDP低于全省人均GDP7個百分點，而且蘇南地區人均GDP是蘇中地區的1.5倍。從下圖也可以看出，近五年來兩大經濟區域經濟差距的絕對數值曲線成平坦狀態，幾乎平行于橫軸，這說明在這期間兩大經濟區域經濟差距從整體上維持了原狀，也說明了省委省政府致力于實現蘇中崛起、熨平蘇南和蘇中經濟差距的政策目標達到了遏制住了兩者擴大化的趨勢，但并沒有完全實現縮小區域經濟差距的政策預期，蘇南引領作用有待進一步發揮，蘇中與蘇南深度融合的力度有待進一步加強。另外，蘇南和蘇中地區城鎮化水平分別已經達到75.2%和62.4%。從目前揚子江城市群城鎮化總體發展狀況上來看，蘇南和蘇中兩大經濟區域都是以城市規模效應和聚集性功能為主，不過由于兩大區域城鎮化水平差距在10個百分點以上，說明了蘇南地區的聚集性要比蘇中地區大，而且蘇南地區還會利用瀕臨上海的區位優勢以及交通便利條件和科教人文資源等優勢，進一步強化自身在區域發展中增長極作用，這必然會影響到蘇中地區城鎮化發展的質量。

2.2 城市群城市合作激勵不足

在現行的政治體制下，我國城市之間的競爭本質上是政治性的競爭，其圍繞經濟發展而展開的競爭，終極目標仍然可以歸結為政治晉升錦標賽。城市政府決策的制定往往基于屬地利益和政績考核的考慮，從而形成了城市之間合作動力的不足，府際競爭仍然是區域經濟發展的主導特征，容易導致具有普遍性的產業同構、重復性的投資建設等一系列問題。即使有了區域合作要求和愿望，制定了合作框架和協議，也很容易滋生保護主義和機會主義的不良傾向，使政府合作可能會流于形式甚至是迫于流產。具體就揚子江城市群來講，存在的問題主要有以下幾個表現：

圖1 蘇南、蘇中經濟總量情況對比（2010-2015） 單位：億元

2.2.1 區域產業同質化競爭加劇，制約區域產業競爭力提升。目前揚子江城市群各個城市都已經形成了以若干個支柱產業和重點發展產業作為支撐的產業發展體系，形成了近30個規模較大的產業集群。一般來講，產業集群具有網絡經濟效應和規模經濟效益，但是這種積極性意義的發揮要基于一個前提條件：產業的集聚是區域市場需要的結果，因此它應該是跨行政區域的產業合作，即產業集群應該是區域統一市場條件下的產業鏈的空間布局。產業的集聚不僅僅是相關行業中的企業簡單集中，更需要的是產業鏈的整合和優化以提高區域產業競爭力。但是產業集聚若是地方政府基于行政指令的產業安排，就很容易造成城市之間的產業同構問題。如上表1所示，揚子江城市群多個城市都是以電子、化工、汽車、裝備制造等作為支柱產業，并建設有數量龐大的不同等級的各種產業園區以促成產業規模的擴大。但是由于產業規模只是在行政區內部的鋪攤子，而不是跨區域產業鏈條的前延后伸，因此難以實現產業層次的細化和產業分工的深化，從而造成了惡性的產業競爭、嚴重的產業過剩問題。目前揚子江城市群僅化工行業產值就已突破1萬億元，其他像鋼鐵、煤電、冶金、造船、水泥、火電等產業規模也十分龐大，產能過剩問題也比較突出，制約了區域產業整體競爭力的提升。[8]

表1 揚子江城市群各城市支柱產業及重大發展產業表

2.2.2 區域生態聯合治理能力較弱，開發與保護矛盾突出。沿江地區地處水生態系統與陸地生態系統的結合部,地勢平坦、水土資源豐富，具備良好的資源開發條件，因此沿江開發愿望十分強烈。但沿江地區自然條件變化劇烈, 也很容易出現生態問題。自江蘇沿江開發戰略實施以來江蘇沿江地區一直是江蘇區域經濟發展的重心，但在大開發過程中出現了低水平的過度開發、無序發展等問題，導致了經濟發展與生態保護的矛盾越來越突出，發展的可持續性面臨嚴峻挑戰。目前長江沿線已經成為江蘇石化產業的重要集聚區，全省1.4萬家化工企業中有近50%分布在長江沿岸，沿江化工產業規模約占全國的46%。同時大型火力發電廠、鋼鐵廠、有色金屬加工企業等密集設立，生態環境面臨嚴峻挑戰。揚子江城市群水功能區達標率平均僅為56%，水質總體上呈現為三類水，8個城市污水排放量約占江蘇全省總量的80%。[9]揚子江城市群生態問題是跨區域性發展難題，需要突破行政區劃的剛性約束，單純依靠分散的行政區力量，很容易滋生搭便車心理，從而陷入囚徒困境，無法解決區域環境難題。

3 揚子江城市群一體化發展實施對策

3.1 創新揚子江城市群區域發展政策，促進區域經濟可持續性發展

3.1.1 進一步強化南京的中心城市地位，把南京打造成引領江蘇全省乃至整個長三角區域發展格局中的重要增長極點。南京市應該積極依靠其區位、產業、交通、教科等方面的獨特優勢，發揮要素集散、發展服務、輻射帶動和區域創新的功能，使之能夠在金融、管理、文化和交通等各個方面都發揮著重要的中心和樞紐作用。首先，加快鎮江、揚州與南京的跨江融合發展，實質性推進寧鎮揚同城化建設，尤其是比較迫切的交通同城化、電信同城化、教育同城化、社保醫療同城化、金融同城化等領域。其次，加快推動建成北沿江南京六合與南通啟東一線的生態格局良好、人口密度均衡的現代化城鎮發展軸。最后，不斷優化南京龍潭港區與江蘇太倉一帶的產業互補與融合，形成合理的跨區域產業布局，使之成為重要的產業發展區。

3.1.2 加快跨江產業園區共建建設。打破行政壁壘，促進資本流動和產業轉移，形成跨界合作區成為區域競爭力提升和空間結構優化的重要手段之一。[10]產業園區共建成為江蘇省實現區域協調發展的重要政策實踐經驗。目前蘇南與蘇中地區共建有6家產業園區，為熨平區域發展差異，實現產業一體化發展發揮了重要作用，共建園區越來越成為沿江南北聯動發展的橋頭堡、跨江融合發展的主陣地。但是揚子江城市群產業共建園區的數量偏少，只占到江蘇省共建園區總數的14%，同時園區管理體制和機制相對滯后，不能適應新常態背景下產業園區發展的要求。因此，一方面要不斷總結和借鑒江陰-靖江經濟開發區等跨江產業共建先行園區的先進經驗，在兩個地區產業條件具備的情況下發展數量更多的產業共建園區。另一方面要在現有合作模式的基礎上，不斷創新多元化的合作模式，如可采用扶持共建、托管建設、產業招商和股份合作等多種方式。同時在加強園區產業合作的過程中，圍繞共建園區內重大產業項目，合作城市雙方應該積極合作發展配套產業和生產性服務產業，形成延展能力較強的產業集群，推動在資本流動、人才培養、信息溝通、市場開發等方面的深度合作。

3.1.3 推進區域生態文明共建共享，構筑環境污染防治區域聯動機制。更好發揮政府在空間開發管制、產業發展布局方面的規劃作用，以一體化保護的機制共守長江黃金水道及沿江地區生態安全。一方面省級政府對沿江流域的重點生態保護區域應該積極開展縱向生態補償，建立專項生態補償基金。另一方面建立健全沿江流域橫向生態補償機制，不斷完善橫向生態補償的對象、資金來源渠道、支付的標準。通過綜合稅收制度、財政橫向轉移、專項基金、資源支持、政策優惠等多種方式，在資金、人才、技術等方面扶持環境污染治理中的薄弱地區或環節，逐步擴大生態補償的覆蓋面，提高生態補償的效用。同時深化供給側結構性改革，聯合制定區域產業規劃，加快產業結構的轉型與升級，全力壓縮鋼鐵、水泥、平板玻璃等過剩產能，同時在產業選擇與布局中要兼顧產業開發密度和產業污染排放強度，減輕經濟開發對環境的壓力。

3.2 構建揚子江城市群區域協調機制，優化區域合作激勵結構

不管是區域產業布局還是空間規劃合作，都是在現有的行政管理體制的框架下運行和操作的，都需要城市政府之間的行政協調發揮作用，區域合作實現與否取決于區域協調機制的良好設計。區域協調機制問題是基于區域經濟一體化的空間訴求提出來的，其區域范圍為客觀上不斷形成的一體化經濟區域，主要體現在對以行政區劃為基礎的各城市政府之間的協調，旨在減少區域之間的惡性競爭，優化區域之間的交易成本以及克服區域之間的負外部效應，[11]從而實現區域利益主體自利與互利的統一，達成區域內各主體利益的關系和諧化。

3.2.1 進一步完善政府間的行政協調機制。政府行政協調機制是區域協調機制的基礎。就當前揚子江城市群行政協調機制來講，可以從以下幾個方面進一步完善。

首先，加強省級政府的協調作用，進一步完善省級政府的縱向行政協調機制。一方面進一步完善省級層面的政府協調機構職能。因為上級政府和下級政府存在著縱向的權力等級關系，所以上級政府對下級政府的協調作用具有權威性質，能夠產生較強的約束力。[12]省級政府可以站在區域整體發展的高度，對區域經濟的協調產生積極的作用。省政府應該在沿江產業發展、重大工程項目及基礎設施建設、綜合環境治理等區域發展問題建立專門性的協調機構，提高協調工作的針對性。同時，也要加強揚子江城市群與沿海城鎮軸、徐州都市圈等其他經濟板塊的協調工作，通過組織會議交流等形式開展產業規劃、旅游發展等各項領域的溝通，避免不同經濟板塊地區之間產生產業同構、區域規劃沖突等問題。另一方面探索建立專門針對揚子江城市群政府績效評估體系。通過加大有關區域整體協調方面的指標權重，引導各區域政府逐步摒棄GDP崇拜的思維，更加注重區域經濟社會全面、協調可持續性發展。還可以通過優化區域GDP增減機制和財政收入補償機制，建立突破行政區劃限制的地區利益分配機制，保障揚子江城市群協調發展。

其次，加強揚子江城市群政府橫向間的合作，建立類似于聯席會議的行政協調機制。政府橫向間的合作機制應該與省級縱向協調機制有機結合起來其功能的發揮一定程度上還要依賴省級政府的權威。可以嘗試建立揚子江城市群協調委員會，委員會主席可以由省級政府委派，領導小組成員可以選擇成員城市的書記或市長組成。城市群協調委員會具有適度的決策權、資源配置權和政策制定權，負責對城市群區域內生態治理、經濟增長、基礎設施、土地控制等領域進行整體規劃和統籌協調，構建統一的區域性經濟社會發展政治框架。建立常態化的聯席會議制度，成員城市市長為聯席會議召集人，分管發展改革工作的副市長和政府秘書長參加，相關部門主要負責人為會議組成成員，負責應對城市群區域內諸如水資源保護、區域交通對接等具體的區域性問題。聯席會議可以在各市發展改革部門設立辦公室作為日常辦事機構。聯席會議原則上可以每半年召開一次，也可視需要由會議召集人協商召開。另外，可以建立環境治理、產業布局、城市規劃、交通基礎設施等專題項目小組作為具體執行機構，建立行政磋商機制和行政互認機制，負責各市相關領域銜接協調工作。

3.2.2 逐步形成以政府為主導多元力量共同參與的社會協調機制。在區域治理背景下，區域問題已經超越了單個行政區的限制，地方政府不應該再是唯一主體，而普通民眾、企業和社會組織等也理應參與其中，他們可以通過表達各自的利益訴求來影響區域公共政策。

一是要廣泛聽取社會公眾的聲音。區域治理要求政府重視管理的有效性、透明性、責任性和回應性,這就要在區域公共事務決策過程中強調社會力量的充分發展和市民的廣泛參與。這就要求必須尊重和保障公眾的知情權作為前提條件。因此，區域公共事務的信息應該及時通過官方網站、地方報紙等便捷的信息傳輸渠道向社會公布，還可以通過建立新聞發布制度，不定期發布揚子江城市群城市合作的權威信息，實現政府與社會的良性互動。同時許多社會普遍關注的區域問題應該積極主動納入政府公共政策的重要議題之中。可以經常性開展一些區域合作發展論壇的主題活動，邀請來自高等院校和研究機構的專家學者、企業家以及其他社會組織成員參加，廣泛吸收社會力量，發揮民間智慧的決策咨詢作用。政府應積極科學利用財稅杠桿，引導社會投資進入生態環保行業，并對符合區域產業結構調整，實施生態保護的社會企業給予諸如財政貼息、稅收支出等財政補貼，扶持其健康發展。

二是要發揮企業組織在區域合作中的重要作用。揚子江城市群已經存在了大量的專業市鎮，也發展起來一大批的企業集群，這些企業在地區經濟增長中具有舉足輕重的地位，并主導著地區產業發展的方向。因此，揚子江城市群城市政府要通過人大代表調研、企業家聯合會聯誼等多種途徑廣泛了解企業家的呼聲和意愿，并通過商事制度改革，切實解決企業發展過程中所面臨的的現實難題，鼓勵企業跨地區投資與發展。同時政府部門在制定區域發展政策時充分發揮當地企業的信息優勢，合理引導當地企業為調整產業結構布局建言獻策，避免地區產能過剩和產業發展出現惡性競爭。另外，在跨江產業園區合作過程中，要充分發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，鼓勵多元化主體參與園區共建與開發，支持合作城市的相關企事業單位在市場條件下雙方自愿平等合作、共建園區。

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