陜西脫貧攻堅的進展、挑戰與對策建議

王建康 胡清升 魏雯

經過近幾年的減貧工作，陜西穩定推進脫貧攻堅的長效機制基本形成，常態化下的脫貧攻堅工作穩步健康推進。但是，脫貧攻堅也面臨不少新情況新挑戰。黨的十九大提出的鄉村振興戰略給陜西農村發展帶來了極大機遇，陜西要積極對接國家戰略需求，緊抓國家政策利好，整合社會各方資源，促進農業供給側結構性改革和“三變”改革，增強產業競爭力，實現穩定、可持續脫貧和發展。

確保到2020年所有貧困地區和貧困人口一道邁入全面小康社會，是我們黨作出的莊嚴承諾。黨的十九大報告開宗明義，吹響了“決勝全面建成小康社會”的沖鋒號，提出“堅決打贏脫貧攻堅戰”，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽。陜西作為國家扶貧開發的重點省份，其貧困面大、貧困人口多、貧困程度深，脫貧攻堅任務尤為重大。本文通過梳理陜西脫貧攻堅工作發展及現狀，查找問題并深入分析，提出相關建議供參考。

陜西脫貧攻堅現狀與成效

由于地理環境限制和歷史原因，國家確定的11個集中連片特困地區涉及陜西的有秦巴山、六盤山、呂梁山三大國家片區，共覆蓋43個縣區；陜西有國家扶貧重點工作縣50個（與片區縣交叉重疊37個）。因此，目前全省共有56個國定貧困縣（區、市），建檔立卡貧困村7040個，核定2016年建檔立卡貧困人口78.3萬戶、228.7萬人。

（一）貧困人口逐年減少

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，把脫貧攻堅擺到了治國理政的重要位置，廣泛凝聚社會各界力量，推進實施精準扶貧方略，2011年以來，陜西全省農村貧困人口由775萬余人減少到2016年末的228.7萬人，五年累計脫貧547萬人，貧困人口年均減少21.7%，貧困發生率由25.04%下降到9.45%，下降了15.59個百分點。2017年前三季度，秦巴山、六盤山、呂梁山片區縣域生產總值平均增速分別達到10.2%、9.4%、9.9%，農村居民人均可支配收入分別達到7308元、6992元、7339元，區域性貧困問題正在有效解決。

（二）易地扶貧搬遷扎實推進

陜西在脫貧攻堅戰役中，堅持把易地扶貧搬遷作為重要抓手，嚴格按照“陜南加力提速，陜北加快推進，關中高點起步”的要求，充分發揮移民搬遷的民生、經濟、生態等綜合效益，扎實推進新一輪移民脫貧搬遷。截至2017年9月底，“十三五”易地扶貧搬遷已開工建房28萬余套，涉及93.1萬人，開工率93.6%；竣工17.6萬套，涉及58.2萬人，竣工率58.5%；入住10.9萬套，35.5萬人，入住率35.7%。堅持宜搬則搬、宜改則改，對搬遷意愿不強烈的危房戶，實施危房改造7.6萬套，已開工6.9萬套，竣工5.2萬套。建成社區工廠和扶貧車間260個，配套產業園區190個，實現了搬遷群眾家門口就業，貧困群眾住房條件實現根本改變。

（三）產業扶貧力度加大

一是建成一批特色產品加工、服務基地，提升扶貧主導產業引領能力。在渭北、陜北地區，大力推進蘋果產業的西進北擴，蘋果產量占全國的四分之一；在秦嶺北麓，推動獼猴桃南移，形成100多萬畝獼猴桃產業帶，面積、產量均居世界第一；在秦巴山片區，形成200多萬畝茶葉產業帶；在六盤山區、呂梁山區發展奶山羊和肉羊養殖業，帶動集中連片特困地區上百萬群眾脫貧致富。將“一村一品”深度融入產業精準脫貧的各個環節，以村為單元發展形成食用菌、養蜂、馬鈴薯、小雜糧、苗木花卉、林下種養、特色水產等區域性、短平快“小眾產業”。

二是打造一批優質農業龍頭企業和專業合作社，提升生產經營主體帶動能力。陜西在貧困地區持續推進“十百千萬”工程，重點扶持培育龍頭企業、農民合作社、家庭農場、種養大戶，鼓勵貧困戶聯合組建社會化服務組織，打造產業扶貧生力軍。目前，全省有2萬多個新型經營主體通過多種合作機制，帶動全省50%的貧困人口邁向脫貧之路。

三是改進扶貧資金項目使用方式，提升財政金融支撐能力。陜西進一步調整優化專項資金結構，在省級農業財政專項中創設產業扶貧引導資金，重點圍繞56個貧困縣脫貧，采取“省定投資方向、市上統籌協調、縣定具體項目、資金切塊下達”的管理方式，給每個貧困縣每年下達一定規模資金，專項用于產業精準扶貧工作，建立科學合理、覆蓋全面、指向精準的產業扶貧資金管理和使用體系，實現建檔立卡貧困人口精準獲益脫貧。2016年，中省專項財政扶貧資金41.73億元，較2015年增加40%，全省投放扶貧到戶貸款32.7億元，發放小額貸款達21億元，帶動貧困戶4.1萬戶、14.4萬人脫貧。2017年，全省產業扶貧對象39.6萬戶，124.5萬人，分別占全省貧困戶數和貧困人口的51%以上。新建扶貧產業園1136個，新增農業產業化龍頭企業271家、農民專業合作社6067家，落地實施產業扶貧項目2950個，建設貧困村電商服務站點2280個、光伏電站4102個、旅游扶貧重點村1178個，受益貧困人口74萬人。

（四）多元就業扶貧格局初步形成

多渠道開展創業就業服務，提升貧困人口的持續發展能力。立足技術精準幫扶，推動“輸血”向“造血”轉變，是解決貧困戶自我發展問題的根本之策。面對陜西確定的到2020年貧困家庭勞動力至少有1人穩定就業目標，省委省政府強化扶持、拓寬渠道，推行實施就業扶貧工程，聚焦就業崗位開發，著力促進貧困勞動力就業。陜西深入實施國家新型職業農民培育工程，將培訓任務重點向貧困村、易地搬遷安置區傾斜，依托農廣校、農業園區、合作社和龍頭企業，加快培育貧困地區新型職業農民隊伍。建立市、縣、鄉三級農技人員與貧困戶結對幫扶聯系機制，實行一對一、點對點的技術幫扶。支持在貧困村建設農民田間學校，加快培育一批懂理論、懂操作的鄉土人才。2017年出臺三項政策幫助貧困勞動力就近就地實現就業。一是發展社區工廠擴大就業；二是拓展公益性崗位安置貧困勞動力就業；三是培育就業扶貧基地吸納就業。以上三項措施能夠有力地幫助貧困勞動力就近就地轉移就業，增加貧困人員收入。2017年，全省貧困勞動力實現轉移就業36.2萬人，其中公益專崗就業5.18萬人、各類企業吸納6.3萬人、就地轉化為生態護林員2.45萬人，同時，對轉移就業的貧困勞動力，給予社保補貼，每年新增的配套就業專項資金，全部用于脫貧攻堅，全省初步形成了以公益性專崗安置為牽引，國企吸納，社區工廠和產業園區就近就便務工、勞務輸出等為支撐的多元就業扶貧格局。

（五）綠色脫貧新路徑確立

陜西依托森林資源，因地制宜發展綠色富民產業，為貧困地區探索出一條以綠色產業促生態建設，以生態建設帶動脫貧攻堅的綠色發展之路。2016年起，我省在全國率先啟動選聘建檔立卡貧困人口擔任生態護林員工作，為貧困人口開啟了“生態脫貧通道”。包括為貧困人口爭取到國家生態護林員指標和天然林管護資金、確保每個護林員帶動一個貧困家庭脫貧，并優先安排貧困戶實施退耕還林等6項措施。2.66萬名貧困人口就地轉化為護林員，退耕還林（草）政策受益貧困人口33.54萬人，生態效益補償政策惠及貧困人口53.34萬人。

（六）教育扶貧持續推進

扶貧必扶智，陜西通過提高補助標準、完善資助政策體系，已在全省范圍內建立起各學段全覆蓋、無縫銜接的家庭經濟困難學生精準資助體系，實施學前一年到大學直至就業一條龍資助政策。加大了高校畢業生就業創業支持力度，對建檔立卡家庭、低保家庭、殘疾畢業生和享受國家助學貸款畢業生，發放一次性求職創業補貼。2016年全省為1萬余名建檔立卡貧困家庭大學新生每人一次性精準資助5000元，為家庭經濟困難畢業生發放一次性求職補貼2600余萬元；2017年對建檔立卡貧困戶學生實施從學前一年到大學直至就業全程全部資助，資助貧困戶學生48.28萬人次。

（七）民生兜底保障不斷完善

陜西因病致貧和因殘致貧占到貧困人口的47%。在“斷病源、斬病根”上，全省一手抓精準施治減存量，一手抓綜合防控措施控增量。貧困殘疾人醫療康復項目基本醫療保險報銷范圍由9項擴大到20項，貧困戶新農合住院報銷比例提高5個百分點，貧困慢性病患者提高報銷比例封頂線20%以上，貧困人口大病保險首段起付線降低50%，住院治療實行先診療后付費，縣鄉取消住院押金，省市住院押金減半。2017年，符合條件的貧困戶全部納入農村低保等制度保障范圍，將全省農村低保最低限定保障標準從3015元/人年提高到3470元/人年，為84.85萬困難殘疾人、34.52萬重度殘疾人及時足額發放了兩項補貼，新建農村互助幸福院1000個、社區日間照料中心200個，實現了對各類兜底對象的應兜盡兜。

總體來說，陜西穩定推進脫貧攻堅的長效機制基本形成，常態化下的脫貧攻堅工作穩步健康推進。

陜西脫貧攻堅進程中需要關注的問題

目前，陜西國定貧困縣占全省縣（市、區）總數一半以上，建檔立卡貧困村占全省總數的三分之一以上。各貧困地區貧困人口普遍都面臨著生產生活條件差、自然條件差、基本發展能力不足等突出問題，脫貧攻堅工作既面臨著一些多年未解決的深層次矛盾和問題，也面臨不少新情況新挑戰。

（一）剩余貧困人口貧困程度深，脫貧進程滯緩

2016年陜西完成了62萬人的貧困人口脫貧，但脫貧攻堅并不是在做等量減法。隨著脫貧攻堅的深入開展，剩余貧困人口的扶持難度也相應提高，成了難啃的“硬骨頭”，勢必會減緩脫貧進程。一是有勞動能力、負擔輕、參與扶貧項目的貧困戶已陸續脫貧，剩下的貧困人口多是無勞動能力、需要長期照顧的病人或殘疾人。全省因病致貧貧困戶20萬戶，占全省貧困戶總規模的25.78%；因殘致貧貧困戶13.7萬戶，占全省總規模的17.48%。二是全省貧困人口集中的地區相對偏遠，自然資源匱乏，基礎設施和社會事業相對落后，道路交通、物流集散、文化建設等需要更大的投入，貧困程度深。

（二）產業扶貧“小、散、短”，“3+X”幫扶體系有待完善

產業扶貧措施多以短期、零散的小規模種養殖業為主，具有帶動性和穩定性的中長期產業扶持項目偏少，缺乏持續性強和規模適度的中長期區域主導產業。同時，“新型經營主體+農戶”的產業帶動模式仍處于起步階段，多數仍是勞務用工、參股分紅，帶動能力不強，與貧困戶的利益連接紐帶沒有有效建立起來，沒有明確的利益聯結機制，貧困戶的參與程度低，不利于貧困群眾穩定增收，返貧風險較大。此外，產業扶貧中，國企、高校、醫院三大幫扶體系仍有待完善。幫扶責任主體間合力不夠，多是“各自為陣”，統籌協調能力較弱。部分行業、部門和單位對扶貧開發的思想認識、重視程度和工作力度不同，實際效果差異性也較大，存在不平衡狀況。部分幫扶單位幫扶方法單一，重治標、輕治本，導致脫貧村、戶自我造血功能不強，返貧壓力較大。

（三）困難群眾仍處弱勢，農村社保水平尚待進一步提升

長期的城鄉二元結構嚴重阻礙了“三農”的發展，讓農村困難群眾處于更加弱勢的地位，引起了農民和市民之間權利的差別，重點體現在醫療衛生、住房、社會福利、就業、教育等各個方面。近年來，陜西農村社會保障制度救助在扶持貧困戶上取得了顯著成績，但農村社會保障制度在資金量上明顯有異于城市。農村貧困人口所享受的社會保障制度，無論是在種類上，還是在資金項目上，都遠遠趕不上城市居民，導致農村因病致貧、因殘致貧比例遠遠高于城市居民。

陜西下一步脫貧攻堅的對策建議

黨的十九大提出的鄉村振興戰略給陜西農村發展帶來了極大機遇，我們要積極對接國家戰略需求，將國家政策用足用活，強力推進陜西脫貧攻堅工作深入高效開展。針對當前陜西脫貧攻堅面臨狀況，提出以下幾點對策建議。

（一）抓好產業扶貧濟困舉措

產業扶貧，最根本的是實現脫貧的特色優勢產業的可持續發展，這就要求必須遵循市場變化規律，因地制宜合理確定扶貧發展方向、重點和規模。充分發揮當地的資源稟賦優勢，找準特色產業開發的重點、難點和切入點，根據貧困區的資源稟賦以及貧困戶的經營能力和脫貧需求，在診斷的基礎上因“病”施策，不斷提高扶貧的精準性、效益的持續性和增收的有效性。將貧困地區特色優勢產業與“互聯網+”、“旅游+”、“生態+”深度融入產業精準脫貧的各個環節，催生一批新產業、新業態和新模式，增強產業扶貧的新動能。對于有勞動能力的貧困群眾，必須通過產業發展提高貧困地區和貧困人口的自我發展能力。針對建檔立卡貧困戶產業資金不足的問題，縣一級相關部門要加強與金融機構的戰略合作，對有勞動能力的貧困戶實行免擔保、免抵押、基準利率全額貼息的小額信貸扶持政策，有效解決貧困戶產業資金短缺問題；針對缺乏主體帶動的貧困戶，支持和引導農民專業合作社、家庭農場和農業龍頭企業以直接幫扶、股份合作、資產收益等形式與貧困戶建立合理的利益銜接機制，尤其是要探索建立主體如何通過外部支持和地方市場培育壯大的問題；大力開展貧困縣電子商務服務中心，培育和扶持農村電商企業，建立鎮村電子商務服務點，以農村電子商務帶動地方特色產品的銷售和農業產業化發展，提高貧困戶收入；尋求適合各地條件的產業資產收益、旅游扶貧、股權扶貧等產業扶貧不同路徑，拓展貧困戶增收渠道。

（二）加快農業供給側結構性改革

要抓住農業供給側結構性改革這一有利契機，在調結構、提品質、促融合、補短板等方面，著力改進扶貧工作。一是改進農業扶貧項目生產結構，對需求高的產品增加產量，對需求低的產品逐步調減，進而提高扶貧項目的有效性和市場針對性。二是提高扶貧項目農產品的質量安全水平，適應城鄉居民食品結構升級的需要，大力推進扶貧項目標準化生產、品牌化營銷。三是延伸產業鏈條，提高附加價值。目前我省產業扶貧項目多為農產品初加工，是產業結構中的初級形態，后期應重在進行產業鏈的開發與建設，通過技術創新的思路促使其向產業的中高級形態遞進，實現經濟效益的提高。四是加大貧困地區農產品品牌建設和推廣，構建“生產-加工-包裝-運輸-銷售”的現代農業產業模式，延伸貧困山區農業產業鏈條。五是促進農村一、二、三產業融合發展，統籌考慮脫貧項目，把農業生產與農產品加工流通、農業休閑旅游扶貧、電商扶貧和光伏扶貧融合起來，培育壯大農村新產業、新業態和新模式，積極推進“農業生產+電商培訓+現代物流+金融服務”農村經濟網絡建設。

（三）持續改善基礎設施建設

貧困與交通、醫療、教育等基礎設施的落后相伴相生。因此， 精準扶貧一定要統籌各類資源，優先解決貧困地區道路不暢通、農田水利設施老化、電力質量不高、信息化落后等突出問題。同時，基礎設施建設是一個長期的過程，貧困縣和貧困村的摘帽退出只是滿足了基礎設施建設的基本條件，后期的鞏固性發展需要持續改善基礎設施。應對基礎設施養護予以經常性的資金支持，要把改善基礎設施作為重點，搞好水、電、路、通訊等基礎設施建設，確保農業農村投入力度不減弱、總量有增加、重點建設任務不打折扣。加快推進高標準農田建設、水利工程建設，引導社會資本參與重大水利工程等建設運營。

（四）不斷加強全方位幫扶體系

目前，陜西統籌建立的以國有企業、高教和醫療衛生系統形成的“3+X”幫扶體系，助力脫貧攻堅已初有成效，也減輕了政府扶貧壓力。后期，要進一步加強“3+X”全方位幫扶體系，積極引入社會團體、民間組織、企事業單位、慈善機構及非政府組織等廣泛參與扶貧工作，構建一個以政府為主導、多方主體協同參與、優化資源配置，提高貧困戶實際參與率的全社會扶貧機制，使各扶貧主體、扶貧對象互相協作、優勢發揮，增強扶貧力量，有效調動扶貧群體參與扶貧工作的積極性和主動性，推動社會扶貧向縱深化發展。一要精準安排幫扶單位，選優配強幫扶干部，堅持按需對接，在優化幫扶體系上狠下功夫，形成“上下協調、多級聯動、合力推動”的工作機制。二要充分發揮幫扶單位優勢，統籌規劃，采取切實有力措施，制訂完善操作性強的“一村一策”幫扶工作方案，抓好組織實施，確保取得實實在在成效。三要做好幫扶項目頂層設計，用高科技手段帶動產業發展，著力打造有亮點、有特色的重點項目，培育困難村“造血”能力，增強發展動力、活力和潛力，持續促進農民增收致富。四是充分借助幫扶的大型企業平臺，推進“輸血”和“造血”并舉的就業扶貧措施，圍繞企業需求開展職業技能培訓，利用幫扶企業的上下游企業、下屬企業和相關合作伙伴，推動貧困戶就業扶貧。

（五）深化“三變”改革

在農村開展資源變資產、資金變股金、農民變股東“三變”改革，是新形勢下深化農村改革的有益探索和實踐，是同步實現全面小康的一個重要舉措。深化“三變”改革，要把最后的落腳點放在貧困群眾的增收上。在“三變”改革中，既要發揮市場的決定性作用，又要發揮政府作用。農業產業化、規模化經營要以市場為導向，實行市場化運作；同時政府要加強農村基礎設施建設，利用好融資平臺引導產業發展，為貧困居民提供就業指導、技能培訓等公共服務。要穩步推進農村土地流轉，通過政府招商引資等積極發展勞動密集型企業，以吸納大量農村勞動力轉移，從而在短期內激發和調動群眾參與扶貧。要積極總結完善“三變”改革經驗，豐富股份類型，吸引更多生產要素入股，引進社會資本，形成規模效應、集聚效應；激活農村各類要素資源，拓寬農民增收渠道，推進脫貧攻堅工作持續提升；積極引導廣大農戶以土地承包經營權、自有資金投資入股到經營主體，主動參與“三變”改革，特別是貧困戶，要幫助他們成為股民。通過“黨支部+合作社+貧困戶”模式，以“資源變資產、資金變股金、農民變股東”為載體，實現土地集約、資本集中、利益共享，促進生產發展，帶動群眾增收致富。

（六）加大農村社會保障力度

隨著扶貧力度的加大，扶貧難度逐漸增強，剩余貧困人口多為深度貧困的老弱病殘人員，今后幾年，因病致貧、因殘致貧的貧困人口比例還會逐漸增大。這類貧困人口多數喪失勞動能力，需要的是醫療救助、社會保障、教育扶持。因此，應當加大醫療扶貧、教育扶貧的力度，加強農村社會保障力度。農村社會保障體系是我國整個社會保障體系的重要組成部分。加快健全農村社會保障體系，不僅是破除城鄉二元結構、縮小城鄉差距的關鍵舉措，也是適應農村經濟社會發展、統籌城鄉發展的現實需要。一是建議進一步加大公共財政對農村社會保障的資金扶持力度，構建公平統一的社會保障體系，逐年減小農村群眾在社會權利等各個方面和城鎮居民的差異，讓農村群眾可以享受到和城市居民一樣的優質資源和社會福利保障，讓城鄉居民在收益方面的差別能夠逐年縮小。二是建議進一步打破扶貧政策效應逐步遞減規律，讓貧困地區公共服務更加均等化，讓貧困人口醫療、教育、衛生等公共服務水平得到切實提高。針對農村因病致貧比例較大的情況，鼓勵商業保險機構積極開展農村居民商業補充醫療保險業務，讓商業健康保險與基本醫保銜接互補，減輕群眾醫療負擔，提高醫療保障水平。

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作者簡介

王建康 陜西省社會科學院科研處處長、研究員

胡清升 陜西省統計局高級統計師

魏 雯 陜西省社會科學院農村發展研究所助理研究員