甘肅扶貧攻堅報告之蘭州篇

農村扶貧開發是蘭州轉型跨越的一大艱巨任務，直接關系到全市全面建成小康社會的進程。在不同階段的扶貧實踐中，由于情況不盡相同，需要不斷完善或采用更為積極有效的扶貧方式。進入新時期、新階段，隨著扶貧開發的不斷深入，蘭州市在堅持整村推進扶貧模式的基礎上，積極進行探索創新，轉變扶貧發展方式，把整村推進由數量型向質量效益型轉變，由分散型向集中連片型轉變，促進了貧困地區的發展。在全市實現整體脫貧，決勝全面小康的新形勢下，蘭州市仍需進一步著力搞好精準扶貧，著眼于扶貧機制的創新，用新機制作保障，推動扶貧攻堅取得新成效。

近年來，甘肅省蘭州市結合自身實際，進一步理清扶貧思路，不斷探索創新扶貧開發新路徑，以全面建成小康社會為目標，以榆中南山、榆中北山、七里河后山、永登西北片“四大貧困片”為主戰場，以整村推進、整鄉推進、片區開發、產業扶貧和“兩后生”培訓為抓手，全力推進扶貧攻堅工作，構建了專業扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”格局，促使全市貧困地區面貌發生了顯著變化，脫貧攻堅取得了決定性勝利。2015年全面完成300個貧困村整村脫貧，減少貧困人口30萬人，貧困發生率由“十一五”末的25%下降到2%以下，全市實現整體脫貧，為決勝全面小康奠定了堅實的基礎。2016年蘭州市實現全市整體脫貧，減少貧困人口17947人，貧困發生率下降到1.55%，永登、榆中、皋蘭縣和七里河區均達到了貧困縣（區）退出標準。2016年，蘭州市扶貧開發工作在以“精準扶貧，共享發展”為主題的第四屆中國民生發展論壇上，被評為全國“2016民生示范工程”。

但是，在肯定成績的同時，我們仍需清醒地認識到蘭州市扶貧攻堅形勢不容樂觀。以榆中南北山、七里河后山、永登西北片為主的貧困地區，雖然2016年實現脫貧，但基礎不牢，深層次問題沒有從根本上得到解決，群眾遇到自然災害或疾病等，隨時都有返貧的可能。因此，為了確保“提前兩年全面建成小康”奮斗目標的如期實現，蘭州市當前和今后一個時期的扶貧開發，需要啃“硬骨頭”、蹚“深水區”，更需要從理論和實踐結合的層面上深入研究和探索扶貧機制的創新，以新機制著力推動扶貧攻堅取得新成效。

蘭州市貧困地區基本概況及特征

（一）蘭州市貧困地區基本概況

1、蘭州市區域分布情況

蘭州地處黃河上游、甘肅省中部及我國陸域版圖的幾何中心，總面積1.31萬平方公里。常住人口332.68萬人，戶籍總人口323.59萬人，非農業人口202.77萬人。現轄永登、榆中、皋蘭3縣和城關區、七里河區、安寧區、西固區、紅古區5個區，61個鄉鎮，809個村，人口330萬，其中農村人口130萬。

2011年底，按照國務院扶貧開發領導小組下發的國家連片特殊困難地區分縣名單的通知，蘭州市有3個國家六盤山片區貧困縣，即榆中、永登和皋蘭（其中，榆中為國家扶貧工作重點縣）、1個省級有重點貧困鄉鎮的區，即七里河區。3縣1區共有扶貧工作重點鄉14個（榆中縣8個、永登縣6個），重點貧困村144個（榆中縣78個、永登縣62個、七里河區4個），插花貧困村141個（榆中縣81個、永登縣43個、七里河區17個），純移民村15個（永登縣2個、蘭州新區13個）。

2、蘭州市貧困人口分布情況

蘭州市貧困人口主要分布在“四片一灌區”。其中，榆中北部山區貧困人口占25.09%，榆中南部山區貧困人口占33.68%，永登西北片貧困人口占4.63%，七里河后山貧困人口占20.82%，引大移民灌區貧困人口占15.78%。

3、蘭州市各片區具體概況

榆中北部山區有韋營、中連川、貢井、哈峴、上花、園子6個鄉鎮和金崖鎮3村、夏官營鎮1村在內的51個貧困村，1.14萬戶4.88萬人，有耕地30.55萬畝，人均6.26畝，貧困人口占25.09%。海拔在2100-3700米之間，以白土層、淡灰白土為主，無霜期80-110天，年降雨量260-550毫米。這一地區氣候干燥，降雨量少，水土流失嚴重。但土地資源豐富，日照充足，草山面積較大，通過興修梯田、發展集雨節灌等措施改善農業生產條件后，發展種植畜牧業有一定潛力。

榆中南部山區有馬坡、新營、銀山、龍泉4個整鄉與和平鎮7村在內的55個貧困村，1.57萬戶6.55萬人，有耕地20.6萬畝，人均3.14畝。海拔在1900-3670米之間，以黑土層、灰褐土為主，無霜期90天左右，年降雨量450毫米。這一地區有天然森林分布，植被良好，雨量較多，發展特色經濟有一定的優勢。

永登西北部山區有七山、通遠、民樂、武勝驛、坪城、清水6鄉鎮，共有84個村，現有人口12.41萬人，總耕地面積57.78萬畝。大部分地處干旱和半干旱山區，自然條件差，農業基礎薄弱，種植結構單一，生產經營分散，群眾致富門路不多，渠道不廣，群眾生活普遍困難。

七里河后山有黃峪、魏嶺、西果園、阿干4個鄉鎮，有21個貧困村，4.05萬人，占全區農業總人口的38.35%，人均耕地面積僅為1.46畝，地處后山二陰地區，境內山大溝深，自然條件惡劣，耕地面積少，目前只有黃峪鄉的邵家洼、王家莊、魯家、西果園鎮湖灘4個村被省上列為重點扶持村并安排扶貧資金，除了阿干鎮的馬場村，其他貧困村基本沒有安排扶貧資金。

引大移民灌區位于永登縣東南部，包括中川、秦川、上川3個鎮，本區域干燥少雨，冷暖分明，光照充足。年平均氣溫5.9℃，平均海拔2100米，無霜期123-138天，年均降雨量270毫米。3鎮轄55個行政村，226個社，農業戶數3.07萬戶，農業人口11.56萬人，農村勞動力7.11萬人，貧困人口占15.78%。

（二）蘭州市貧困特征

1、蘭州市貧困面較大，貧困人口較多

2011年，按照國家新的2300元扶貧標準，當年蘭州市建檔立卡扶貧對象共有317934人（不含五保戶、低保戶）。其中，榆中縣129334人、永登縣120200人、皋蘭縣48200人、七里河區15150人、紅古區3700人、西固區861人、城關區489人。蘭州市農村人口占全市人口的三分之一多，而貧困人口又占農村人口的三分之一。榆中縣除了建檔立卡的扶貧對象外，還有五保戶1628人、低保人口43930人，總共被確認的貧困人口達17.5萬人，占全縣農業人口的45%。其中，僅按建檔立卡的12.93萬人計算，貧困發生率就達33.91%，按同樣方法計算，皋蘭縣的貧困發生率為31，58%，永登縣為35%。蘭州市整體上呈現出貧困面較大、貧困程度較深、貧困成因復雜的特征。按2011年建檔立卡31.79萬扶貧對象計算，貧困人口占全市農業人口的四分之一，貧困面達24%，這在省會城市來說貧困面是比較大的。經過近幾年的努力，全市貧困人口由2011年的31.79萬人下降到2016年的1.94萬人，分散在尚未脫貧的91個貧困村中，規模仍然較大。

2、自然條件嚴酷，相對貧困凸顯

蘭州市貧困人口的分布呈現出地緣性特征，60%集中在3縣1區自然條件嚴酷的“五大片區”的25個鄉鎮、300個村。與其他地區農民乃至城鎮居民收入差距懸殊，相對貧困凸顯，加大了扶貧攻堅的難度。其中，榆中南山、北山、七里河后山、永登西北片四大貧困片山大溝深、氣候惡劣多變，干旱、冰雹、洪水等自然災害易發、頻發，有的地域水土流失等地質災害也時有發生。加之土地貧瘠、地處邊遠、交通不便、信息閉塞，農民增收渠道狹窄，與其他地區農民乃至城鎮居民收入差距懸殊。七里河區雖然地處蘭州市的中心地帶，但小城市大農村的特征十分明顯，城鄉二元結構矛盾十分突出，表現在城鄉居民收入上的差距懸殊，加大了扶貧攻堅的難度。

3、產業結構不盡合理、產業化程度低

蘭州市扶貧開發重點地區的榆中、永登、皋蘭3縣和七里河區，農業人口占比大，但在農村經濟總收入中，工業收入占的比重很低，榆中占20%、永登占27.4%、皋蘭占14%、七里河占27.2%。顯示出工業基礎薄弱，對農業的帶動輻射作用有限。現有的扶貧龍頭企業數量少、規模小，特別是農產品深加工企業少，基本上處在農產品的貯藏和初級加工階段，離規模化生產、專業化經營還有一定距離。榆中縣農業人口達38.04萬人，占全縣總人口的86.8%，但龍頭企業總共才有15個；永登縣農業人口45.92萬人，占全縣總人口的86.7%，但龍頭企業只有16個；皋蘭縣農業人口15.39萬人，占全縣總人口的83.8%，但龍頭企業只有15個；七里河區農業人口少一些，有9.15萬人，占總人口的19.5%，但也只有龍頭企業6個。而且一些農民群眾產業化意識不濃，缺乏參與產業化經營的熱情，組織化程度低，基本上處于傳統農業的生產方式，應對市場能力不強。上述諸原因造成一些扶貧產業，在新品種引進、新技術推廣、新項目開拓等方面滯后，產業優勢不明顯，結構比較單一，這在一定程度上削弱了產業扶貧的效能，使其難以有效地發揮帶動經濟社會發展、促進農民增收的作用。

4、農村勞動力素質低、實用人才匱乏

目前，榆中、永登、皋蘭和七里河3縣1區的鄉村勞動力中，高中以上文化程度的人數只占鄉村勞動力資源總數的12.77%、17.32%、15.45%和26%，除了七里河區略高一些外，3縣比例都很低，而且文盲、半文盲人數還分別占到鄉村勞動力資源總數的4.6%、4.9%和2.5%，整體文化素質處于較低水平，仍然是制約貧困群眾脫貧致富的根本障礙之一。

5、貧困人口分布“片區集中”與“插花分散”并存

“片區集中”，即貧困人口的分布逐步向生態環境脆弱、自然條件惡劣及基礎設施落后的高山區、邊遠地區和少數民族集聚區域集中，這種集中首先體現在貧困人口所占全部人口的數量比例的絕對值上，其次表現為貧困表象更為復雜性和貧困程度更為深刻性。“插花式”分布主要是從全市的視角考察，分布范圍不集中、呈點狀分散、存在隱蔽性、貧困成因復雜、消除難度大是貧困人口“插花式”分布的主要特征。經過不同階段不同程度的扶貧開發，貧困人口分布呈現出點狀分布趨勢，零星分散在不同的鄉、村。按照“區域發展帶動扶貧開發，扶貧開發促進區域發展”的思路把集中連片特困地區作為新一輪扶貧攻堅主戰場，實現由以面為主、點面結合向以點為主、點面結合轉變。

6、貧困地區自我發展能力不強，返貧率較高

對貧困區域實施長期輸血式扶貧，這樣正好忽視了貧困區域自我發展能力的培養，并沒有在很大程度上恢復蘭州貧困區域造血功能。更重要的是，貧困區域自我發展能力不足是制約貧困地區脫貧和進一步發展的重要瓶頸，也是導致返貧的一個重要因素。蘭州貧困區域自我發展能力弱首先表現為產業結構層次低，貧困地區長期以農牧業生產、資源開采為主，產業結構層次低，工業化水平低。農牧業生產停留在以手工勞動為主的階段，農業生產率和農產品的商品率低下，難以與市場經濟相適應，難以形成持續增長的物質基礎。其次是貧困區域社會發展程度低。社會發展程度低限制了貧困人口對新技術、新知識的吸收，阻礙了農業剩余勞動力向非農產業轉移，從而不斷循環地陷入貧困。這些地區基礎設施落后、社會保障系統薄弱、醫療衛生條件差、人口綜合素質低，其社會事業發展步伐滯后于經濟發展，是長期制約扶貧開發和貧困地域經濟發展的重要因素。

蘭州市扶貧開發階段性成效和做法

近年來，蘭州市認真貫徹落實《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，按照省委、省政府的總體要求，不斷探索扶貧開發的新路徑，著力推動扶貧攻堅取得新成效，促使全市貧困地區面貌發生了顯著變化，為蘭州市決勝全面小康奠定了堅實的基礎。這一局面的出現，得益于新階段蘭州市采取的一整套成功的做法和措施。因此，2016年蘭州市扶貧開發工作在以“精準扶貧，共享發展”為主題的第四屆中國民生發展論壇上，被評為全國“2016民生示范工程”。

（一）蘭州市扶貧開發階段性成效

1、減貧增收成效明顯

蘭州市貧困人口由2011年的31.79萬人減少到2016年底的1.94萬人，貧困發生率由24%下降到1.55%，2016年實現全市整體脫貧，永登、榆中、皋蘭縣和七里河區均達到了貧困縣（區）退出標準；全市256個建檔立卡貧困村達到了貧困村退出標準，農業增加值達到61.79億元，增長6%，全省排名第三；農民人均可支配收入由2011年的5252元，增長到2016年的10391元，增長8%，全省排名第四。2016年蘭州市扶貧開發工作在以“精準扶貧，共享發展”為主題的第四屆中國民生發展論壇上，被評為全國“2016民生示范工程”。2013年蘭州市實現101個村整村脫貧，減少貧困人口12萬，城關、西固和紅古區整體脫貧；2014年實現108個村整村脫貧，減少貧困人口15萬，七里河區、皋蘭縣整體脫貧；2015年完成91個村整村脫貧，減少貧困人口3.4萬；2016年實現全市整體脫貧，減少貧困人口17947人。

2、基礎設施有效改善

蘭州市突出水、路、房等基礎設施建設，近五年來解決農村安全飲水48.6萬人，安全飲水普及率達100%；建成鄉村公路2346公里，建制村通暢率達到100%；改造農村危舊房2.3萬戶。貧困地區基礎設施建設發生了巨大變化，群眾的生產生活條件得到明顯改善。

3、增收產業快速發展

蘭州市初步形成了高原夏菜、中藥材、畜牧業、玫瑰、百合、苗木等六大產業，有力支撐了貧困地區農民穩定增收。2016年全市高原夏菜、中藥材、玫瑰、百合種植面積分別達到了103.8萬畝、23.02萬畝、18萬畝、10.24萬畝，全市所有貧困村實現了專業合作社全覆蓋，全面帶動了產業增收。農村經營性收入占總收入的35%以上，增收產業的快速發展夯實了農戶脫貧基礎。

4、公共服務大幅提升

近五年來，蘭州貧困村新建和維修村委會207個、標準化村衛生室143個、文化活動室171個、文化（體育）活動廣場223個，實現了全市所有貧困村標準化衛生室、文化活動室、村委會、文化活動廣場的全覆蓋；農村新農合參合率達到98.05%，新農保參保率達到96%以上；2016年，全市農村低保標準與扶貧線“兩線合一”，標準提高21.71%，由每人每年不低于2453元提高到不低于2986元，全市農村五保供養標準由每人每年不低于4414元提高到集中供養對象不低于5900元、分散供養對象不低于4825元。重大疾病救助病種由26種擴大到52種，一般性疾病救助上限由3萬元提高到4萬元，重特大疾病救助上限金額由6萬元提高到8萬元，有效緩解了貧困家庭就醫難和因病致貧的問題。

5、村容村貌明顯改觀

蘭州市以建設美麗鄉村為示范，大力推進了村容村貌和生態環境整治。截至2016年底，貧困村累計綠化植樹61.5萬株，安裝太陽能路燈5600多盞，清理殘垣斷壁5萬多平米，清理垃圾3.6萬余噸，設置垃圾臺487個，垃圾箱2400個，基本實現了綠化、凈化和亮化，村莊干凈整潔、面貌煥然一新，人居環境發生了明顯變化。

（二）蘭州市扶貧開發的主要做法

蘭州市在不同階段的扶貧實踐中，由于情況不盡相同，采用不斷完善或更為積極有效的扶貧方式開展扶貧攻堅。在開展大規模扶貧計劃以前，蘭州市處于較低的發展水平，通過國家“八七扶貧攻堅計劃”、省上的“四七”扶貧計劃、市“聯村聯戶”的雙聯行動以及“整村推進”政策等的大力扶持，一定程度上消除了制度上的障礙對經濟增長的束縛，減貧效果十分明顯，蘭州市的大范圍貧困得到了控制。進入新時期、新階段，隨著扶貧開發的不斷深入，蘭州市在堅持整村推進扶貧模式的基礎上，積極進行探索創新，轉變扶貧發展方式，把整村推進由數量型向質量效益型轉變，由分散型向集中連片型轉變，促進了貧困地區的發展，貧困地區面貌發生了顯著變化，蘭州市扶貧攻堅取得新成效，這一切得益于新階段蘭州市采取的一整套成功的做法和措施。

1、適時轉變扶貧方式，不斷加大攻堅力度

扶貧成效的好壞，與扶貧方式的轉換關系密切。在過去一輪的扶貧開發中，蘭州市堅持“一體兩翼”扶貧方針政策，全力實施整村推進扶貧模式，促進了貧困地區的發展。進入新時期、新階段，隨著扶貧開發的不斷深入，蘭州市在堅持這一模式的基礎上，積極轉變扶貧發展方式，進行探索創新。

一方面，把整村推進由數量型向質量效益型轉變。過去每年實施整村推進20-30個，每個村分配財政扶貧資金50-60萬元，實施的村數量多，資金少，扶持效果不明顯。近年來，蘭州市減少了整村推進的數量，放大資金投入量。每年實施整村推進11-12個，每個村投入財政資金150萬元，資金量提高到原來的兩倍多，有效地解決了貧困村基礎建設和產業發展方面的問題。

另一方面，把整村推進由分散型向集中連片型轉變。近年來，蘭州市克服了整村推進布局分散不集中的情況，堅持在區域相近、產業發展相同地鄉鎮，集中連片布局整村推進、整鄉推進和片區開發項目，集中解決基礎設施配套，產業發展等方面的問題。目前，經過扶持形成了榆中南山、永登武勝驛、皋蘭黑石、石洞等集中連片冷涼型蔬菜基地和設施農業基地，使連片開發上升了一個高度。

2、整合各方面力量，助推扶貧攻堅

扶貧開發是全社會的共同責任，整合各方面的力量，形成強大合力，是推進扶貧開發的重要舉措。蘭州市創新工作舉措，堅持在具體推進中探索有效辦法，多管齊下、綜合施策，深入推進扶貧攻堅。

一是以雙聯行動助推扶貧攻堅。雙聯行動一開始，就把扶貧攻堅作為主要任務，堅持兩個行動深度融合，把404個市級雙聯單位全部安排到300個貧困村，統一目標、統一行動、統一考評。制定出臺了深化雙聯行動、推進精準扶貧的一系列政策文件，明確了雙聯助推扶貧攻堅的工作要求，細化了雙聯和扶貧攻堅的具體任務。在萬名干部下基層開展聯系幫扶工作中，號召動員了1517個單位和4萬多名干部結對幫扶731個行政村、36252戶貧困戶，全力推進宣傳政策、反映民意、促進發展、疏導情緒、強基固本、推廣典型“六大任務”，著力打造形象提升、能力鍛造、德政民心“三大工程”。

二是加大資金投入。近年來，市、縣（區）財政加大了扶貧攻堅的投入，市級財政給每個脫貧村安排50萬元專項資金，要求縣（區）同比例配套。市、縣（區）整合雙聯和扶貧各類項目資金，每個貧困村投入平均在600萬元以上。

三是強化金融支持。全力做好雙聯惠農貸款、婦女小額貸款等信貸服務，解決貧困村和貧困戶發展資金短缺、貸款難等問題。近年來，累計協調落實貸款資金20.9億元，其中雙聯惠農貸款12.5億元，農村婦女小額擔保貸款8.4億元。積極創新金融支持的方式，今年與蘭州銀行合作在120個貧困村開展“支部+協會”村級互助資金試點，按每個村50萬元的標準共投入6000萬元，財政貼息350萬元，著力解決農村發展資金缺乏的難題。

四是引入外力幫扶。蘭州市堅持創新機制，探索完善全社會參與扶貧攻堅的幫扶體系，擴大聯扶工作覆蓋面和參與度，特別是以“人大代表在行動”、“政協委員助推雙聯”、“百企幫百村、共建新農村”和“先富幫后富、共同奔小康”等活動為平臺，引進社會力量廣泛參與聯扶活動。體現出了蘭州市扶貧工作從各方“單打獨斗”到整合資源“握拳出擊”，是精準扶貧思維質的飛躍的重要體現。通過開展以上活動，先后有332家省內外企業與170個貧困村結成幫扶對子，累計投入幫扶資金和物資約3.5億元，為貧困地區帶來了新的發展理念和發展模式，為脫貧工作注入了新的發展動力和活力。組織62家城市中小學與31家貧困縣（區）中小學結成幫扶對子，開展城市教師下鄉頂崗支教、農村教師進城跟班培訓等活動。開展雙聯行動“法律服務直通車”活動，先后組織107家律師事務所在25個貧困鄉（鎮）和82個貧困村開展法律咨詢服務和援助。

3、扶持特色優勢產業，增強減貧脫貧的內生力量

產業扶貧對于促進貧困地區經濟發展和貧困農民增收，有著十分重要的作用。蘭州市根據不同區域的自然條件和優勢，以市場為導向，以效益為中心，引導和組織農民培育壯大增收產業，增強自我發展能力。近年來，蘭州市著力培育富民主導產業，把培育富民產業作為雙聯行動促進發展的重要抓手，大力開展“培育產業增收年”活動。加快推進高原夏菜、百合、玫瑰、中藥材、養殖、苗木等六大特色富民增收產業和勞務經濟發展。市縣財政每年都單列預算，專門扶持設施農業、中藥材種植、肉羊養殖和土地流轉。目前，四大貧困片區的主導產業初步形成，農業產業在農民收入中的比重占36%以上，勞務收入占50%以上。僅2014年實現整村脫貧的108個貧困村中，農民人均純收入萬元以上的村占88.89%以上，比2013年增加了39%。在榆中北部山區和永登西北部干旱山區重點扶持雙壟溝播玉米、馬鈴薯、中藥材等產業，同時利用秸稈青貯扶持發展養殖業；在榆中南部山區、永登武勝驛等地區積極挖掘水資源優勢，重點扶持冷涼型高原夏菜種植；在七里河后山重點突出百合、蔬菜及養殖業；在皋蘭縣及其他縣區川水地區，重點扶持發展設施農業和紅提葡萄、西甜瓜、玫瑰、枸杞等產業。經過多年的扶持發展，以高原夏菜為主的主導產業和特色產業不斷壯大，農民在農業產業中的收入也不斷增加，如永登縣武勝驛鎮和榆中馬縣坡鄉，通過大力扶持推廣冷涼型蔬菜種植，群眾從種植傳統農作物改為種植冷涼型蔬菜，畝收入從300元提升到了3000元，好的可達萬元，效益提升了10-30倍，產業扶持使貧困群眾找到了致富的途徑，增強了自我發展能力。

4、夯實基礎設施建設，改善扶貧開發環境

蘭州市把破解基礎設施上存在的重點問題，作為扶貧攻堅的關鍵來抓。市上不斷整合資源，集中投入，規范運作，穩步推進貧困地區群眾的生產生活條件的改善，有力助推了扶貧攻堅工作。蘭州市圍繞民生問題，堅持抓基礎設施配套，著力解決貧困地區群眾飲水難、出行難、上學難等群眾最關心、最直接、最現實的利益問題；圍繞產業發展，堅持不懈地加強基本農田改造、水利工程和設施農業建設，穩步推進貧困地區群眾的生產生活條件的改善。2013年以來，蘭州市突出工作重點，全面改善基礎設施，把加快貧困村水、電、路、房等基礎設施建設作為扶貧攻堅的關鍵來抓，組織實施“八個全覆蓋”、“五件實事”，加快改善貧困地區基礎設施條件。三年來累計投入各類資金30多億元，解決農村安全飲水20萬人，建成通村公路1126公里、建制村道路通暢率達到了93.1%，改造農村危舊房1.8萬戶。大力實施“硬化、美化、亮化、凈化、綠化”工程，加快推進美麗鄉村建設，建成10個省級、20個市級示范村和85個環境整潔村，貧困地區的面貌發生了根本性改變。與此同時，蘭州市加快發展農村社會事業，先后建成農村寄宿制學校127個，新建維修村委會256個、標準化衛生室224個、村文化廣場146個、村文化活動室244個、村級商貿綜合服務社300個，農村新農合參合率達到97%以上，新農保參保率達到96%以上，209個整村脫貧村實現了標準化衛生室、村委會辦公場所、文化活動室、文化體育活動廣場和村級商貿綜合服務社全覆蓋，貧困村公共服務能力全面提升。

5、開展勞動力轉移培訓，抓好拔除窮根的治本措施

開展貧困地區勞動力轉移培訓，是新階段扶貧開發工作的一項治本措施。促進貧困地區富裕勞動力轉移就業，是有效緩解貧困地區人口對資源環境的壓力、拓寬農民增收渠道、帶動區域經濟發展的現實需要。“十二五”期間，榆中、永登、皋蘭、七里河三縣一區共輸轉農村富余勞動力 119.92萬人次，平均每年23.98萬人次。自開展聯村聯戶、富民為民行動以來，僅從貧困家庭勞務輸轉人數就達8039人，創勞務收入1.1億元。為了提高勞動力素質，在勞動力培訓方面，積極整合教育、人社、農業、扶貧等部門的培訓資源，以勞動技能和實用技術為重點，大規模開展訂單培訓、定向培訓和創業培訓，培養了一批新型職業農民。近三年累計投入培訓資金3594萬元，開展青壯年勞動力職業技能培訓近30萬人次，“兩后生（即初中、高中畢業后未考取大、中專院校，又不愿再復讀的學生）”培訓8200人；勞務輸轉26.96萬人，創勞務收入45.67億元。一是狠抓農牧業實用技術培訓，使貧困農戶每戶基本掌握一項種養業技術。自雙聯活動開展以來，全市貧困戶中共有4990人參加了職業技能培訓、976人參加了創業培訓。職業技能培訓合格率達95%以上，創業培訓后就業率達到80%以上。二是狠抓“兩后生”輸轉培訓，按照“實際、實用、實效”的原則，對“兩后生”實行定向教育、訂單培訓，然后進行有組織輸轉。畢業輸轉率達到95%以上。“兩后生”輸轉從業后月工資可達2500元左右，基本實現了“培訓一人、輸出一人、脫貧一戶”的目標。

新時期蘭州扶貧攻堅機制創新對策

隨著2020年全面建成小康社會的節點不斷迫近，扶貧工作進入了攻堅期，尤其是作為省會城市的蘭州，扶貧開發工作已進入“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺期。為了確保貧困人口一個不落地精準脫貧，蘭州的扶貧從“大水漫灌”轉變為“精準滴灌”，從“千篇一律”轉向“個性化定制”，而依此形成的目標任務、識別管理、發力重點、資源力量、考核問責和責任擔當六個深度融合的“蘭州模式”也已成為甘肅省的借鑒經驗。目前蘭州市雖然已經基本具備了相對完備的扶貧策略，其扶貧開發的基本框架清晰、扶貧網絡完備、扶貧組織系統，都為新時期扶貧攻堅工作提供了較好的實踐依托。但蘭州市仍需進一步著力搞好精準扶貧，著眼于扶貧機制的創新，用新機制作保障，推動扶貧攻堅取得新成效。

（一）搞好精準扶貧，強化機制保障

一是建立健全精準扶貧機制。改“粗放漫灌”為“精準滴灌”，瞄準最貧困的群眾，使真正需要幫扶的貧困人口“浮出水面”。建檔立卡不僅是簡單地登記名字，而是要科學劃分貧困類型，并且分析致貧原因。在摸清底數的基礎上，把各項扶貧措施與貧困識別結果相銜接，逐村逐戶制定幫扶計劃，使因村施策、因戶施策、因人施策，整合力量，集中解決制約貧困村發展、貧困戶增收的瓶頸問題。建立貧困人口動態管理機制，使穩定脫貧的村與戶及時退出，使應該扶持的扶貧對象及時納入。

二是完善扶貧開發機制。精準扶貧，就是要使貧困人口由“輸血型”向“造血型”轉變，這就需要進一步完善扶貧開發機制。在扶貧開發激勵機制上，可制定透明合理、獎懲分明的政策性激勵措施，強化科學監測和科學評價，提高干群主動性和創造性。在扶貧退出機制上，探索如何引入競爭機制，把扶貧資金的分配和扶貧工作的考核相結合，改革考核辦法，建立正向機制。在扶貧資金管理機制上，將項目資金決策權、使用權和控制權，交給村民自治組織，有效防止截留、挪用和流失。

三是創新易地扶貧搬遷機制。順利實施特殊群體移民搬遷，是精準扶貧的重要一環。針對不同類型的搬遷對象，分門別類選用不同的措施。對那些自然生態環境惡劣且人口居住分散的邊遠自然村，采取先人口集中、再土地集中的方法，即合理調整村莊布局，把這些地方的人口向中心村集中，并村而居。可以把區位優勢相對較好、具有開發潛力的村莊作為中心村，進行規劃和重點建設。對逐步具備條件的中心村，可發展為小城鎮，把易地扶貧搬遷與小城鎮建設結合起來。立足增強搬遷戶勞務輸出水平和自我脫貧能力，對于進城農民加強信息服務，完善市場信息對接機制，讓搬遷戶由從事零散勞務“短工”向穩定就業轉變。并且將其全面納入城鎮住房和社會保障體系，允許他們在一定時間內保留在農村的權益和“兩棲”生活方式。在人口遷出地區，則進行復墾和生態恢復，或通過土地流轉的方式，使土地向龍頭企業或專業合作組織集中，實現規模化集約化經營。

四是探索土地流轉機制。農村土地流轉有利于實現農業規模化、集約化、專業化和標準化生產，也是實施精準扶貧，激發貧困戶致富動力的一項舉措。在堅持家庭承包經營制度和保持農村土地承包關系長久不變的基礎上，堅持依法、自愿、有償的原則，因地制宜，分類指導，有序推進，引導農民采取轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式，將土地承包經營權流轉給產業扶貧企業、合作社和農業大戶，以便于農業產業規模化經營。還可探索將農戶土地拆股到戶，農戶變股民的新方式。在流轉中注意與農民就業與社會保障掛鉤，優先安排失地農民從事農業產業化項目和企業用工，并優先將流出土地的低收入農戶納入農村低保和農村養老保險范疇，消除土地流轉農戶的后顧之憂。

（二）依托特色產業帶動，增強發展內生動力

針對貧困地區產業發育程度低的現實，致力于整合扶貧產業，培育能夠帶動面上貧困群眾脫貧的大宗特色農產品。這就需要在調整產業結構、抓好農業特色優勢產業發展上下功夫。

一是做大做強特色優勢產業。以市場為導向，突出當地資源稟賦，發展貧困地區特色優勢產業。特別是針對高原夏菜、玫瑰、百合、中藥材四大特色產業規模不大、附加值不高的現狀，擴基地、提質量、拓市場，做大規模，做優品質，推動精深加工，提高附加值，使之真正成為富民產業。針對產業基地和龍頭企業少而弱的現狀，加快建設一批各具特色、市場前景好的產業基地，培育發展農業產業化經營龍頭企業和專業合作社。特別要在開拓農產品市場上下功夫，拉長農業產業化經營鏈條。繼續擴大中藥材產業發展及其加工，在草食畜牧業發展上，注重支持鼓勵發展規模化的現代養殖場。

二是加快二、三產業發展。各片區應因地制宜，培育和引進一批輻射面廣、帶動力強的工業企業。要通過扶持中小企業、民營企業加快發展，用工業化成果帶動農業快速轉型。有條件的地方，可以通過生態修復工程、發展林下經濟，營造生態景觀，吸引游客避暑納涼、野生作物采摘，促使農家樂向產業化、規模化發展，并以此帶動相關服務業的發展，促進農民就地轉移就業，增強重點村和貧困群眾自我積累、自我發展能力，提高農民收入。

三是加大產業政策扶持力度。把特色優勢產業和生態環保型產業作為重點發展的產業，加大特色產品生產基地和深加工龍頭企業建設的支持力度，在投資管理上予以優先考慮，在土地、稅收、信貸等方面給予政策傾斜，以帶動更多的貧困農戶通過產業脫貧。

（三）強化基礎設施建設，夯實扶貧開發的基石

基礎設施建設跟不上，是造成貧困村與其他地方差異明顯的一條重要原因。目前，蘭州市仍有20%的村通村道路沒有硬化、剩余的村組大部分屬山區，組與組跨度大，人員居住分散，道路建設的投入和難度較大；全市還有24個貧困村5229戶、2.01萬人安全飲水不穩定，還有67個貧困村綜合性文化服務中心（鄉村舞臺）需要升級改造。

因此，要通過開展貧困鄉村道路、基本農田、小型水利、生態能源、危房改造等一系列工程建設，改善貧困地區的生產生活條件和生活環境。

第一，對于涉農的基礎設施項目，要首先考慮安排到尚未脫貧的貧困村。從改善居住條件、完善基礎功能、提升人居環境入手，扶持農村集中居住區建設，改善農村道路、飲水、公共設施建設，使貧困村面貌盡快發生變化。

第二，適當調整扶貧資金的投入重點和范圍，向這些貧困區域基礎設施建設傾斜，加大對農業和農村基礎設施投入，并提高項目資金補助標準。

第三，出臺和完善鼓勵社會投資的政策，比如企業用于扶貧事業的捐款，符合稅法規定條件的，可按規定在所得稅稅前扣除。

（四）發揮財政金融雙引擎驅動作用，加大扶貧資金投入

解決扶貧攻堅資金短缺的問題，應發揮財政、金融雙引擎驅動作用，將財政資金和金融資金有機結合，加大扶貧攻堅的投入力度。

在財政方面，一是要進一步加大對省上專項資金的爭取力度。市上相關部門都要提前編制計劃，并與省上對口部門銜接，爭取項目立項。同時，認真落實行業幫扶和社會幫扶資金，并積極引導社會各類閑散資金參與扶貧開發；二是要抓好涉農資金的整合與統籌使用。近年來，蘭州市在資金整合方面有了突破，今后應抓好這樣幾個環節：首先，市政府應盡快出臺整合各類涉農資金的管理措施或實施方案，以整合項目為基礎進行資金整合，統一管理項目規劃，科學評估建設項目，突出幫扶及涉農資金整合后投入的區域和投入的重點項目，使之目的性、指向性更明確。其次，按照資金來源渠道和管理權限，明確哪些項目由哪個單位負責總牽頭、工程招投標和工程監管等相關組織工作，相關費用如何解決以及對工程驗收的責任劃分等。再次，堅持“渠道不亂、用途不變、統籌安排、集中投入”的原則，各盡所能，各記其功。特別是要明確參與整合的資金原主管部門不變、基數不變、增長幅度不變，以調動其積極性。第四，落實資金整合的激勵機制，明確以獎代補、貸款貼息的具體實施辦法，鼓勵各部門、各縣區積極整合支農資金。

在金融方面，圍繞為貧困村弱勢群體提供優質的金融服務，著重解決好這樣幾個問題：一是農民貸款難的問題。通過健全和完善金融扶貧機制，支持引導各類金融機構在貧困地區延伸服務網點，加大信貸投放、強化金融服務。二是農民由于難以提供有效擔保而無法獲得貸款的問題。采取組建政策性擔保公司和組織聯戶信譽擔保等形式，創造貸款抵押條件，降低準入門檻，讓貧困戶能貸款、金融機構敢放款。三是農民貸款貴的問題。通過探索金融貸款分類貼息、提高貸款額度和貼息率、金融機構讓利等方式，降低農戶的貸款負擔；通過增加金融網點、縮短服務半徑等方式，減少農戶貸款成本。

（五）加強統籌協調，合力扶貧攻堅

扶貧開發工作量大面廣，涉及社會參與機制的完善、政府職能部門作用的充分發揮、各種資源的優勢整合、相關政策的調整和配套，需要加強統籌，上下聯動、協調運作，形成扶貧攻堅合力，共同發揮作用。

首先，搞好雙聯行動與扶貧攻堅的深度融合。一是進一步調動聯扶單位的主觀能動性，促使其發揮本部門、本行業優勢，合力破解資金投入、產業開發、基礎設施建設等難點問題。二是提高各單位的責任意識，嚴格督促考核。組織領導工作要進一步強化，可采取市政府與各縣區主要行政領導簽訂責任書的辦法，落實責任；市上與各部門、各單位，市直有關部門與所屬二級部門亦應進一步明確相關責任，以促進科學化、常態化包抓落實責任機制的形成。三是加強典型引領、示范帶動作用。加大對扶貧和雙聯中涌現的先進典型表彰和宣傳的力度。三縣一區的扶貧開發工作各具特色，可及時進行總結和推廣。對市上評出的38個雙聯優秀單位的事跡和經驗，應擴大宣傳效果，充分發揮引領效應。

其次，搞好社會力量參與和引進外援幫扶。科學編制社會幫扶規劃，創新幫扶方式，完善合作機制，拓寬合作領域，提升合作層次，實現互利共贏。一是引導民營企業、個體工商者、社團組織、愛心人士等社會各界的廣泛參與。政府應向幫扶方提供項目，明確任務，并落實投資興業等相關政策支持。二是發揮東西部扶貧協作的積極作用，引進省外單位、企業幫扶。形成有效協調協作機制，積極引進幫扶方的資金、技術、人才和管理，與本市受幫扶縣區的資源、勞動力、市場等優勢結合起來，不斷提高受幫扶縣區自我發展能力。三是把地方軍隊和武警部隊作為參與地方扶貧的有生力量，必要時開展扶貧攻堅會戰，實現軍地優勢互補，合力攻堅。

再次，搞好扶貧開發各項政策的協調配套。打好政策“組合拳”，發揮各項政策在扶貧開發中的整體撬動作用。努力尋找上級政策與蘭州的結合點，能爭取的爭取、能搭車的搭車，并針對蘭州的實際，在基礎設施、特色優勢產業、公共服務、環境保護等方面，制定相應的配套政策和實施方案，包括創新和完善財稅支持、金融服務、產業扶持、土地使用、生態建設等方面的政策措施。特別是對提前摘帽脫貧的國家和省上確定的扶貧工作重點縣“原定扶持政策不變、投入力度不減”政策的落實、獎勵政策的完善和實施，以及對插花型貧困人口優惠政策的落實等。

第四，搞好扶貧開發與農村最低生活保障制度的有效銜接。農村實行的最低生活保障制度和扶貧開發政策，都是以農村貧困人口（農村低保和扶貧對象）為扶持對象，實現兩項制度的有效銜接，是保證農村貧困人口共享改革發展成果的重要舉措。因此，要統一組織農村低保和扶貧對象識別工作，將其區別開來，推進程序銜接；努力實現農村低保制度和扶貧開發政策全覆蓋，推進政策銜接；對農村低保對象和扶貧對象實行動態管理，及時調整、有進有出，推進管理銜接。在“兩項制度”銜接的基礎上，實現“應扶盡扶，應保盡保”。

第五，搞好貧困地區人力資源開發。針對蘭州市貧困地區勞動力素質低、實用人才匱乏的現狀，必須注重人力資源的開發，不斷加大“扶智”的力度。一方面，通過教育和培訓，努力提高農村勞動力的素質。堅持以市場為導向，因地制宜，探索出多種有效的轉移培訓模式。一是在進一步加大教育項目扶持力度的基礎上，狠抓農村勞動力的實用技術培訓。培訓應跟著項目走，把“普訓”、“綠色證書”、“陽光培訓”等項目與種養加項目配套實施，努力培養急需的而又用得上、留得住、養得起的鄉土人才。二是根據勞動力市場需求，有針對性地加大勞務輸轉人員的技能培訓。三是繼續對“兩后生”實行定向教育、訂單培訓，進行有組織輸轉，提高畢業輸轉率。四是要制定優惠政策和激勵措施，完善培訓機制。對農戶由授之以魚改為授之以漁，讓農民就業、創業有一技之長，從而為致富奔小康奠定現實動力和可觀后勁。另一方面，要善于發現和使用人才。對當地扶貧開發中涌現出來的領導人才、實用技術人才，放到一定的領導崗位或技術崗位，大膽破格啟用。對特殊貢獻的人才，應以一級黨委或政府的名義授予榮譽稱號，發揮其示范引領效應，帶動貧困人口脫貧。

參考文獻

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[6]蘭州市扶貧辦公室，蘭州市2016年脫貧攻堅工作總結，2016.12.01。

作者簡介

張玉斌 蘭州市社會科學院社會所所長、研究員，碩士生導師