重慶精準脫貧摘帽第三方評估報告

重慶社會科學院精準脫貧摘帽第三方評估課題組

從整體上看，重慶扶貧攻堅工作已經形成了全社會共同致力于脫貧攻堅的大好局面，7個區縣基本上形成了“一區縣、一特色”的格局，以產業扶貧、開發扶貧為核心，脫貧成效具有一定穩定性。同時，7個區縣各自具體情況不同，但在扶貧攻堅中都面臨一些障礙和問題，有待突破和改進。建議在完成脫貧攻堅工作后，扶貧工作要由“攻堅式”向“常態化”轉變。要增強農村基礎設施和基本公共服務能力建設均衡性；進一步修改完善部分政策，解決“最后一公里”問題；強化扶貧產業發展能力，確保脫貧攻堅成果穩定持續；進一步完善鞏固脫貧攻堅成果的保障體系，以鞏固脫貧攻堅成果。

黨的十八大以來，重慶脫貧攻堅工作取得明顯成效。同時脫貧攻堅仍是重慶全面建成小康社會的突出短板。截至2017年9月，全市還有30萬貧困人口，是重慶脫貧攻堅工作中難啃的“硬骨頭”。

2016年末2017年初，受重慶市扶貧開發領導小組委托，重慶社會科學院牽頭負責對重慶市5個國家扶貧開發工作重點區縣、2個市級扶貧開發工作重點區縣進行脫貧摘帽狀況、扶貧成效狀況和因村因戶幫扶工作群眾滿意度調查評估。結果顯示：到2016年底，總體上7個區縣的調查樣本脫貧戶實現了收入超過國家和重慶市脫貧標準，生活實現“兩不愁、三保障”，達到戶脫貧標準；各區縣評估所得貧困發生率均小于脫貧摘帽所要求的3%的標準，“解八難、建八有”有序推進，因村因戶幫扶工作群眾滿意度大于90%，各項扶貧政策落實有序，達到扶貧開發工作重點區縣脫貧摘帽標準。

主要評估結論

（一）7個區縣均達到脫貧摘帽所要求技術標準

7個區縣調查樣本脫貧戶整體上實現人均年純收入達到2016年人均純收入國家和重慶市規定的標準水平，實現了“兩不愁、三保障”。

7個擬摘帽區縣均實現了評估貧困發生率小于3%，調查整體滿意度大于90%，各項扶貧政策均有落實政策及相應的工作機制，并在一定程度上有所創新。“解八難、建八有”有序推進，部分區縣個別村鎮尚有個別細項項目未達標。

（二）7個區縣“強隊伍、建機制”，整合資源全社會協力脫貧攻堅，“一區縣、一特色”的格局基本形成

7個區縣強力推進脫貧攻堅，全力構建扶貧攻堅駐村工作隊，強化了村鎮干部，在扶貧攻堅中發揮了中堅作用，鍛煉并培養了干部。同時，7個區縣結合當地實際積極落實國家、市級各項政策，不斷探索機制體制創新，均構建了從貧困戶識別、“六個一批”精準施策、全社會結對幫扶、到脫貧退出確認到后續成果鞏固等一系列的工作機制，積極創新適合本地實際的脫貧方法，各有所長，基本形成了各自的顯著特色。

從整體上看，各區縣已經形成了全社會共同致力于脫貧攻堅的大好局面，7個區縣基本上形成了“一區縣、一特色”的格局，以產業扶貧、開發扶貧為核心，脫貧成效具有一定穩定性。萬州區將脫貧攻堅業績高比例納入考核，牽動全區扶貧熱潮；武隆區全域旅游扶貧蔚然成風，富民興區已成品牌；黔江區金融扶貧有聲有色，助推“生豬、烤煙和蠶桑”三大扶貧產業發展；豐都形成了以肉牛養殖、加工、銷售全產業鏈為主的“1+6+X”特色扶貧產業，穩定帶富一方群眾；秀山縣電商扶貧初具規模，唱響“邊城故事”、“武陵遺風”；忠縣致力醫療扶貧，努力消除遺傳病致貧因素；南川區“農旅結合、一三互動”發展現代農業和鄉村旅游，引領扶貧攻堅。

（三）7個區縣在脫貧攻堅中也面臨一些障礙和問題

7個區縣各自具體情況不同，但在扶貧攻堅中都面臨一些障礙和問題，有待突破和改進。主要表現在：農村道路建設占地難補償等機制體制障礙還有待突破；部分扶貧政策操作性還有待加強；偏重于物質直接幫扶的扶貧政策手段容易引致邊緣戶與貧困戶及村鎮干部之間產生矛盾；扶貧產業手段少、結構趨同、周期較長等導致一些產業扶貧項目還未形成顯著成效；防止扶貧政策取消后脫貧戶返貧的工作仍然任重道遠；貧困戶“等、靠、要”等思想依然存在；部分區縣的鄉村工作還可以更加細化，工作要求還可以更加完善。

評估依據和對象

（一）評估依據

本次評估的主要依據包括：

1、《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》；

2、中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于建立貧困退出機制的意見》；

3、渝扶組辦發〔2016〕41號《重慶市扶貧開發領導小組辦公室關于開展2016年扶貧對象退出檢查驗收工作的通知》；

4、渝扶組辦發〔2016〕32號《重慶市扶貧開發領導小組辦公室關于開展2016年度農村扶貧對象動態調整和建檔立卡信息采集錄入工作的通知》；

5、渝扶組辦發〔2016〕51號《關于開展扶貧對象退出檢查驗收督查巡查的通知》；

6、重慶社會科學院評估組擬定并經過重慶市扶貧領導小組審議通過的《重慶市2016年精準脫貧摘帽第三方評估工作方案》。

（二）評估對象與內容

1、評估對象

本次評估主要涉及到2016年底擬脫貧摘帽的7個區縣。其中，包含5個國家扶貧開發工作重點區縣和2個市級扶貧開發工作重點區縣。5個國家扶貧工作開發重點區縣分別是萬州區、黔江區、武隆區、豐都縣和秀山縣，2個市級扶貧工作開發重點區縣分別是南川區和忠縣。

2、評估內容

本次評估主要涉及到2016年底擬脫貧摘帽區縣的兩項評估內容：（1）區縣脫貧摘帽情況；（2）建檔立卡貧困戶脫貧情況。

調查實施及樣本特征

在重慶市扶貧領導小組對擬脫貧區縣下發了啟動檢查驗收相關工作意見后，課題組按照相關安排啟動調查工作。2016年12月26日到29日，在忠縣進行了調查評估；2017年1月上旬，在豐都縣、萬州區、秀山縣、黔江區基本同步組織了調查評估。調查過程中，根據各區縣實際情況對方案有局部調整。調查實施后，匯總重慶社會科學院調查組對各區縣實際調查樣本村及各村調查樣本戶具體情況如表1所示，與方案設計樣本分布基本一致，部分區縣調查戶數超過方案要求數量。各區縣評估調查抽取樣本的文化程度、年齡、家庭規模等人文統計特征也符合各個區縣貧困戶基礎信息登記的統計特征，因此，所抽取樣本具有較強代表性。

評估結論分析

（一）各區縣主要政策落實情況分析

1、各區縣貧困村建“八有”總體情況

在對7個區縣隨機抽樣村所進行的座談與實地觀察調查過程中，評估組重點考察了“解八難、建八有”的情況。調研發現，7個區縣各調查樣本村均在努力探索構建自己的特色主導產業，已經形成了至少一條以上的硬（油）化村社公路，形成了一個基本功能齊備的便民服務中心，均制定了一套落實社保政策到戶的具體措施，村容村貌整潔，基本形成了堅強有力的村級班子，具有一支由區級部門實職干部帶領的穩定駐村工作隊，形成了有效結對幫扶機制（詳見表2）。

2、每村形成了一個以上的特色主導產業

隨機抽樣村調研結果顯示，貧困村在產業扶貧相關政策落實效果較好，所有區縣的貧困村至少有一個主導產業，多數區縣的評估貧困村都組建了一個以上農村專業合作社，并扶持了一個以上的種養殖大戶。

3、以村道建設為代表的基礎設施建設不斷完善

在各區縣調查樣本村中，大多數貧困村在基礎設施建設方面全部符合相關政策要求，均硬化了村道和便民步道，建設了供水設施，基本實現了貧困村飲水安全，在居民集中居住區建立了生活垃圾回收系統和污水集中處理設施，在不能開展生活垃圾和污水集中處理的散居貧困戶也建設了沼氣池處理生活垃圾和生活污水。農村電網改造均已完成。部分區縣散居貧困村由于高山深谷等地形因素所限，在客運汽車停靠站，生活垃圾集中處理和生活污水集中處理等三個方面還有待進一步加強建設（詳見表3）。

4、基本公共服務逐步完善

在各區縣調查樣本村中，均建有一個面積符合要求、功能基本齊備的便民服務中心，文化中心戶、信息員、村醫、村衛生室等均已達標。互聯網到村，部分行政村到戶，廣播電視和手機信號覆蓋等基礎設施全覆蓋，實現了“村村通、社社響”。

5、教育、住房、社保等政策均有效落實

在各區縣調查樣本村現場調查結果顯示，各區均已建立全覆蓋的教育資助體系，義務教育階段未發現因貧輟學情況，各級政府舉辦了多次以種養殖技術為內容的職業技術培訓，平均每位被調查貧困人口參加了一次以上的職業技術培訓。如期完成了貧困戶危房改造，實現了應改盡改；城鄉基本醫療保險覆蓋達到100%；貧困戶還免費獲得了大病救助商業補充保險和小額意外傷害商業保險；各區縣均設立了大病救助專項基金；貧困戶中符合低保條件的全部已納入低保，實現了應保盡保。教育扶貧提升貧困人口勞動素質。

6、扶貧資金、信息公開公示，管理日益規范

各調查村均對財政扶貧資金安排、投向、使用情況進行了公開公示，均配備有義務監督員；對幫扶舉措進行了公開公示，貧困村均配備了“第一書記”和駐村工作隊，實現了結對幫扶貧困戶全覆蓋；貧困戶及其代表參與了扶貧項目決策、管理和監督；被訪問貧困戶脫貧全部經過了民主評議、逐戶核實、簽字確認、公示公告等程序。

（二）貧困戶脫貧情況評估結論

1、家庭年人均純收入基本達標，且具有一定穩定性

第一，99%樣本脫貧戶家庭年人均純收入均達到脫貧標準（詳見表4）。

第二，工資性收入是脫貧戶最主要的收入來源，收入具有一定的穩定性。通過調查問卷分析，7個區縣貧困戶收入來源結構相對穩定，最大的收入來源為外出打工等取得的工資性收入，其次是種養殖業收入，第三是政府保障性資金，第四是政府扶貧項目資金。各區縣脫貧戶主要收入構成大致相同，主要有三個來源：務工等工資性收入、種養殖等經營性收入和政府幫扶救助等補貼性收入。從收入來源上看，缺少了資產性收入這一重要來源對其總收入的支撐。

各個區縣在收入構成具體類別上也有一些明顯差距。一方面反映出各區縣貧困戶收入構成工農結合、“閑時打工、忙時務農”特征明顯，且本地務工者占比較大；另一方面反映出不同區縣的經濟發展基本狀況差異，具體情況見各區縣分報告。

總體看，貧困戶人均年收入具有一定的穩定性，同時，政府幫扶對于脫貧致富來說也非常必要。

2、“兩不愁、三保障”實現狀況

第一，各區縣調查樣本貧困戶收入水平較過去有所增長，基本實現了 “不愁吃、不愁穿”。多數被訪者認同現在收入比以前增加了。在對各區縣隨機抽樣樣本貧困戶所進行的調查訪問中，未發現不能滿足其基本生活需求的貧困戶和低保戶，但有極少量的收支難以平衡的脫貧戶家庭，在本次評估中已將其中難以保障日常穩定支出的部分收入達標脫貧戶認定為錯退貧困戶。多數被訪者認為自己家庭目前不愁吃，認為自己家庭目前不愁穿。實地調查中未發現基本生活無法保障的貧困戶，實現生活基本溫飽無問題。

第二，子女讀書條件有改善，基本實現了子女義務教育有保障。7個區縣抽樣調查結果顯示，沒有貧困戶子女輟學的現象，學前教育、義務教育、中職、高等教育階段都獲得了相應的補助，基本實現了子女義務教育有保障。多數調查對象認同“孩子現在的讀書條件比前幾年更好了”，并可以負擔子女教育費用了。

第三，住房條件有改善，基本實現了住房安全有保障。7個區縣抽樣調查結果顯示，多數被訪者認為“我的住房比前幾年更好了”，少部分被訪者認為住房條件無明顯改變。在對隨機抽樣村所進行的典型戶調查訪問中，未發現C、D級危房未改造仍然居住的貧困戶。

第四，實現了基本醫療有保障。7個區縣抽樣調查結果顯示，多數被訪者 “已獲得基本醫療保障（如參加新農合等基本醫療保險）”，多數被訪者 “參加了大病醫療補充保險”和“參加了小額意外傷害商業保險”。對隨機抽樣村所進行的典型戶調查中，被訪各村均有配備達標的村衛生室和村醫。

主要經驗和值得推廣的做法

（一）領導高度重視，強化責任，納入考核

各區縣均高度重視扶貧攻堅工作，把它作為發展的要務，多數區縣將其視為“一把手工程”，書記、區（縣）長都肩負扶貧幫扶任務，各自都不同程度地明確了各級政府部門、干部的幫扶責任，并納入部門及干部考核。

萬州區建立脫貧攻堅目標責任制，明確了各鎮鄉街道是扶貧攻堅的主體，對轄區內扶貧攻堅負主要責任，區級幫扶集團各責任部門包村，干部職工包戶。區級領導負責所聯系鎮鄉街道扶貧攻堅的統籌協調、督促檢查。各方分工負責，協調配合，發揮合力。同時，加大脫貧攻堅考核權重，將脫貧攻堅工作納入鎮鄉街道、區級部門（單位）領導班子年度考核內容，并將脫貧攻堅考核權重增加到40分①，有效發揮考核“指揮棒”作用，增強責任意識。

黔江區“四大班子”齊上陣，完善了區扶貧開發工作領導小組，建立了區脫貧攻堅指揮平臺，掛圖作戰。將扶貧任務落實到牽頭領導和責任單位，明確時間節點，倒逼目標任務的目標任務倒逼機制；建立了脫貧攻堅指揮平臺，形成“區負總責、部門協作、鄉抓落實、任務到村、責任到人”的工作機制；完善了周匯報、月通報、季督查、年考核制度；建立督查考核機制，對脫貧攻堅工作實行“一票否決”制，推動工作有序開展。

武隆區建立了“區級統籌、鄉鎮落實、工作到村、幫扶到戶、責任到人”的工作機制，明確了“集團聯席鄉鎮、代問對接村社、干部幫扶農戶”等具體的幫扶對接機制。創新扶貧督查考核機制，不僅明察暗訪，而且設立了“脫貧攻堅110服務熱線”，實現了常態化的督查。

豐都縣注重強化統籌協調，書記擔任領導小組組長，“四大班子”齊抓共管脫貧攻堅。由市管干部帶隊不定期開展專項督導，兩月一次拉網式全面督查，跟蹤整改。層層傳導壓力，把鄉鎮（街道）脫貧攻堅考核權重提高到50%、縣級行業扶貧部門提高到30%、其他單位提高到20%，實行單項考核、捆綁考核。

秀山縣領導掛帥，成立扶貧攻堅領導小組及辦公室，各鄉鎮也成了扶貧攻堅領導小組，推進脫貧攻堅工作。建立了縣領導聯系片、部門聯系村、機關干部聯系戶的幫扶機制。突出問題導向，強化督促檢查。堅持“一月一檢查一評比一通報”層層傳遞壓力，堅持不定期開展明察暗訪。建立了黨政主要領導負責、分管領導主抓、貧困村定期銷號的責任制，將脫貧攻堅工作納入年度工作目標考核。

忠縣制訂并實施了脫貧攻堅成效考核辦法，將平時考核與年終考核相結合，使用暗訪督查、電話民調等方法，將平時暗訪督查、電話民調得分以平均分按一定比例折算計入脫貧攻堅成效年度考核總分。年終考核由減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金、扶貧業務等五類指標構成，落實責任追究，促使各級各方切實履職盡責，改進工作。

南川區黨政成立了脫貧攻堅工作領導小組，“一把手”親自抓，每月不少于兩次到一線督導脫貧工作，現場辦公解決突出問題。建立工作隊包村、干部包戶的“雙包”機制，落實工作責任；全社會參與結對幫扶落實“一戶一策”要求；建立脫貧攻堅“一票否決”剛性考核機制。

（二）組建了一支高效精干幫扶隊伍

各區縣均將構建高效精干的幫扶攻堅隊伍作為一項重要工作來抓，精兵強將抓扶貧脫貧攻堅，一方面保障政策落實有力，另一方面鍛煉了隊伍、培養了干部，確保扶貧攻堅見效快、成效具有可持續性。

萬州區由36名區級領導掛帥，208個單位組建了42個幫扶集團，定點幫扶有脫貧任務的49個鄉鎮街道，組建了463個駐村工作隊，確定了15769名幫扶責任人，確保幫困不漏戶、戶戶見干部。為增強幫扶人員的幫扶能力，還專門組織專題培訓十余次，培訓分管領導、扶貧專干、駐村工作隊、第一書記580余人。把強化基層黨建作為脫貧攻堅的重要抓手，以組織活力提升攻堅動力。一方面，將貧困村納入后進整頓建設，查實情況，找準問題，建立臺賬，逐一整改。先后約談了134名黨組織書記、198名班子成員，調整貧困村43名黨組織書記、257名班子成員；另一方面，強化黨員示范引領作用。786名黨員致富帶頭人結對幫扶1574名貧困戶和“三留守”人員。還先后動員120個非公組織黨組織參與脫貧攻堅。

黔江區組建了由33名區領導帶隊，115個區級部門、30個鄉鎮街道參與，抽調65名區級部門實職領導干部擔任貧困村“第一書記”兼駐村工作隊隊長，抽調260名干部組建65支駐村工作隊的脫貧攻堅主力軍。并明確了區領導聯系2-3個貧困村、1-2個區級部門幫扶1個貧困村。落實干部6402人結對幫扶11975戶貧困戶，建立“4211”結對幫扶機制，實現“幫困不漏戶、戶戶見干部”。駐村工作隊、幫扶干部幫助貧困村、貧困戶解決基礎設施、產業發展、扶貧搬遷、就醫、就學、就業等具體困難18912件次，惠及群眾17.5萬人次。動員和引導30余家企業與6個街道結成幫扶對子。

武隆區組建了一支高效精干的脫貧攻堅干部隊伍，實現了26個鄉鎮、75個貧困村和1.6萬貧困戶對接幫扶全覆蓋。在脫貧攻堅中，鍛煉了隊伍，培養了干部。對扶貧攻堅工作中表現突出、成績優異的干部，按照干部管理權限予以提拔重用，在最近一屆的鄉鎮換屆工作中，全區30余名扶貧攻堅一線干部得到了重用，對措施不當、工作不力導致扶貧工作嚴重滯后的干部加大了問責力度，1名鄉黨委書記、1名鄉長和2名貧困村“第一書記”被就地免職處理。

豐都縣派駐了95支駐村工作隊，隊長兼任“第一書記”，由鎮鄉街道和縣級部門的優秀領導干部、中層干部和后備干部擔任，隊員包括大學生村官、信息員和科技員，“吃在村、住在村、干在村”。并從制度上規范了駐村工作隊的工作要求。36名市管干部、132個縣級部門、7138名縣鄉村三級干部，結對幫扶95個貧困村、1.94萬貧困戶。將脫貧攻堅作為干部鍛煉和提拔的主戰場，對脫貧攻堅表現優秀的駐村干部實行晉職、評優、提拔“三優先”。在最新一屆的鄉鎮換屆中，提拔重用在脫貧攻堅第一線的同志占80%以上。

秀山縣選派了85名“第一書記”，組建了85支駐村工作隊，落實6471名結對幫扶干部，實行點對點幫扶。搭建了“組建一支宣講隊伍、建成一個道德講堂、建樹一批脫貧致富典型”等“十二個建”載體。駐村工作隊全部吃在村、干在村、住在村，不脫貧不出村。全年共約談15名工作開展不力的責任領導，組織調整18名貧困村“第一書記”。