2017寧夏西部扶貧攻堅報告

寧夏中南部地區9縣（區），是國家確定的14個集中連片特困地區之一，也是寧夏脫貧攻堅的主戰場。經過三十多年的扶貧開發，累計減少貧困人口290萬人。寧夏“十二五”規劃對中南部地區7.88萬戶34.6萬人實施生態移民搬遷，五年間已經搬遷安置移民32.96萬人，完成生態移民搬遷規劃的95.26%。在“十二五”期間，建檔立卡貧困人口從2011年的101.5萬人下降到2015年底的58.12萬人。從2013年開始，自治區制定出臺了對歷次移民遷出區1272.1萬畝土地進行生態修復和保護的意見，其中實施封禁保護自然修復879.7萬畝，安排人工生態修復380.1萬畝，寧夏生態移民工作實現了貧困農民脫貧致富和生態修復的雙贏。

習近平總書記2016年7月在寧夏視察時指出：“扶貧開發到了攻克最后堡壘的階段，所面對的多數是貧中之貧、困中之困，需要以更大的決心、更明確的思路、更精準的舉措抓工作?！睂幭氖侨珖羞B片扶貧開發重點省區之一，貧困人口集中、貧困程度深是個現實問題，要認真貫徹落實習近平總書記講話精神，全面落實精準扶貧方略，進一步理清思路、明確目標、強化責任，堅持因人因地施策，因貧困類型施策，實現精準脫貧目標，推動寧夏貧困地區整體脫貧，推動寧夏經濟社會持續健康發展。

2016年6月，寧夏回族自治區第十二次黨代會提出實施脫貧富民戰略，打造全國脫貧攻堅示范區。2017年11月，寧夏回族自治區黨委政府發布《自治區黨委人民政府關于推進脫貧富民戰略的實施意見》，用36條力度大、針對性強、含金量高、普惠面廣的政策措施，聚焦重點群體、核心任務、均衡充分發展，更精準、可持續地解決寧夏貧困地區發展難題，促進全社會協調發展，實現共同富裕。

為從根本上解決寧夏中南部地區的貧困問題，加快建設和諧富裕新寧夏，與全國同步實現全面小康打下具有決定意義的基礎，本課題組在認真調研、專題研究的基礎之上，提出寧夏“十三五”中南部地區生態移民的思路和政策建議。

寧夏生態移民成效與經驗

生態移民是指為了保護或者修復某個地區特殊的生態環境而進行的人口遷移，如三江（長江、黃河、瀾滄江）源地區的大規模移民。生態移民也指因自然環境惡劣，當地不具備就地扶貧的條件而將當地人民整體遷出，當地人民失去生存的基本條件，因而不得不遷往他鄉，實施易地生態移民扶貧開發。

（一）寧夏貧困地區現狀

寧夏中南部地區9縣區，是國家確定的14個集中連片特困地區之一，也是寧夏脫貧攻堅的主戰場。經過三十多年的扶貧開發，歷經“三西”農業建設（1983-1993年）、“雙百”扶貧攻堅（1994-2000年）、千村扶貧整村推進（2001-2010年）、百萬貧困人口扶貧攻堅（2011-2015年）四個階段的扶貧開發，寧夏中南部貧困地區累計減少貧困人口290萬人，建檔立卡貧困人口從2011年的101.5萬人下降到2015年底的58.12萬人，貧困發生率從74.8%下降到14.5%，實現了貧困地區脫貧致富與生態建設的雙贏。

1、寧夏貧困地區基本狀況

寧夏中部干旱區和南部山區合稱為中南部地區，被國家確定為六盤山集中連片特困地區，包括原州區、西吉縣、隆德縣、涇源縣、彭陽縣、海原縣、同心縣、鹽池縣、紅寺堡區等9個國家級扶貧開發重點縣（區），也是我國14個集中連片特殊困難地區之一。

從上世紀80年代開始，先后實施了五次大規模的移民搬遷，其中：吊莊移民19.8萬人，扶貧揚黃灌溉工程移民30.8萬人、國家易地扶貧搬遷工程14.72萬人、中部干旱帶縣內移民15.36萬人、“十二五”生態移民32.96萬人，累計搬遷移民113.64萬人，截至2016年末，寧夏9個貧困縣區建檔立卡貧困人口還有41.8萬人?！笆濉逼陂g生態移民實現了扶貧開發與生態建設的雙贏，為民族團結、社會和諧穩定做出了貢獻。

2、寧夏貧困人口狀況

寧夏中南部地區包括鹽池縣、同心縣、原州區、西吉縣、隆德縣、涇源縣、彭陽縣、海原縣及紅寺堡區9個縣區，其中紅寺堡區為貧困人口移民區。

（1）貧困人口規模大

2016年，寧夏中南部各縣區對貧困人口作了一次徹底的摸底調查，按照國家的貧困標準，寧夏中南部9個縣區貧困人口為41.8萬人，貧困發生率為9.7%，寧夏中南部地區貧困人口規模大，貧困人口較為集中。

（2）貧困人口分布面廣且呈大集中小零星式格局

寧夏中南部9個縣區全都有貧困人口的分布，除紅寺堡區外，其他8個縣區貧困人口主要分布于六盤山外緣核心區、地質災害區、生態脆弱區、交通偏遠、干旱缺水區。從區域內部來看，貧困人口居住又十分分散，“一村一片區，一戶一山頭”現象十分普遍，從一個山頭到另一個山頭，看不到幾戶人家。

（3）貧困人口分布于自然條件惡劣區

寧夏貧困人口主要分布在中部風沙干旱區和南部黃土丘陵溝壑區，這里沙化土地廣布、水土流失嚴重，生態環境容量有限，旱災、沙塵暴、滑坡、泥石流等自然災害頻繁發生， 是全國最干旱缺水的地區之一，也是我國自然條件極為嚴酷、一方水土養活不了一方人的貧困地區之一。雖然生態移民工程取得了可喜的成績，但仍有41.8萬貧困人口居住在地質災害隱患嚴重、生態極端脆弱和生存發展環境惡劣的干旱山區和部分陰濕山區， 這里自然條件惡劣，經濟社會發展緩慢，是我國水土流失最嚴重、生態環境最脆弱、水土流失最嚴重、貧困程度最深的地區之一，也是國家扶貧攻堅的主戰場之一。

（4）貧困人口結構特征

寧夏貧困人口呈極低收入、多回族、大家庭、高齡化、低文化程度、無技能、“等、靠、要”思想嚴重。寧夏中南部地區的西吉、海原、涇源等縣農民人均純收入僅在1800元左右，其中包括了大約30%左右的外出務工收入。從年齡結構看，41-60歲所占比例最多，占48%；60歲以上的占8%，這一年齡段的大多進入老齡化階段，體力和能力等各方面大有下降趨勢；18-40歲所占比例為28%，其中男性多在外務工。從受教育水平來看，小學以下的約占60%，初中及以上的占30%-40%；年齡越大其文化程度越低，1975年左右的人基本為文盲或小學，1980年以后的為初中。從家庭規模來看，最大者達八口之家，甚至是四代同堂；最小者為孤寡老人，他們以低保維持生計；以五口居多，一般為父母和三個孩子。從掌握技能來看，僅有2.3%的貧困人口尚有泥磚、電焊、裝潢等一技之能。

（二）寧夏生態移民開發情況

2000年中央提出，在西部地區對一部分生活在自然條件嚴酷、資源貧乏、生態環境惡化地區的貧困人口，實行移民搬遷，易地安置，使扶貧開發和生態環境建設進一步有效結合起來，寧夏是我國生態移民試點地區之一。

生態移民按移民搬遷形式劃分為兩種：一是整村搬遷移民。寧夏易地扶貧移民的主要來源是水源涵養林區，當地交通閉塞，生產水平低，人口超過了土地承載能力。采取整村搬遷的形式，將群眾搬遷到條件較好的揚黃灌區，為這部分群眾脫貧致富創造了有利條件。同時，對遷出區，除留一兩間較好的房屋做護林點以外，對住宅區拆除平整，拆除電力線路，保留村莊道路，原村莊占地全部按退耕還林草工程的要求，退耕造林，真正達到了人退林進，恢復生態，造福子孫的目的。二是自愿搬遷移民。水源涵養林區邊緣和風沙治理區，水土條件和生產生活條件相對較好，但人口、資源的矛盾仍十分突出，對這部分區域的群眾，采取自愿搬遷的原則，遷移出部分人口，減輕人口壓力，使當地人口、資源的矛盾得到緩解。

生態移民的特點：政府主導的生態移民，政府有組織地把生態惡化地區或自然保護區的人口遷移出來，以恢復和保護生態環境為主要目的，同時兼顧扶貧和提高經濟收入。這種類型的移民，既體現了生態移民的原因，也體現了生態移民的目的。

（三）寧夏“十二五”生態移民實施效果

“十二五”期間，寧夏生態移民搬遷工作按照“搬得出、穩得住、能致富”的總體目標，穩步推進，健康發展，取得了階段性成效，探索出了一條山川共濟、以城帶鄉、以工促農，具有寧夏特色的生態移民成功之路。

1、“十二五”生態移民搬遷完成情況

寧夏“十二五”期間規劃對中南部地區7.88萬戶34.6萬人實施生態移民搬遷，涉及原州區、西吉縣、隆德縣、涇源縣、彭陽縣、鹽池縣、同心縣、海原縣及紅寺堡區9個縣（區）91個鄉鎮684個行政村1655個自然村。為加快脫貧攻堅進程，2011年寧夏啟動了“十二五”中南部地區易地扶貧搬遷工程。五年來，在國家的大力支持下，在自治區黨委、人民政府的堅強領導下，各地各部門精心組織、奮力拼搏，易地扶貧搬遷工作取得明顯成效。寧夏累計完成投資123億元，通過土地權屬處置批準安置區用地9萬畝，批復建設移民安置區161個，建成移民住房7.75萬套，搬遷安置移民7.65萬戶32.9萬人，完成“十二五”生態移民規劃任務的95.26%。

2、生態移民職業結構

移民區通過大力發展設施農業、特色種植業、高效養殖業，使移民群眾徹底從過去低效農業生產中解放出來；鼓勵移民依托靠城、沿路居住的便利條件，從事加工、運輸、建筑、餐飲、商貿以及旅游服務等二三產業；通過培育發展勞務產業，培育特色產業，完善商貿服務設施等致富產業，培育后續發展產業。據調查統計，在生態移民中，大約有20%的搬遷戶從事第三產業，45%的搬遷戶從事勞務輸出，35%的搬遷戶從事種植業和養殖業，勞務輸出成為生態移民增收的主要方式。

3、生態移民收入穩步增長

為了保證農戶搬得出、穩得住、能致富，在移民安置時把培育產業作為重中之重，因地制宜積極有效地促進移民產業發展。通過技能培訓提高移民的生產技能，多方面多途徑拓寬增收渠道和致富空間。移民人均收入由原來的1678元提高到現在的3415元。移民年人均純收入在2000-2400元的占搬遷總數的12.6%，人均純收入在2400-2800元的占搬遷總數的45%，人均純收入在2800元以上的占搬遷總數的42.4%。

4、生態移民增收途徑明顯拓寬

引導移民發展特色種養、交通運輸、商貿服務等多種經營，拓寬增收渠道。加強移民實用技術和務工技能培訓，提高轉移就業能力。引進企業在移民安置區投資建廠或建設農業生產基地，發展勞動密集型產業，吸納移民就近務工。移民收入結構明顯變化，務工收入占家庭總收入的67.8%，種養收入占23.5%，轉移支付等其他收入占8.7%，形成特色種養收入為基礎、勞務收入為主體的增收格局。移民收入水平穩步增長，絕大部分移民已初步跨越貧困線。移民村累計建設養殖圈棚3.19萬座，大中型拱棚1.28萬畝，日光溫室0.35萬畝；發展馬鈴薯、枸杞、葡萄、中藥材等特色種植21.68萬畝；開展移民培訓12.55萬人次，實現務工就業11.85萬人。

5、區域收入不平衡性相對減弱

“十二五”期間，盡管寧夏城鄉居民收入、山區農民可支配收入差距繼續呈現不平衡的態勢，但區域不平衡性相對減弱。2010-2015年，寧夏城鄉居民收入絕對差距從9967.9元擴大到16067.3元，沿黃灌區與中南部地區農民可支配收入絕對差距由2010年的2610.0元增至2015年4002.7元。但城鄉收入比從2010年的2.94∶1下降到2015年的2.76∶1，灌區與山區收入比由1.72∶1降為1.59∶1，差距均呈現出相對縮小的態勢。

6、生態移民遷出區生態修復狀況良好

移民搬遷后，人為破壞生態壞境的行為明顯減少，大大減輕了遷出區的生態環境壓力，既鞏固了退耕還林成果，又達到了恢復生態的目的，實現了脫貧致富與生態建設的“雙贏”，促進了人與自然的和諧發展。通過實施固原和中部干旱帶黃土丘陵地區坡耕地水土流失綜合治理工程，在葫蘆河、茹河、洪河流域和海原、同心、鹽池南部劃定水土流失重點治理區域，實施封禁養育，加快了植被恢復。實施海原、同心、靈武、鹽池北部沙漠化治理工程，進一步完善和落實退牧還草政策，綜合治理退化草原、恢復草地植被，有效遏制了生態環境的惡化。

2013年，寧夏回族自治區制定出臺了對歷次移民遷出區1272.1萬畝土地進行生態修復和保護的意見，其中實施封禁保護自然修復879.7萬畝，安排人工生態修復380.1萬畝。對12.3萬畝原水域、水利設施和道路進行保護并服務于生態修復。人工生態修復中，林業工程造林76萬畝，經果林2.1萬畝；草地建設與保護工程人工種草56萬畝，補播改良244萬畝。通過自然修復與人工治理相結合，全面加強生態移民遷出區生態建設與修復，切實改善了生態移民遷出區的生態環境質量。

（四）寧夏“十二五”生態移民取得的主要成效

1、大幅改善了貧困群眾的生產生活條件

移民搬遷到近水、靠城、沿路的區域，安置區基礎設施配套完善，安置區實現了“七通八有”，移民就近務工方便，飲水安全得到保障，子女享受到了良好教育，醫療設施基本齊全；移民居住集中，公共服務設施建設、運行成本降低，服務質量提高，人居環境極大改善。移民基本生產生活條件得到根本改變，為移民群眾奠定了脫貧致富的基礎。

2、切實促進了水土資源利用效率

在引揚黃灌溉區開發利用荒地安置生態移民，促進了引黃揚黃灌區的土地資源的合理開發和有效利用，實現了扶貧和開發“雙贏”的目標，發揮了最大的投資效益。通過對所有生態移民村發展高效節水農業，采取噴灌、滴灌、小管出流等多種高效節水模式，經濟效益明顯提高，使有限的水資源得到了充分利用。

3、特色產業發展初具規模

為促進生態移民增收致富，各縣區采取多種措施，大力支持移民培育發展設施種養業、節水農業，引導移民走優質、高產、高效的現代農業路子，徹底改變了移民群眾廣種薄收、靠天吃飯的傳統農業發展方式。同時，加大剩余勞動力轉移就業力度，引導移民從事勞務輸出、商貿流通、交通運輸等服務業，拓寬了移民致富渠道。

4、社會管理明顯加強

各移民安置縣（區）把加強移民新村社會管理放在重要位置，統籌推進，著力解決社會管理滯后問題。各遷入地都建立健全了移民新村基層各類組織和“兩委”班子，配備得力村干部，落實各項制度，加強移民新村社會管理，和諧穩定的移民新村正在形成。

寧夏生態移民搬遷存在的主要問題

（一）自然條件惡劣仍是制約脫貧摘帽的主要因素

寧夏中南部地區是我國西北內陸生態環境最為脆弱、貧困人口最為集中的地區之一，自然條件惡劣、生態環境脆弱、經濟發展滯后，是“苦甲天下”的山窮地瘠、人民生活貧苦之地，加上是回族聚居地，長期以來人口自然增長率高，人均資源占有量極少，人口嚴重超載，對資源、環境壓力過大。目前，寧夏貧困人口集中分布在中南部自然條件惡劣、產業基礎薄弱、教育科技以及其他各方面社會化程度低、各種疾病頻發的區域，相對貧困程度深，脫貧難度大，自然條件惡劣仍是今后制約貧困縣區脫貧摘帽的主要因素。

（二）脫貧摘帽任務艱巨而復雜

總體上寧夏貧困人口分布面廣，分布地區自然條件差，貧困原因多樣，貧困戶的分布趨勢越來越零散，越來越偏僻，越來越向老年人口、殘疾人口、文化水平低、勞動技能低以及多人口大家庭集中，這些弱勢群體，脫貧難度大，而且已經解決溫飽的人口也是低水平的溫飽，極不穩定，一旦遇災遇病，往往會迅速返貧，脫貧摘帽任務艱巨而復雜。

（三）基礎設施瓶頸仍然存在

從寧夏9個貧困縣區的具體情況來看，農村道路、人畜飲水、電網等基礎設施薄弱，農田基礎設施建設、農村危房改造任務艱巨，影響貧困地區群眾的生產生活。貧困地區水資源總量不足，區域資源性、工程性缺水嚴重，水資源量少質差，干旱少雨仍然是制約中南部地區經濟發展的瓶頸。寧夏省際大通道尚未形成，對外交通聯系尚不便捷，綜合交通運輸水平較低，貧困地區農民行路難問題還未徹底解決。

（四）現有移民區增效擴容能力不足

生態移民有利于恢復南部山區的生態環境，但人口集中、土地開發和水資源消耗都會對移入區產生重大的影響。北部川區與紅寺堡部分移民集中安置區經過幾年建設與發展，土地資源的開發已接近極限，生態環境和水資源的問題已經逐漸顯現，成為制約移民可持續發展的重要因素。有研究表明：在移民區已經開始出現土地退化的現象，一些地方因引水灌溉而出現土地鹽堿化，也有一些地方因土地開墾而出現土地沙漠化。繼續向這些移民點大規模人口遷移不太現實。

（五）北部川區可供大規模集中安置土地匱乏

寧夏移民安置包括開發土地集中安置、適度集中就近安置、因地制宜插花安置、勞務移民無地安置和特殊人群安置等，其中集中安置是早期寧夏生態移民重要的安置方式。“十二五”期間的集中安置點大多集中在北部川區，這些集中安置區大多原來是沙丘地或者其他荒地，土地貧瘠，可供開發的宜農荒地數量不足，目前繼續開發的潛力不大。同時，北部地區的農業發展主要依靠黃河的水資源，未來沿黃經濟區工業的迅速發展和城鎮發展必然要減少農業用水，依靠黃河水資源的生態移民將會受到經濟發展帶來的水資源不足的限制。未來利用黃河水資源大規模開發土地集中安置的可能性不大。

（六）大規模、跨區域集中安置的管理問題凸顯

在移民的管理上，由于移民管理政策沒有很好銜接，土地的補償、拆遷前房屋折算價格及戶籍管理的檔案信息不全，出現了兩地共同管理移民區的問題；低保政策、養老政策、民政救助政策等社會保障問題突出；計劃生育等問題凸顯，造成了移民區管理不適應發展和移民需求等問題，矛盾突出。政府對移民制定了統一的操作模式，包括住房、耕地分配和各項補助標準，但移民的需求是多樣的，各個家庭的條件不同，因而呈現出多樣化的需求，統一的標準無法滿足移民的多樣性需求。

（七）勞務移民存在的問題比較突出

勞務移民離開土地與城市化、工業化融合，企業對農民素質、勞動技能等要求很高。而南部山區的勞務移民普遍文化程度低，勞動技能差，就業門路窄，絕大多數勞務移民只能從事體力型工作，長期穩定的轉移就業能力弱。目前勞務移民群體已出現了就業穩定性差；文化程度普遍偏低；職業技能等級低；對無土安置認同性差；土地管理制度、公共服務政策接續、移民住房產權辦理等政策不完善；移民工程建設資金缺口大等問題，使勞務移民與用工企業、地方政府之間存在矛盾。這些制約了勞務移民的搬遷定居與融入城市。

（八）生態移民中的遺留問題

寧夏“十二五”生態移民的特點是政府主導，但生態移民工作中政府做得太多，包攬了一切，缺乏市場機制，缺乏調動農戶的積極因素。“十二五”生態移民中的主要遺留問題，一是無土安置移民模式是遺留人口的主體，無土安置移民沒有土地，生活來源僅有外出務工，致使這些移民不愿搬遷。二是移民遷出去產生三類遺留戶，包括政策限制的遺留戶、生活無奈的遺留戶和比較后不愿搬遷的遺留戶。三是移民技能培訓效果欠佳，培訓注重場次和人數，紙質材料完善，但培訓實質效果不佳。四是移民處于結構性貧困，生態移民僅僅依靠傳統農業無法大幅度增加收入，外出務工沒有基本的社會保險并受經濟增速、務工者技能和身體條件等影響，收入來源微薄。五是土地流轉收益得不到保障，在一些生態移民遷入地土地已經流轉，但沒有具體土地位置的農戶，土地流轉補償機制難以落實。

寧夏“十三五”生態移民的政策建議

“十三五”期間，統籌推進移民住房、基礎設施和公共服務設施建設、技能培訓、產業培育等工作。到2018年完成82060人20549戶易地扶貧搬遷任務，其中：建檔立卡貧困人口80004人19980戶，非建檔立卡人口2056人569戶，移民安置區基本公共服務達到貧困村脫貧標準。到2020年，生態移民生產生活條件得到明顯改善，移民收入接近寧夏農民收入平均水平。

（一）進一步爭取國家政策支持

寧夏實現貧困縣區整體脫貧摘帽，是在國家和自治區兩級強力支持下實現的，是國家財政資金支持和各項政策扶持的結果，是一種初步的、不穩定的脫貧形態，如果資金支持和政策扶持一旦松懈，極易陷進再度整體貧困的怪圈。在寧夏9個貧困縣區整體脫貧摘帽的同時，中央和自治區各項資金支持和政策扶持不能減弱，只能加強，必須大力爭取國家扶貧資金、各項財政資金以及相關政策，并在現有基礎上加大扶持力度，鞏固現有扶貧成果。

（二）創新移民安置區基礎設施建設

積極協調財政、扶貧、民政、交通、農業、教育以及衛生等部門機構，將脫貧摘帽與國家退耕還林還草、扶貧開發、少生快富以及美麗鄉村建設、農村道路等項目有效結合，整合各種資源，共同加大投入力度，努力改善貧困縣區人居環境，拓寬貧困人口的生產和發展空間，為貧困地區發展能力的改善提升提供現實保障。

1、加強移民安置區基礎設施建設

加強農田水利和配套設施建設，大力實施土地整理、灌溉節水改造、農業綜合開發和鹽漬化耕地改造、排水設施改造、節水灌溉示范區等重大項目，把生態移民新村建設成為現代高效節水農業示范區。加強節水作物和節水品種，實施種子工程和畜禽良種工程、農牧業科技人員入戶。加強農產品市場體系、農業科技服務體系、農村信息體系和農機社會化服務體系建設。

2、創新移民安置區建設模式

在易地搬遷移民安置區選址建設中，應堅持科學合理、功能完善、特色鮮明的原則，根據新農村建設要求和移民群眾生產生活實際，不斷創新，打破單一的兵營式建設模式。采取形式多樣的田園風格的布局結構，實施綠化、亮化、美化工程，既體現完善設施建設、方便生產生活的功能，又創造美觀、舒適的外部環境。川區形成“村在林中、林在村中”，山區形成“依山傍水、錯落有致”的現代化美麗農村建設格局，創造優良生態的居住環境。切忌簡單劃一，削山造區、趕農民上樓等行為。

3、統一規劃建設移民住宅

在移民安置區住宅建設中，應合理安排住宅建設用地和庭院經濟用地，因地制宜、統一規劃、統一設計、統一建設。移民安置區每戶住宅建設和庭院經濟用地面積應結合當地實際，保證在200平方米以上（西部地區農民現有住宅加庭院一般都在200平方米以上），在保證國家規劃補貼統建住房的基礎上，預留出農戶自主擴建住房用地和庭院經濟發展用地，確保移民“搬得出”的基本居住和生活條件。這方面寧夏的經驗值得借鋚。如寧夏中衛市沙坡頭區龍湖生態移民安置區，采用差異化住房建設模式，根據移民家庭人口多少和自身要求，在每戶54平方米統建房的基礎上，增加了77.5平方米和98平方米兩種戶型，超出統建房面積的建設費用由農戶自籌解決，并與農戶簽訂了代建合同，有效解決了“一戶多人”“多代多人”大家庭的居住需求，受到了移民群眾的擁護與贊譽，為加強社會管理打下了良好的群眾基礎。

4、配套建設公共服務設施

在移民安置區建設中，堅持移民住房與公共服務設施、生態綠化同步配套建設的原則，按照“七通八有”即通水、通電、通路、通郵、通公交、通廣播電視、通電話；有學校、有醫療服務站、有文化廣場、有農家超市、有村級活動場所、有勞動就業服務中心、有環保設施、有新能源的標準建設，將道路、學校、幼兒園、衛生室、社區（村民）服務中心、村部、健身廣場、商業區、農貿市場、汽車招呼站等公用設施建設納入移民安置區建設總體規劃，同步建設，保障移民群眾入住后上學有學校、看病有醫院、購物有商店、交易有市場、出行有公交、辦事有人管的基本社會需求。

5、合理規劃建設喪葬公墓墓地

在易地搬遷移民工程中，容易出現重視生活、生產，忽略喪葬安排的問題。亡有所葬，是社會管理的重要內容，也是移民群眾的現實需求，但各移民安置區在建設的過程中，容易忽略公用墓地的規劃建設，直接影響到移民群眾亡故后的安葬，成為一個值得關注的現實問題。各地應在移民安置區合理規劃建設適度規模喪葬公墓區，及時解決移民群眾亡故者的安葬。

（三）創新產業發展模式

1、積極發展特色產業

產業興，民心穩。在移民搬遷中，應堅持發展特色產業與勞動力轉移就業同步規劃，加強土地開發利用和就業安置，著力培育特色農產品種植、畜牧養殖、勞務增收等產業，因地制宜、多業并舉，創造多種產業發展模式，為穩定解決移民群眾的基本生活和加強社會管理奠定堅實的物質基礎。依托各類農業示范區，以農產品加工物流園等園區為載體，以提升輻射帶動能力為核心，采取政策扶持、示范帶動、技術服務等措施，大力培育發展設施農業、節水種植、高效養殖等特色產業，形成龍頭帶基地、基地聯移民、經紀人促流通的模式，增加農民經營性收入。一是加大財政扶持力度。要多渠道增加對生態移民發展后續產業的資金扶持，對地區經濟發展帶動作用明顯的重點龍頭企業適當給予投資補助。建立健全金融信貸體系。金融機構要支持后續產業發展，擴大貸款規模，扶貧貼息貸款要向后續產業的發展傾斜；同時加大對生態移民的生產性投入。二是完善和落實稅收優惠政策。切實貫徹落實有關扶持生態移民后續產業發展的稅收優惠政策，同時針對移民安置區的特殊性，盡快制定新的稅收優惠政策。三是建立健全產業技術支持體系。圍繞特色優勢產業，推行土地流轉經營和托管經營模式，積極扶持培育以特色種養、勞務輸出為主的移民產業；鼓勵企業參與后續產業產業化經營，并享有相關優惠政策。引進一批有實力的企業，扶持培育一批示范帶動能力強的合作組織，建立移民與涉農企業共同發展的利益機制，加快移民后續產業發展步伐。

2、大力發展勞務產業

堅持縣內轉移與縣外輸出相結合、季節性轉移與長期轉移相結合、組織轉移與自發轉移相結合的形式，實行政府引導、部門主抓、中介搭橋、能人帶動的新機制，優化貧困縣區勞務移民務工環境，引導貧困縣區農民向沿黃經濟區、重點城鎮、工業園區、產業基地等經濟優勢區域就業轉移。實現收入來源由農業向二三產業的轉變。

根據市場多元化需求，積極探索開辟多種培訓模式，改進培訓手段，整合就業、扶貧、科技等各類培訓項目和培訓資源，實施培訓援助工程。圍繞現代農業、養殖業等特色優勢產業，大力開展專項技術培訓和現場示范指導，不斷提升農民依靠科技致富的能力，不斷增強農民的就業技能；積極開展區域勞務合作，千方百計拓寬務工渠道。整合企業和職業技術學校培訓資源，采取定就業去向、定培訓學校、定培訓人員、取得執業資格證書，推薦就業模式，著力提高貧困縣區農民就業創業能力，實行帶薪培訓，實現培訓、就業、穩定一體化。積極探索開辟多種教育培訓模式，加大對貧困縣區農民中長期技能培訓，提升綜合素質。制定政策鼓勵企業辦職業培訓機構，對于安置勞務移民企業新建、改建培訓機構給予政策和資金支持。加強就業信息服務工作，鼓勵發展勞務中介服務組織，建立勞動力檔案，加強和企業的聯系溝通，加強轉移就業對接。加強勞務機構品牌培育和推介，建設一批就業基地，促進勞動力轉移就業。

（四）扎實做好社會管理工作

移民來到新村，有許多的不適應，社會融入難度大，社區管理任務難巨。如果僅重視工程建設，忽視社會管理工作，基層組織建設、土地分配、宗教以及治安等管理工作沒有及時跟進，便會出現一手硬一手軟的現象，導致新村社會管理混亂。

一是應建立和完善管理制度，明確移民新村規劃建設、產業培育、教育培訓、環境衛生、土地房屋確權登記、社會管理等方面的政策措施。制定相應的配套管理制度，為加強移民安置區各項社會管理工作，實現規范管理、依法管理提供制度依據。

二是應加強基層組織建設。移民安置區在移民搬遷入住移民新村時，應及時組織成立移民新村黨支部和村委會，委派得力的干部擔任移民村黨支部第一書記，通過下派干部掛職、個人自薦、移民推薦、民主選舉等方式，配齊配強村“兩委”班子，成立村民代表聯防治安隊、婦女創業互助組織等，建立移民自我發展、自我完善、自我管理機制，結合原村委干部參與和支持移民新村社會管理。應派出移民督導組和駐村工作組，指導、協調和幫助基層開展生態移民各項工作，加強移民管理和服務，妥善解決各類矛盾糾紛，營造社會穩定、人心安定的良好局面。

三是應開展高效便捷的社會服務。移民村應設立社區服務中心，采用“一站式”服務模式，按照“戶隨人走”原則，及時辦理移民戶籍、養老、醫保、低保等社會關系結轉手續，依法辦理土地承包、土地流轉、奶牛托管合同和土地、房屋產權證等，及時為移民提供社會公共服務。同時，移民村應建立醫療衛生服務室、計生工作站、文化活動室等，開展相應工作，方便移民群眾生活。

四是應加強法制宣傳教育。移民遷入縣（區、市）應把有關移民搬遷安置工作的法規、政策納入普法規劃，引導移民正確理解和把握移民法規、政策，依法維權、依法表達利益訴求，提高法治化管理水平，確保移民新村和諧穩定。

五是應開展平安創建活動。在移民安置區應注重完善社會防控體系建設，建立矛盾糾紛預警機制、應急處置機制、分流調處機制、檢查考核機制，在移民村建立相對穩定、能力素質較強、群眾認可的調解員隊伍，采用“網格化”管理措施，扎實開展“平安移民社區”、“依法治理示范村”創建活動，切實維護移民村社會穩定。

（五）創新移民管理政策

1、加強戶籍管理

為避免移民戶籍管理方面容易出現的問題，如遷出縣提供戶籍資料不全。超生人員未入戶、一戶多家無法安置、戶籍信息與遷移人員本人實際信息不符等問題，導致部分移民戶籍遷轉難以辦理，影響土地分配、社保關系轉移接續；戶籍信息遷轉慢。有些移民村移民戶籍信息遷轉周期較長，導致移民群眾的農村合作醫療、扶貧幫困救助、大學生、高中生就學援助等問題一時無法解決；勞務移民戶籍核轉周期過長，導致搬遷后不僅不能及時享受當地的社保、醫保等優惠政策，也給移民在辦理就學、貸款、證照等方面帶來困難；重戶現象較多。過去搬遷至各移民區的農戶，已在遷入區辦理了入戶手續，但由于各種原因導致原戶籍地戶籍未核銷，又列為新的移民搬遷戶，重復享受移民搬遷政策，造成戶在人不在的現象。戶籍遷轉和管理中存在的各種問題，源頭主要在遷出地。因此，應責成生態移民遷出地各級戶籍管理機構，認真核查搬遷農戶的戶籍信息，超生子女未入戶的應給予相關處理并入戶，戶籍信息不完整或錯誤的應及時完善或給予糾正，重戶的應核實注銷，并堅持先辦理遷戶手續、后搬遷的原則，做到戶籍信息準確無誤、人隨戶走，縮短戶籍遷轉和社保關系接轉周期。

2、系統出臺移民社會管理政策

為避免移民搬遷戶社會管理出現“兩張皮”現象，如已搬遷的生態移民戶籍關系雖已轉移到遷入地，但他們的低保、養老保險、退耕還林、糧食直補等關系仍在原遷出鄉鎮，導致移民群眾兩頭跑，即增加了農民的非正常支出，又增加了社會管理工作難度，導致社會管理的“兩張皮”現象。 同時，隨著搬遷移民的定居，在新的移民村是否享受國家和各省有關優惠政策應該明確。如移民搬遷后中小學生的營養午餐是否享受、村級互助資金是否繼續發展、對口幫扶單位是否繼續幫扶等問題政策規定如不明確，便會出現各地執行政策不統一的現象。移民搬遷后，隨著戶籍遷轉，應將在原居住地所享受的低保、養老保險、醫療保險、退耕還林、糧食直補等關系及時轉移到遷入地，在遷入地享受相關政策待遇并與遷入地相關政策接軌，消除社會管理中的兩張皮現象。移民群眾是一個非常脆弱的群體， 政府應充分考慮移民群眾搬遷后脫貧過程較長的現狀，明確規定移民原享受的扶貧、營養午餐、村級互助資金等政策繼續享受一定年限后與遷入地居民同等對待，這對保持移民安置區社會和諧穩定具有重大的現實意義。

3、協調解決公共事業人員短缺問題

以往的經驗表明，移民新村容易出現社區管理和公共事業人員短缺的問題。隨著易地搬遷移民工作的深入推進，移民安置區搬遷了大批移民群眾，就學、就醫、社會管理需求大增，需要大批的中小學校教師、醫療服務人員和社會管理人員，但如果原遷出地的中小學教師、醫務人員和社會管理人員未納入隨遷計劃，人員編制也未做相應調整，便易造成遷入地社會管理、公共服務人員緊缺，有學校缺教師、有醫院缺大夫、有機構缺人員的現象將會出現，成為制約遷入地移民村社會管理和社會事業發展的嚴重問題。針對移民安置區中小學校、醫院、社會管理機構人員短缺的現狀，應出臺相關政策，通過調整遷出遷入縣（區、市）公共事業單位人員編制，采取遷出地公共事業人員隨遷、遷入地公共事業人員調劑、聘用特崗人員等辦法加以解決。同時，隨同移民一同搬遷的教師、醫務人員、社會管理人員是雙職工家庭或家屬是城鎮戶籍的，給予廉租房或單位周轉房安置，家屬是農村戶籍的應按移民安置條件給予安置，切實解決公共事業單位人員短缺問題。

（六）合理設置農村社區管理規模

適當地擴大農村社區建設規模，既有利于道路、農田水利等基礎設施建設，又有利于公共服務設施發揮規模效益。但是，農村社區管理規模并不是越大越好，而是要適度。目前，全國發達地區農村較常見的管理規模是每村3000人左右，而寧夏移民安置區有的移民村管理規模達到萬人以上，給社區管理造成較大的難度。各地應從便于加強社區管理、方便移民群眾滿足公共需求的方面考慮，在移民新村合理設置村級組織社區管理規模，就目前條件而言，村級組織社區管理規模以3000-5000人為宜。

參考文獻

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作者簡介

李文慶 寧夏社會科學院農村經濟研究所所長、研究員