2017內蒙古扶貧攻堅報告

張志華 雙寶 文明

全面建成小康社會，最艱巨的任務是脫貧攻堅，標志性的指標是貧困人口全部脫貧。內蒙古目前已穩定實現了扶貧對象的不愁吃、不愁穿問題，基本保障了他們的義務教育、基本醫療和住房安全需求。從12個旗縣的調研情況綜合分析，各地脫貧攻堅中均因地制宜出臺了相應的舉措，在產業扶貧、易地搬遷、健康扶貧、扶貧資金使用、發展集體經濟等扶貧工作機制的應用方面成效明顯，教育支持脫貧、生態保護脫貧和保障兜底脫貧均按照自治區的相關部署要求得到落實，其中不乏一些好的經驗和做法。

但不可否認的是，深度貧困地區脫貧攻堅是難啃的硬骨頭。這些地區未脫貧戶大多數居住在生存環境惡劣、公共服務能力薄弱地區，而且其人口家庭結構特殊、生產和就業發展單一、貧困文化深厚，應對因災、因病、因學致貧能力和內生動力不足。這些深度貧困地區是扶貧工作最短的短板，是脫貧攻堅的主戰場，需要政策上予以傾斜、重點攻堅，確保2020年脫貧攻堅任務圓滿完成。

黨的十八大以來，內蒙古自治區黨委、政府全面貫徹落實黨中央關于扶貧開發工作的各項決策部署，堅持把扶貧開發作為重大政治任務和頭號民生工程來抓，壓實脫貧責任，多措并舉推進扶貧攻堅，形成了全區上下全力攻堅克難的工作新格局，開創了全面打贏脫貧攻堅戰的新局面，取得了全面攻克貧困壁壘的新成就。

內蒙古精準扶貧現狀與成效

實施脫貧攻堅工程以來，自治區黨委政府嚴格按照“六個精準（即：扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準）”“五個一批（即：發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批）”的要求，著眼于脫貧攻堅進入沖刺階段的新情況新特點，制定出臺了針對性更強、力度更大的扶貧舉措，各項工作都取得了新進展新成效。

貧困人口大幅減少，貧困地區生產生活條件明顯改善。2016年減貧24.6萬人，貧困人口減少到55.6萬人，超額完成計劃減貧任務，減貧率高于民族八省區同期近10個百分點，貧困發生率下降到4.1%，比全國平均水平低0.4個百分點。31個國貧旗縣農牧民人均可支配收入達到9005元，同比增長9.8%，增幅高于全區農牧民平均水平2.1個百分點。2017年，全區預計全年減少貧困人口20萬人。2015年末，全區貧困地區自然村通水、電、路、通訊比例分別達到71.8%、99.2%、88.4%和98.5%，生產生活條件和公共服務水平與全區平均水平差距趨于縮小。除大力發展特色優勢產業、推進農業產業化經營增加家庭經營收入外，農村牧區二三產業的發展對農民工資性收入貢獻逐漸凸顯，調查樣本中農牧民家庭工資性收入高于生產經營性收入，分別占18%和15%，收入結構進一步優化。易地搬遷及土地、草原確權等工作深入推進促進農村牧區生產要素加速流動，貧困人口在發展特色產業、轉移就業等方面有了更大的空間。

精準扶貧深入人心，精準脫貧各項舉措落實成效顯著。各地認真貫徹中央和自治區脫貧攻堅決策部署，脫貧攻堅成為各級黨委、政府的思想共識和行動自覺。各地均制定出臺扶貧責任、精準識別、考評、督查巡查、貧困退出、資金監管等一系列政策措施，形成了比較完善的脫貧攻堅體制機制。精準扶貧政策的持續發力，2017年全區產業扶持脫貧人數占總脫貧人數48%，完成易地扶貧搬遷脫貧人數約占脫貧人數的25%，教育資助脫貧和生態補償脫貧人數分別占總脫貧人數的4.5%和2.5%。社會政策兜底人數占總脫貧人數20%，尤其是社會保障水平顯著提高，全區農村牧區低保標準提高到4197元，高于扶貧標準1051元，已有符合條件的24.48萬建檔立卡貧困人口納入農村牧區低保，學前教育到高等教育全程教育資助體系基本建立，建檔立卡貧困人口全部納入重特大疾病醫療救助范圍。轉移性收入更多惠及低收入群體，調查樣本家庭中轉移性收入比重達62%，在家庭收入來源中占主導地位。

投入力度不斷加大，脫貧攻堅合力有效增強。2017年中央和自治區共投入財政專項扶貧資金72.63億元，其中自治區投入48.8億元，較上年增加了30億元，盟市旗縣投入財政扶貧資金35.17億元，比去年增加近1倍。統籌整合財政涉農涉牧資金范圍擴大到全部57個貧困旗縣，整合財政涉農涉牧資金50.8億元。累計新增扶貧貸款182.36億元。全年用于扶貧開發的專項投入將超過400億元。40個省級領導干部“一對一”聯系31個國貧旗縣和9個區貧旗縣，駐村隊員增加到每村5-10人，15.2萬幫扶責任人幫扶35.7萬建檔立卡貧困戶。26個中央國家機關定點幫扶引進項目19個，總投資3.6億元。參與扶貧的金融機構達到9家，覆蓋81個旗縣市區。京蒙對口幫扶合作項目49個，投入幫扶資金近2億元。“村企合作”精準扶貧行動、“萬企幫萬村”工作逐步開展，有662家企業幫扶593個貧困村，共帶動1.7萬戶、近5萬貧困人口的扶貧工作。

內蒙古精準扶貧評估

為了準確了解全區扶貧攻堅情況，我們在全區范圍內開展了問卷調查活動。樣本點的選擇上，根據內蒙古農村牧區的主營業態和居住形式的多樣性特點，把農村牧區分為牧區、半農半牧區、農區等3個不同區域類型。在此基礎上采取分層抽樣方法，從3個主要區域類型中共選取6個盟市、12個旗縣和41個貧困嘎查村。本次調查最終收到41份社區問卷和383份家庭問卷。問卷調查方法和有效問卷數量符合社會學抽樣調查的基本要求，具有廣泛的代表性。

（一）貧困現狀評估

貧困發生率、貧困深度指數和貧困強度指數是測量一個國家或地區貧困水平的重要指標。課題組利用抽樣調查數據，以未脫貧家庭作為研究樣本，分別從貧困發生率、貧困深度、貧困強度三個維度對比評估了12個樣本旗縣的貧困水平與差異。

1、樣本旗縣貧困現狀評估總體分析

（1）2016年12個樣本旗縣貧困現狀總體評估結果如表1所示。樣本旗縣總體貧困發生率為4.19%，與2012年全區貧困發生率10.6%相比，降低了6.41個百分點，貧困現狀得到極大改觀；貧困深度指數為負數，表明樣本旗縣現有貧困人口人均純收入平均水平已超過國家貧困線標準；樣本旗縣間的貧困強度指數為0.54，反映貧困人口群體之間具有顯著差異性。

（2）三項指標排名體現非一致性特點，樣本旗縣貧困現狀具有差異性。

（3）樣本旗縣貧困現狀三項指標評估結果如表2所示：

①樣本旗縣貧困發生率評估分析

從樣本旗縣的貧困發生率來看，差異性較大，商都縣、察右中旗等10個旗縣貧困發生率均高于自治區平均水平，其中蘇尼特右旗貧困人口分布最為集中，只有武川縣與鑲黃旗在自治區平均水平以下，說明本次調研區域的選擇基本為自治區貧困人口分布相對集中、扶貧難度較高的地區，較能反映自治區現有的貧困現狀與問題所在。

②樣本旗縣貧困深度評估分析

為反映貧困群體內部特點，進一步分析樣本地區的貧困深度指數。察右中旗貧困深度指數最大，為0.12，察右中旗樣本戶人均純收入僅為1768.8元，不足總體樣本戶人均純收入4342.7元的一半，可見貧困程度之深。商都縣、翁牛特旗等8個樣本旗縣貧困深度指數均為負值，表明這些旗縣現有貧困人口人均純收入平均水平已超過國家貧困線標準，根據統計調查數據，這8個樣本旗縣人均純收入均值為5323.9元，超出國家貧困線標準（3100元）2223.9元，其中人均純收入3100元以上的樣本戶168戶，占65.4%，其人均純收入均值為7738元；89戶人均純收入3100元以下樣本戶人均純收入均值僅為766.9元，兩類群體人均純收入平均水平相差6971.1元，由此表明目前貧困人口間人均純收入水平具有顯著的差異性特征。

然而，即便3100元以上的樣本戶人均純收入均值已超出國家貧困線標準，但這168戶樣本戶中因病致貧的占到了72%，人均醫療支出達到3278.2元，人均人情消費達到778.6元，分別占人均純收入7982.2元的41.1%和9.8%，這兩項支出已成為侵蝕農牧民各種轉移性收入和金融幫扶資金的主要支出。

③樣本旗縣貧困強度評估分析

分析樣本旗縣貧困強度指數可以更進一步反映出貧困人口群體間人均純收入水平的差異性。鑲黃旗和蘇尼特右旗的貧困強度指數差值最大，說明牧區貧困人口間收入水平存在較大差異性，這與目前實施的草原生態獎勵補助政策有極大關系，草場補貼的發放以草場面積為標準，這必然導致草場面積大的貧困戶能夠獲得更多的補貼收入，從更深的層面來分析，戶均草場面積差異較大的地區（如蘇尼特右旗樣本貧困戶戶均草場面積最大相差5000畝）貧困強度指數較高，而戶均草場面積差異較小的地區（如鑲黃旗最大相差僅有1394畝）貧困強度指數較低。

（二）扶貧攻堅工作成效評估

旗縣精準扶貧評估指標體系從精準識別、精準幫扶和精準退出三個維度進行總體評估，可以更好地了解樣本旗縣的戶級層面脫貧攻堅工作的現狀、成效和問題，把握脫貧攻堅工作的關鍵環節和重點領域，為各級政府和部門更好地推進脫貧攻堅工作提供借鑒。根據實際情況，評估組通過構建3個一級指標和12個二級指標的評估體系（各指標名稱詳見圖6），分旗縣和分項目對脫貧攻堅工作進行評估。

1、樣本旗縣精準扶貧評估總體分析

2016年12個樣本旗縣精準扶貧總體評估平均分為87.17分，總體得分較高，體現樣本旗縣2016年脫貧攻堅工作很有力度，成效顯著。

（1）精準識別得分為72.69分，精準幫扶得分為96.66分，精準退出得分為92.17分，體現出精準幫扶、精準退出工作力度強于精準識別的特點。

（2）三項一級指標的排名體現非一致性特點，表現出樣本旗縣在脫貧攻堅具體工作上各有側重。

（3）樣本旗縣精準扶貧評估三項一級指標及綜合得分如表3所示：

2、樣本旗縣精準扶貧評估分指標分析

（1）樣本旗縣精準識別評估分析

精準識別平均得分為72.69分，2016年樣本旗縣精準識別具體得分見表4。樣本旗縣之間的差異度比較明顯。蘇尼特右旗、科右中旗、科左后旗精準識別得分較低，主要是由于這3個樣本旗縣未脫貧樣本戶中人均純收入3100元以上的占到了89.1%，這部分未脫貧樣本戶雖然收入超過國家貧困線標準，但因病致貧戶高達75.4%，人均醫療消費支出高達5386.2元，占其人均純收入的71%，因此這3個樣本旗縣在識別貧困戶時重點考慮了疾病致貧的情況。

（2）樣本旗縣精準幫扶評估分析

精準幫扶平均得分96.66，2016年樣本旗縣精準幫扶具體得分如表5所示，樣本旗縣之間差異度并不明顯。

（3）樣本旗縣精準退出評估分析

2016年度樣本旗縣精準退出的平均分是92.17，樣本旗縣之間差異度并不明顯。

（三）滿意度情況評估

旗縣精準幫扶滿意度評估主要考察對幫扶措施的滿意度和對幫扶責任人工作的滿意度兩項指標。

1、樣本旗縣精準幫扶滿意度評估總體分析

2016年12個樣本旗縣精準幫扶滿意度總體評估結果如圖9所示，對幫扶措施滿意度為99.5%，對幫扶責任人滿意度為97.7%。

2、樣本旗縣精準幫扶滿意度評估分項分析

對幫扶措施滿意度方面，科右前旗和科右中旗樣本戶對幫扶措施滿意度相對較低；對幫扶責任人工作滿意度方面，林西縣和科右前旗樣本戶對幫扶責任人工作滿意度較低。

（四）到2020年完成任務情況評估

1、貧困旗縣能夠如期完成扶貧攻堅任務

全面建成小康社會，最艱巨的任務是脫貧攻堅，標志性的指標是貧困人口全部脫貧。從評估結果看，12個樣本旗縣的貧困發生率為4.19%，比全國平均水平低0.31個百分點。貧困發生率的實質性下降不僅對打贏脫貧攻堅戰奠定了堅實的基礎，并且也極大地增強了貧困地區干部群眾的信心和決心。信心和決心就是力量。正如習近平總書記所強調的貧困并不可怕，只要有信心、有決心，就沒有克服不了的困難。貧困深度指數為-0.11，轉移性收入（占總收入的62.49%）已成為樣本戶的主要收入來源。轉移性收入的穩定性作用，加之產業扶貧效應的后期發力，將會助力貧困旗縣能夠如期完成脫貧攻堅任務。

2、“兩不愁、三保障”目標基本完成

內蒙古目前已穩定實現了扶貧對象的不愁吃、不愁穿問題，基本保障了他們的義務教育、基本醫療和住房安全需求。調查結果顯示，樣本戶全年不缺糧、四季不缺穿的比例達到99.2%和99%，缺糧的樣本戶為3家，缺衣的樣本戶為4家。義務教育輟學率為0.8%、新農合參保率為98.9%、擁有安全住房的有97.2%。已脫貧樣本戶均已達到“兩不愁、三保障”量化考核標準。隨著脫貧攻堅工作的推進，到2020年“兩不愁”問題完全可以解決。在全區建檔立卡貧困戶中，因病致貧的比例最高，返貧率也最高。進一步增強醫療保障對因病致貧戶的支持力度已成為按期實現“三保障”工作的主要難點，應給予高度重視。我們認為，《內蒙古自治區健康扶貧工程“三個一批”行動計劃實施方案》《內蒙古自治區農村牧區貧困人口大病專項救治工作實施方案》等政策文件的強力推行，將會有效解決因病致貧、因病返貧問題。

3、脫貧攻堅的“精準”得以充分體現

扶貧開發推進到今天這樣的程度，貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。12個樣本旗縣的精準扶貧總體評估分數為87.17分，其中精準識別得分為72.69分，精準幫扶得分為96.66分，精準退出得分為92.17分。此次調查精準識別得分相對低的原因在于未脫貧戶中人均可支配收入超過3100元的戶占44.9%，建立指標體系時我們對這些戶賦予了零分。從樣本戶的主觀判斷結果來看，貧困人口精準識別率達到了99.72%。總體來講，內蒙古扶貧對象由基本精準達到了比較精準的水準。隨著精準扶貧要求的深入貫徹執行，貧困戶對幫扶措施和幫扶責任人工作滿意度有了較大的提升。

4、深度貧困地區脫貧攻堅是難啃的硬骨頭

評估結果顯示，樣本戶對精準幫扶措施的滿意率為99.5%、對幫扶責任人工作的滿意率為97.7%。2016年，赤峰市、烏蘭察布市、通遼市、興安盟四個盟市貧困人口占全區貧困人口總數比重分別為33.9%、19%、17.8%和14.6%，貧困發生率均超過國家和自治區平均水平，仍然是脫貧攻堅任務最艱巨的地區。這些地區未脫貧戶大多數居住在生存環境惡劣、公共服務能力薄弱地區，而且其人口家庭結構特殊、生產和就業發展單一、貧困文化深厚，應對因災、因病、因學致貧能力和內生動力不足。這些深度貧困地區是扶貧工作最短的短板，是脫貧攻堅的主戰場，需要政策上予以傾斜、重點攻堅，確保2020年脫貧攻堅任務圓滿完成。

內蒙古精準扶貧主要做法與經驗

從12個旗縣的調研情況綜合分析，各地脫貧攻堅中均因地制宜出臺了相應的舉措，在產業扶貧、易地搬遷、健康扶貧、扶貧資金使用、發展集體經濟等扶貧工作機制的應用方面成效明顯，教育支持脫貧、生態保護脫貧和保障兜底脫貧均按照自治區的相關部署要求得到落實，其中不乏一些好的經驗和做法。

（一）多措并舉創新產業扶貧模式

一是推動精準脫貧工作與經濟社會發展的良性互動。林西縣發揮農牧業龍頭企業的示范帶動作用，創新扶貧工作，構建“1+4+5”的產業脫貧模式，其中，“1”是指扶持一個龍頭企業或重點項目；“4”是指貧困戶利用生產性、財產性、勞務性和資產性收入獲得收益；“5”是指通過五個較為成熟的產業帶動有勞動能力的貧困戶依靠勞動脫貧，形成貧困戶與龍頭企業利益鏈接機制。

二是立足自身資源提升旅游扶貧能力。蘇尼特右旗著力打造“周末·蘇尼特”牧戶體驗模式旅游品牌，通過對“牧人之家”、“農家樂”等鄉村旅游業的規劃指導、規范管理，全面提升了旅游服務接待能力和水平，特別是呼和浩特市至二連浩特市的“口岸號”旅游專列正式開通后，當地旅游扶貧成效更加明顯。

三是在資產收益扶貧方面的舉措創新。四子王旗的“帶資入股”模式，翁牛特旗的“三到村、三到戶”資金入股模式，蘇尼特右旗整合涉農、涉牧資金入股模式均在當地脫貧攻堅中取得良好效果。此外，科左后旗的資金變基金和資金變資產的做法，以及庫倫旗六家子鎮“合作社+基地+貧困戶+金融產業扶貧模式”也值得推廣。

（二）確保易地搬遷扶貧穩得住、能致富

易地搬遷扶貧不僅讓貧困人口“挪窮窩”，更為重要的是“拔窮根”。四子王旗以“小村整合”模式作為重要抓手，2016年通過小村整合共撤并銷號147個自然村，集中新建新村49個，惠及農牧民3206戶、6965人，其中建檔立卡貧困人口1552戶、3707人。遷入區為自然條件好、有產業支撐、能實現穩定就業的烏蘭花鎮。在易地扶貧搬遷的過程中，四子王旗政府不僅組織貧困戶搬遷，還組織一些邊緣貧困戶也一起隨遷，有效扼制了邊緣貧困戶變為貧困戶的問題。

（三）創新健康扶貧模式，有效解決因病致貧的問題

在健康扶貧方面，各地已基本形成城鄉居民基本醫療保險、大病醫療保險、商業保險、民政醫療救助、大病慈善醫療救助、健康扶貧基金等多重疊加的醫療救助辦法。比較突出的做法有：林西縣的“1351”模式、四子王旗的“多重疊加”醫療救助模式、商都縣“一降兩減四提六救助”措施，均有效實現了“一降兩提三救助一兜底”。此外，庫倫旗從“以治病為中心”向“以健康為中心”轉變，重點推廣“家庭病房”； 科左后旗實行健康導醫全覆蓋。

（四）創新資金使用模式，破解扶貧資金短缺困境

完成脫貧攻堅目標的關鍵是解決資金問題，調研過程中發現，各地在資金使用方面，也有很多創新。如，林西縣以政府全額貼息方式設立脫貧產業資金，將2.05億元融資款，采取全額貼息方式設立脫貧產業基金，貧困人口能夠以無息貸款方式無償使用三年，在政府引導下通過將此部分資金投入具有良好生產經營條件的龍頭企業，貧困戶能夠享受到每年1000元的資產收益。同時，通過風險擔保金方式設立農業精準扶貧產業基金。由縣財政出資2500萬元設立了2.5億元的農牧業精準扶貧產業基金和3000萬元的合作社扶貧帶動基金，用以扶持貧困及合作社發展脫貧產業。

（五）發展集體經濟，解決可持續脫貧問題

一是政府支持發展集體經濟。科右中旗額木庭高勒蘇木巴音敖包嘎查大力發展集體經濟，建成生態區和現代農業園，帶領群眾發展體驗農業與觀光農業相結合的特色旅游業，農戶戶均增收1600元以上。商都縣從68個重點貧困村“三到村三到戶”資金中每個村拿出20萬元，共1360萬元，注入奧淳酒業公司，按8%實行保本分紅，每個村每年可穩定增加集體經濟收入1.6萬元。

二是幫扶單位支持發展集體經濟。科右前旗巴拉格歹鄉良種場村積極發展肉羊養殖、甜菜種植等現代農牧產業，與內蒙古大公草畜有限責任公司簽訂種畜代培、配種及技術等服務合同，將45只種羊承包給公司，每年分紅1000元/只。同時，將生產出的純種公羊投放到本村養殖大戶，提高養殖效益，有效促進了農牧民穩定脫貧致富，2016年底實現了全村脫貧。

三是“萬企幫萬村”活動助力發展集體經濟。商都縣的佰惠生糖業公司設立168萬元的甜菜種植基地獎勵資金，為甜菜種植在1500畝以上的村每個村獎勵3.4萬元，用于發展村集體經濟，可覆蓋49個村。希森薯業公司每年設立20萬元的馬鈴薯種植基地獎勵資金，支持馬鈴薯種植在5000畝以上的4個行政村發展集體經濟。2017年商都縣全縣共有53個村集體經濟均達到5萬元以上，實現全縣212個行政村中25%的村集體經濟收入達到5萬元以上的目標。

（六）創新工作機制，夯實精準扶貧基礎

一是用活“大數據”助力精準扶貧。科左后旗探索把大數據技術應用到扶貧領域，建立了集統計分析、動態管理、績效評估等多種功能于一體的脫貧攻堅大數據平臺，不但推動了精準扶貧基層黨建、民情民意調查等工作的信息化、數據化進程，還能及時準確掌握幫扶干部的工作動態、民情民意和困難問題，起到了落實責任、監督提醒和指揮分析的重要作用。

二是黨支部助力脫貧攻堅。科右前旗巴拉格歹鄉興安村積極發揮村黨總支領導核心作用，籌集資金修建紅色支部舊址，將其打造成為全盟的黨員干部教育基地和青少年愛國主義教育基地。同時，大力發展集體經濟，先后改造經營磚廠、糖化飼料廠和出租店面及建設脫水蔬菜加工廠，有效保障了村集體公共服務的支出。目前，集體經濟年收入50余萬元，農民人均純收入可達5000元。2017年貧困戶全部脫貧。

三是以規章制度確保扶貧工作精準到位。科左后旗在貧困精準識別與動態管理、扶貧機制、干部考核與培訓等各個方面都出臺了一系列規章制度，包括制定了共78項措施的《科左后旗扶貧措施清單》，為精準扶貧工作的穩定推進奠定了堅實的基礎。

存在的主要問題

內蒙古脫貧攻堅工作總體進展順利、成效明顯，為如期實現全面脫貧打下良好基礎。但也要清醒認識到，脫貧攻堅已經到了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，所面對的都是貧中之貧、困中之困，打贏全區深度貧困地區脫貧攻堅戰，任務仍然十分艱巨，必須要堅持問題導向，找準差距，補齊短板，全力以赴攻堅。

（一）致貧原因疊加效應凸顯，破解“貧中之貧，困中之困”任務依然十分艱巨

基礎設施建設滯后、生存環境較差是貧困人口聚居地的主要特點。此次調查結果顯示，在40個樣本村中未通公路的村占4.9%；未通生產、生活用電的分別占4.9%和2.9%；人畜飲水困難的占12.2%。貧困人口中以老齡化群體為主，普遍文化程度低、勞動能力弱，致貧原因復雜。調查地區受訪貧困農牧民60歲以上者占到44.1%，15歲及以上人口中無勞動能力的占17.55%、殘疾人占12.26%。小學以下學歷占63.8%，此類貧困群體扶貧“造血”作用不大，更多的要靠政策兜底保障，如何實現穩定脫貧已成為扶貧工作中遇到的主要瓶頸問題。此外，當前貧困人口分布也發生了變化，部分地區非重點貧困村貧困人數已超過該地區貧困人口總數的50%以上，扶貧力度和重視程度不夠，也加大了脫貧難度，非重點貧困村脫貧攻堅不容忽視。

（二）部分貧困戶退出基礎尚不穩固，貧困戶債務風險積累和“邊緣戶”問題應給予重視

調查結果顯示，有6.02%的脫貧戶對當年脫貧的結果表示不認可。原因主要集中在“一達標、兩不愁、三保障”標準中的收入穩定增長和醫療保障上。受近兩年自然災害頻發、生產成本提高和農畜產品價格波動的影響，已脫貧戶中2016年人均純收入未達到3100元的占14.29%。同時，調查結果顯示，有銀行貸資和民間借貸的家庭分別占樣本戶總數的36.0%和20.1%，兩個款項值均超過5萬元，雙借款戶占借款戶總數的23.4%，其中用于醫療、教育等非生產性的貸款占64.7%，還款壓力較大，且存在債務風險逐漸積聚現象。此外，部分擁有大型農機具等“六不準”農牧戶因病因災陷入貧困狀態，且無法被識別幫扶，已成為精準扶貧精準脫貧的新難題。

（三）部分地區產業扶貧政策與當地經濟發展結合不夠緊密，村集體經濟有待幫扶壯大

部分地區未能很好地通過產業扶貧政策有效推動發展，脫貧摘帽的難度較大。調查中發現，察右中旗、商都縣兩地的電子商務剛剛起步，還未成為農牧民增收的重要途徑，仍然面臨著諸多挑戰。如，電子商務知識缺乏、農副產品生產和銷售缺乏與市場的對接和策劃、物流倉儲滯后等。同時，調查中發現，現有集體經濟的村占樣本的53.84%，其中37.5%的收入小于10萬元。現行產業扶持政策主要針對的是貧困戶的脫貧，而較少或者忽略對村集體經濟的支持。實踐證明，凡是集體經濟發展較好的村貧困戶脫貧速度較快且脫貧穩定性較強，反之，貧困戶脫貧難度則較大，發展后勁不足。

（四）部門間協調配合的合力攻堅機制亟待完善，扶貧工作中出現了跑偏的現象

基層一些部門未能與扶貧部門形成良好的協同合作機制，甚至個別部門對扶貧工作認識不足，仍未改變傳統思維，認為扶貧工作僅由扶貧部門負責，扶貧工作積極性不高，與扶貧部門協調配合力度不大。扶貧部門難以調動各相關部門開展扶貧工作的積極性，存在扶貧部門“小馬拉大車”和“拖”、“求”其他部門的現象。

另外，頻繁填表報數、迎評迎檢、陪會參會等耗費了基層干部大量精力，一定程度上干擾扶貧工作，影響了脫貧攻堅進程。一些基層扶貧干部用“442”來概括了自己的工作模式，即80%的時間和精力來做各種迎評迎檢（40%）、陪會參會（40%），只有20%的精力來從事本職工作。

（五）部分幫扶對象主體作用發揮不夠，鄉村文明建設有待進一步加強

在調查中發現，扶貧幫扶對象中有少數貧困人口自身發展動力不足，且因有好吃懶做、酗酒、賭博等不良嗜好而致貧，在現有政策中并未對該類群體制定相應的約束條件和管理機制，按照精準識別的標準，該類群體也被劃入貧困群體中，進而使不勞而獲成為“等靠要”的借口，一定程度上有損扶貧政策的“公平性”。此外，由于農村牧區鄉風文明建設滯后，陳規陋習泛濫，致使人情消費成為貧困戶的沉重負擔。本次調查地區樣本戶中，人情消費在人均消費支出中占比高達11.54%，接近教育消費支出所占比重。在調查中甚至發現一些貧困家庭不得不縮減其他方面的支出或者舉債送人情，使人情消費異化為“人情債務”。

（六）扶貧成效第三方調查測評結果存在出入，評估的準確性有待進一步加強

調查結果顯示，貧困戶對幫扶干部的滿意度為97.67%、對幫扶措施的滿意度為94.3%，這一測評結果與自治區上一輪第三方評估結果有較大出入。在調研過程中我們也發現基層政府及其相關部門對第三方評估工作極其不認可和不滿意。他們表示，問卷調查全部由高校學生進行，很多學生與當地貧困戶存在語言交流障礙，且其對問卷內容不熟悉、不理解，科研和農村牧區工作經驗匱乏，致使可能出現評估結果不真實，出入較大的現象。

推進精準扶貧對策建議

（一）形成盟市脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局的大扶貧格局

習近平總書記強調，深度貧困地區黨委和政府要堅持把脫貧攻堅作為“十三五”期間頭等大事和第一民生工程來抓，做到人員到位、責任到位、工作到位、效果到位。打贏往后的脫貧攻堅戰，不僅要落實黨委“一把手”責任制，更要強調黨政一把手親自抓、親自落實，親自指揮這場硬仗中的硬仗，形成大扶貧格局。要以更高的站位，更新的視角、更寬的眼界，跳出“就脫貧而扶貧”的固有模式，將脫貧攻堅作為重要引擎，作為重要民生、民心和暖心工程融入到亮麗內蒙古的建設當中，特別是盟市建起各級黨政齊抓共管，社會各界共同參與，各類要素快速集聚，優質資源高度整合，各類主體有效激活的環環相扣、層層壓實、有序推進、融合發展的全方位脫貧攻堅大格局。向上向外借力，凝聚社會幫扶合力。作為邊疆少數民族地區，積極向中央、各民主黨派、各省區和央企爭取幫扶資金、幫扶項目等政策傾斜，通過組建項目統籌、資金整合、部門協同的大扶貧機構，打破部門權益格局，構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧有機結合、互為支撐的大扶貧平臺。可借鑒貴州省大方縣與恒大集團政企聯合、爭取大型央企、民企強力推動等一攬子政策措施，推進深度脫貧攻堅的跨越式發展。

（二）強化旗縣主體責任，扭轉脫貧攻堅全而不專局面

創新脫貧攻堅體制機制。建議旗縣級脫貧攻堅指揮部，統一由旗縣委書記擔任總指揮，旗縣長、副書記擔任副總指揮，扶貧辦、組織部、農牧局、財政局、發改委等相關職能部門為成員，構建一個以脫貧攻堅為目標，由黨委統一領導，賦予項目、資金、人員統籌、整合、調度權力，打破部門格局的專門機構，形成攻堅合力。這方面可借鑒重慶市城口縣的經驗。重慶市城口縣成立縣、鄉鎮（街道）、村三級脫貧攻堅工作領導小組，賦予領導小組集中政策資源、統籌干部資源、整合財政資源的資源整合權力，抽調專門力量成立領導小組辦公室和脫貧攻堅專項監督辦公室，全面派駐貧困村第一書記和駐村工作隊，配強配齊縣鎮（街道）領導班子、專職副鄉（鎮）長、專職扶貧干部，加強扶貧隊伍。

（三）完善貧困“進-出”機制，化解“邊緣戶”新難題

精準識別是脫貧攻堅的第一粒“扣子”，應該是一個不斷完善和修訂的動態的過程，貧困人口的精準識別在地區之間，因貧困程度、致貧原因不同而存在明顯差異，應進一步建立健全動態識別體系，完善“六不準”等排除機制。如精準識別、精準退出過程中引入同一集體組織內部的監督機制，將監督機制遷移至公示階段之前；建立健全貧困人口動態管理機制，對因病、因災致貧人員運用特殊識別機制。

建立健全貧困邊緣戶建檔立卡制度，加大邊緣戶貧困關注程度。摸清地區潛在貧困人口規模和程度，以便因地制宜、因貧困原因、貧困深度而實施區域性扶貧政策和措施，真正落實“決不讓一個困難群眾在全面小康路上掉隊”的承諾。

在精準退出機制方面可借鑒重慶市在扶貧對象精準退出過程中所推出的區縣自查、市級抽查、第三方評估、民意調查“四位一體”退出機制的做法。建立跟蹤監測機制，強化駐村幫扶和幫扶責任人對脫貧戶的跟蹤服務，建立縣鄉村三級易返貧脫貧戶信息庫，實行動態管理。重點關注非重點貧困村脫貧工作。采取特殊政策和舉措，集中發力解決部分地區非重點貧困村貧困戶的脫貧問題。

（四）創新產業扶貧模式，夯實脫貧攻堅和永續發展根基

一是著力推進產業扶貧與縣域經濟有機結合。將產業扶貧與旗縣經濟發展統籌規劃，謀篇布局，頂層設計，優化整合資金技術人才等各類要素，大力調整產業結構，培育構筑新型縣域產業體系，提高貧困人員的組織化程度和生產技能，提升其融入現代產業鏈的能力，實現脫貧與縣域經濟發展多贏。

二是著力推進產業扶貧與產業融合有機結合。一二三產融合是構建現代農牧業體系的重要舉措。也是創新脫貧攻堅的關鍵所在，要有效發揮產業扶貧資金政策的杠桿作用，因地制宜推進貧困地區三產融合。培育地區特色產業。立足貧困地區資源和自然稟賦，發展特色種養業、農畜產品加工業，如馬產業等，發展鄉村旅游業、電子商務物流業，使有生產能力的貧困人員在產業發展中就業脫貧。扶持科技新型業態。在有條件的地區，通過扶貧政策鼓勵和扶持科技型產業落戶，圍繞農牧業科技創新鏈條，著力培育和發展貧困地區技術轉移和轉化服務平臺。啟動“旅游+ ”“電商+”扶貧行動。融入全域旅游、四季旅游大格局，發展貧困旗縣全境生態旅游、文化旅游、民族旅游項目。建立并打造“草原人家”旅游品牌、“以獎代補”鼓勵大戶帶動、政策整合引進大型旅游項目、“旅游+電商+貧困戶”平臺建設等形式，突破鄉村旅游發展瓶頸，建立大型旅游公司、旅游項目與貧困戶之間的利益聯結機制，解決好貧困戶脫貧的幫帶問題。以“電商+ ”扶貧模式帶動貧困地區一二三產業融合發展。旗縣一級重點打造電商平臺，蘇木鄉鎮建立電商服務中心，景點景區設立電商扶貧中心，通過線下體驗、線上交易，貧困戶參與、企業幫扶，集體推廣、個體收益，企業運作、扶貧補助等方式，解決貧困戶小生產與大市場脫節問題。通過“互聯網+”等對傳統種植業、養殖業和特色畜產品加工業改造升級。打造集觀賞、旅游、休閑、養身、康體和度假于一體的現代農牧業綜合體。充分依托貧困地區革命老區、民族地區、邊疆地區等自然特色資源、統籌扶貧幫困各種優勢，著力推進傳統農牧業與上述業態的深度融合，實現脫貧與美麗雙贏。

三是著力培育壯大產業經營主體。結合農村牧區產權制度改革，推動傳統產業向現代化轉型。通過貧困群眾以土地入股、經營權流轉、“三到村三到戶”資金整合、帶資入股等方式，以“新辦法”解決“舊問題”，讓不善于經營、不能經營的貧困群眾通過產業化增加收入，增強貧困群眾“造血”功能，實現地區主導產業轉型發展。如四子王旗采取的“公司+基地+合作社+農牧戶”等模式、翁牛特旗采取的“財政資金和金融扶貧資金變股金”等做法，通過溢價收購，利潤返還，股份分紅、工資收入等多形式帶動脫貧。加強新型職業農牧民實用人才和帶頭人培養。引導和鼓勵返鄉農民工退役軍人、家鄉精英等人才要素向貧困地區回流，實施脫貧主體培養和引進工程。

四是著力創新利益聯結機制。產業扶貧的核心是利益聯結，最根本的是要瞄準貧困戶脫貧。各地區要將產業發展的目標和落腳點放在確保產業發展中貧困戶受益；創新貧困戶、企業、村集體多贏機制，充分保證貧困戶產業鏈條中產業紅利，同時要逐步培育政府、企業、貧困戶主體以市場規則合作共贏的產業格局。

五是著力建立貧困戶債務轉換機制。破解貧困戶惡性循環瓶頸。首先應啟動貧困人口債務清查和還款能力評估工作。其次，對金融扶貧資金進行供給側改革，改變無金融需求、無還款能力貧困戶的放貸方式，應采取帶資入股、發展集體經濟、扶持大戶帶貧困戶等方式。還要嘗試貧困戶債務置換機制。

（五）加大政府購買服務力度，攻克健康扶貧難題

從本次入戶調查數據分析看，因病致貧依然是我區貧困人口致貧的主要原因，比例高達42.8%。而且，貧困人口中60歲以上老年人和65歲以上老年人比重分別達31.0%和18.58%；15歲及以上人口中無勞動能力者占17.55%、殘疾人占12.26%；健全人口中不健康但生活能自理的占23.08%、不能自理的占2.08%。

如何實現這部分人的健康扶貧直接關系到全部貧困人口按期脫貧攻堅。為此，必須加大財政專項扶貧資金投入和社會捐贈資金的組織動員工作，增強政府購買服務能力，實施大病集中保障一批，慢性病簽約服務一批，重病兜底保障一批的三個一批行動計劃。同時，推廣四子王旗、翁牛特旗、蘇尼特右旗等地嘗試性實施的“新型農村合作醫療+重特大疾病醫療救助保險+商業性保險+政府大病救助資金”“城鄉居民基本醫療保險+大病醫療保險+商業保險+民政醫療救助+民政大病慈善醫療救助+健康扶貧基金”等多重疊加的救助辦法，以及林西縣實行的住院治療“一站式”報銷服務制度。

（六）加大公共設施建設，不斷壯大集體經濟

集中優勢改善貧困地區發展條件，堅持把脫貧攻堅與新農村建設、生態建設有機結合，集中解決目前出行、飲水、用電、上網、住房等現實問題，堅持不懈保護生態，努力改善發展條件。進一步加大公共服務投入和建設力度，完善個性化幫扶措施，通過織密社會民生兜底安全網，扶持創新創業帶動，產業扶貧專業就業等措施，增加獲得感；通過創新村集體、企業及貧困戶的利益聯結機制，創新村集體基礎設施的入股分紅模式，增加基礎設施入股分紅的收入，不斷盤活和壯大村集體經濟的實力，有效引導村集體經濟組織發展步入良性可持續發展軌道。

（七）實現脫貧不脫鉤，鞏固脫貧攻堅成效

切實落實自治區“十三五”脫貧攻堅規劃中“退出后在一定時期內國家和自治區原有扶貧政策保持不變，支持力度不減，確保穩定脫貧”的承諾，建立“脫貧不脫鉤”機制，做實“脫貧不脫政策”， 做到“脫貧不脫鉤”，確保貧困人口穩定脫貧。配套完善審計、督查等相關機制，解決盟市、旗縣在脫貧戶扶持上不敢扶、不會扶的現象。重慶市已制定《鞏固脫貧成果建立統籌城鄉扶貧開發長效機制的實施意見》，全區應很好借鑒，制定有關政策。

（八）因牧施策，有的放矢推進牧區脫貧攻堅

牧區在致貧原因、貧困程度和特點上都存在一定差異。因此，在實施共性的扶貧政策外，應采取差異化的扶貧措施，實現牧區貧困群眾穩定脫貧。

一是在產業扶貧中，不僅要通過傳統草原畜牧業的轉型升級和新型經營主體的培育，以“新辦法”解決“舊問題”，更要探索“生態+產業”新動力，實現產業生態化與生態產業化，改變牧區脫貧攻堅依靠單一產業支撐現狀。跳出傳統產業帶動慣性，以草原生態為突破口，尋求新的發展引擎。大力發展生態旅游（旅游目的地）、生態養生（銀發經濟、度假經濟）、排放權交易、周末草原（短途旅游、鄉村休閑游）、高空旅游、生態通道、會議會展經濟、生態寄養、清潔能源等新型低碳經濟形式，把“生態保護+產業發展”作為草原生態保護及脫貧攻堅新模式和新方向。

二是直擊貧困根源，建立牧區因災、因病臨時救助機制，探索草原畜牧業災害保險機制。建立貧困戶、脫貧戶以及一般邊緣戶臨時救助機制，以資金整合形式形成牧區臨時救助基金，并設置迅速反饋信息通道，減少或防止致貧和返貧問題的發生。同時，積極探索草原畜牧業災害保險機制（或草原天氣指標保險），對無可抗拒的自然災害造成的損失給予補償。

三是以獎代補，扶持生態友好型生產生活方式及文化形態的發展。加大對邊境、草原深處牧戶的生態補獎力度，建立草原生態補償長效機制，獎勵牧民保持生態友好型生產生活方式，發揚保護生態環境、珍惜自然資源、保持生物多樣性的文化形態。同時，加大對禁止開發區和限制開發區轉移性支付力度，支持其通過生態建設，推動地方經濟社會發展。

四是解決特殊醫保問題。一方面做好醫療預防體系，并將牧民以傳統治療方法產生的費用列入醫保范圍；另一方面提高地方性疾病預防體系和投保比例，打好健康扶貧提前量。

（九）實施精神扶貧行動，激活主體內生動力

習近平總書記指出，“扶貧不是慈善救濟，而是要引導和支持所有有勞動能力的人，依靠自己的雙手開創美好的明天。”因此， 要實施“精神扶貧行動”，堅持扶貧同扶志、扶智相結合，改變貧困群眾“爭做貧困戶”的思想觀念，尊重扶貧對象的主體地位，喚醒貧困群眾脫貧致富的內生動力，提升困難群眾的勞動技能，增強貧困群體的致富信心和自我造血功能，變扶貧“獨角戲”為全民參與的“大合唱”。如開展“脫貧致富光榮戶評選”、“扶志扶腦典型推薦”等脫貧攻堅先進典型推薦、評選、表彰及宣傳活動，激發脫貧攻堅正能量，切實增強貧困群眾內生動力。實施開展全區范圍內婚葬禮俗整治、封建迷信治理等移風易俗精神扶貧行動，整治鋪張浪費、攀比消費行為，樹立良好的民風鄉俗，減少人情消費支出。將社會公德、家庭美德教育納入扶貧工作宣傳教育之中，增強公德意識、孝老尊老意識，有效降低“扶貧養老”現象發生。

（十）強化監督考核問責，完善激勵約束機制

強化脫貧攻堅的監督力度。健全集中督查、重點督查、專項督查、社會輿論監督“四位一體”常態化督查監督體系。集中督查采取明查、暗訪相結合，暗訪為主、明查為輔，相互印證。對所有問題全部建立臺賬，通過“點對點”通報、“面對面”指導、“一對一”約談，確保整改落實到位。調整優化脫貧攻堅專項督導組，賦予督導組脫貧攻堅單項工作考核打分權、班子運行評價權、優秀干部推薦權和調整干部建議權“四項權利”，注重在脫貧攻堅工作第一線考察識別干部。通過考核評價，壓實脫貧攻堅主體責任。嚴格執行脫貧攻堅任務一票否決和幫扶責任單位、責任人幫扶效果捆綁考核制度，幫扶效果與平時考核和年度考核捆綁，與績效工資、評優評先掛鉤。

完善激勵機制，構建人人皆為、人人愿為、人人可為的大扶貧格局。脫貧攻堅干部在各單位、各部門內部考核中應另設指標，在績效工資、評優評先中優先考慮脫貧攻堅抽調干部、幫扶責任人。可探索給幫扶干部提供一定補助，在脫貧攻堅中表現突出的優先擔任各級黨代表、人大代表或政協委員，提高村干部在招錄機關事業單位工作人員中的比例等做法。

作者簡介

張志華 內蒙古社會科學院副院長、研究員

雙 寶 內蒙古社會科學院社會學研究所副研究員

文 明 內蒙古社會科學院牧區發展研究所副研究員