發達縣域新型城鎮化建設的經驗總結

繆嘉琦 黃鵬

摘 要：“推進以人為核心的新型城鎮化，當前的首要任務是促進有能力在城鎮穩定就業和生活的已進城常住人口有序實現市民化。在此基礎上，提高全體城鎮人口素質和生活質量。”這是中央農辦主任陳錫文在習總書記提出的“穩步推進城鎮化健康發展”重要指導下所提出的新型城鎮化建設思路，表明新型城鎮化不再以城市開發拓展和硬件建設為核心，而是以滿足人的根本發展的需要為根本核心，從工作、生活和學習等多個方面進行建設。發達縣域作為中國城鎮化的先鋒，在摸索城鎮化的過程中積累了大量有益的經驗，對這些經驗的歸納和總結有助于其他地區更好的進行新型城鎮的建設。

關鍵詞：新型城鎮化；以人為本；發達縣域

中圖分類號：F2 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.06.012

由于中國城鎮化開始較晚，各地情況較為復雜，國外也沒有現成的經驗可以直接借鑒，因此中國的城鎮化更多的還是在摸索中前進，不斷的總結經驗和教訓，不斷的完善城鎮化建設政策。發達縣域作為中國經濟發展的前沿，同時也走在了城鎮化的前沿，從發達縣域的城鎮化建設中汲取有益的經驗，對建設其他較落后地區的城鎮化有著非常重要的意義。

本文就是以張家港市作為發達縣域樣本，就其城鎮化過程中的城鎮便利環境進行評價，具體包括對日常購物場所、金融機構、交通便捷程度、醫療設施、文化教育設施、政府機構、商業餐飲及娛樂設施和就業便利程度8個要素，涵蓋了“城鎮穩定就業和生活”以及“已進城常住人口有序市民化”兩個核心路徑。

本次調查共發放200份問卷，回收200份，其中有效問卷154份（錦豐鎮17份，大新鎮20份，鳳凰鎮20份，樂余鎮17份，金港鎮19份，南豐鎮17份，常陰沙11份，楊舍鎮16份，塘橋鎮17份），將調查數據匯總（表2）得出張家港市便利環境總體評價數值為3.55分，屬于一般偏好水平，其中日常購物場所評分最高為3.84分，就業便利程度評分最低為3.31分。

1 日常購物場所便利性

張家港的日常購物場所的評價最高，達3.84分，總體評價接近滿意，可以看出居民對張家港的日常購物場所的整體滿意度偏高，且評價分數的正態分布曲線整體偏右，4分評價居多。從各鎮區評價來看，越靠近市中心的鎮區評價越高，如楊舍鎮的評價達到了4分，越遠離市中心的鎮區評價越低，如樂余鎮的評價為3.35分，造成這一問題的原因在于日常購物場的建設所更多的是市場選擇的結果，距離市中心越遠的地區，城鎮化程度相對也越低，不論從人口密度還是消費能力均和市中心有所差距，因此日常購物場所的建設也會相對滯后。

2 就業便利程度

張家港市就業便利程度評分最低，其均值為3.31，僅為及格偏好水平，原因在于張家港市基于可持續發展的考慮，推行了產業轉型升級的產業發展政策，曾經的高污染企業和低附加值的勞動密集型企業不斷的遷出，換以高新技術產業企業，而保留的勞動密集型企業和重工業企業也在不斷推行各種技改，單位產值所需人力不斷下降。在這種產業轉型的大背景下，對勞動者素質的要求不斷提高，原有產業所承接的勞動力必然會經歷轉崗，造成摩擦性失業，雖然隨著產業的升級，可以承接大量中低端勞動力的第三產業也會隨之發展，但這種發展需要較長的時間。綜合以上因素可以發現，在城鎮化過程中，公共管理者會面臨人口集聚和產業升級的雙重需要，農業人口向工業人口和城市人口的轉移天然需要可以大量吸納中低端勞動力的低技術勞動密集型產業和服務業，但城市的可持續發展又天然需要單位能耗較低，環境較為友好的高新技術產業，這就形成了一個路徑選擇的問題。

3 交通便捷程度

張家港交通便捷程度評價較高的原因不在于公共交通的建設，而在于密集的道路建設、較稀疏的人口和較高的戶均私家車保有量。 張家港市作為縣域經濟實力排名第三的城市，經濟發展程度較高，2016年財政收入達到190億元人民幣，居民的人均生活水平也較高，2016年底私家車保有量為28.8萬輛，平均每4名常住居民保有一輛私家車。由于發達的經濟，張家港的交通可以在很大程度上以來居民自行解決，政府只要規劃建設好道路并用公共交通連接城市熱點地區即可，但這種經驗不太適合于處于城鎮化初步程度的地區，尤其是經濟較為落后的地區。農村居民在傳入為城鎮居民的初期，收入水平往往較低，難以通過自己的力量解決交通問題，所以還需要在就業和就學方面進行就近布局，同時采用財政補貼的方式，加大公共交通的建設，以降低這部分居民的交通成本。

4 商業、餐飲及娛樂設施便利度

由商業、餐飲和娛樂設施所帶來的生活品質提高是城鎮化的效應之一，如果一個地區僅僅以農村居民“上樓率”為指標而忽視了商業、餐飲和娛樂設施建設水平的話，就不能稱之為城鎮化，農村居民并沒有從城鎮化中得到生活品質的提高。從此次調查來看，張家港市的商業、餐飲和娛樂設施貧家為3.38分，評價處于略高于及格的水平，從分鎮區評價來看，依舊是市區和人口相對集中的區域評分較高，而工業區相對密集的地區評分則相對較低。

5 醫療設施便利度

在總體步入小康社會的今天，老百姓們在滿足生活飲食的需求的基礎上，對自己的身體健康也變得尤為重視。根據調查居民對張家港的醫療設施滿意度的平均值為3.58，整體處于一般水平，從統計數據來看張家港市醫療床位數量達9500張，千人醫療、老年健康護理床位分別達5.25和1.3，千人執業（助理）醫師數達2.88；千人注冊護士數達3.2。在縣域經濟體中屬于較好水平，但調研發現由于前期準備不足，在一些新建成地區，如錦豐沙洲新城，和塘橋高鐵新城，常住居民數量增長較快，但相應的醫療設施建設卻相對滯后，導致這些地區居民感到就醫不便，從而降低了居民對醫療設施的滿意度。同時，由于縣級行政級別的影響，張家港最好的第一人民億元為綜合類三乙級別，與自身的經濟發展水平并不相稱，大量收入水平較高的居民選擇到蘇州或上海的三甲醫院就醫，這也是影響張家港市醫療設施評價的關鍵因素。針對這個問題，張家港市從十三五期間開始實施分級醫療制度，確定公辦醫院涵蓋全部地區，為居民提供基本醫療保障，同時利用民間資本，建立民辦高端醫療機構，滿足高收入人群的醫療需求。

6 文化教育設施便利性

文化教育設施便利性評分與距市中心距離基本呈現反比關系，越遠離市中心評分越低。造成這些差異的根本原因是由于文化設施的布局造成的，而影響文化設施布局的因素有以下幾點：

（1）文化教育設施的布局由服務人口規模決定的。文化設施布局是為了滿足使用者的需求，離市中心越近的鎮區人口密度越大，流動人口密度也越大，文化教育設施的等級也就越高，例如，市中心的圖書館的規模一般會比鎮區圖書館大，設備更加齊全。

（2）文化教育設施的布局取決于城鎮功能區的不同。不同的功能區的規劃也會造成在文化教育設施建設的差異，如以農業產業為主的常陰沙，設施建設大都集中于對農業的發展而造成了對文化教育設施的削弱。

7 金融機構便利性

金融在城鎮化過程中扮演者非常重要的角色，其便利性不僅指著存取款這樣基礎的金融服務便利性，更加表示居民辦理貸款和融投資方面的便利性。部分難以在短期內轉變為工業產業工人的農村轉移人口，需要通過自主創業的方式解決生活問題，因此他們更加需要便利的金融服務。從分數來看，張家港市的金融機構便利性評分為3.68分，處于一般水平，有38%的評分在3（±0.1）分的范圍內，同時有43%的頻分在4（±0.1）分的范圍內，通過訪談我們發現年齡較大的居民對金融機構的便利性評分大多集中在4（±0.1）分的范圍內，而35歲以下年輕居民的評分則相對較低，原因在于年齡較大居民通常僅需要存取款等簡單的金融服務，這種需求只需要通過增設銀行網點的方式就可以滿足。但年輕居民由于創業、購房和投資等需求較多，需要更為復雜的小額融投資服務，結合居民的反映以及對金融機構的了解，發現部分大型金融機構并不為非城區居民提供貸款類金融服務，非城區居民融資難度非常大，尤其是小額信貸需求基本無法滿足，極大的影響了農業轉移人口的自主創業。

8 政府機構便利性

根據調查數據顯示張家港市政府機構便利性評價值為3.38，僅處于及格水平，居民普遍認為行政事項的辦理不夠便利，其主要問題集中在張家港市采用的就地安置原則導致了新城鎮化人口呈散裝分布，用社區方式進行管理，居民區普遍距離鎮政府等行政核心較遠，新市民辦事成本較高。相較于之前的七個要素，政府機構便利性問題解決較為困難，涉及了整個行政體系的管理問題，依據張家港市政府十三五規劃中針對相關問題的改革方案，我們其他地區在城鎮化過程中需要同步進行行政管理體系改革，將部分與民生緊密相關的行政審批事項下方鎮一級別或社區級別辦理，對于一些行政級別限權的審批辦理事項，可以利用現代化辦公信息系統，在鎮或社區建立辦事點，由縣或市級機構進行遠程審批，鎮或社區辦事點工作人員履行執行工作。

9 結論

作為經濟發展和城鎮化水平都走在全國前列的發達縣域，張家港市雖然成績斐然，但此次調研也發現了諸多的問題，比如醫療和政府辦事便利性不足，這些問題有一些是在發展的過程中出現的新問題，有一些問題則是由于沒有充分的前瞻性的規劃和建設而導致的。對于此次調研所涉及的8個要素在城鎮化過程中的思考本文已經在各要素分析中進行了表述。總的來說經濟發展是城鎮化的基礎，不論是保證城鎮穩定就業還是已進城常住人口的有序市民化，都需要大量的財政投入，民間資本在這個過程中僅能起到補充性作用，因此，在城鎮化路徑選擇時，應該首先考慮到城鎮的產業發展問題，用產業的發展帶動農村轉移人口的就業和生活水平的提高。在此基礎上，需要依據當地的財政支出能力，盡可能多的進行前瞻性規劃和建設，提高城市的便利化水平，以吸引更多的周邊地區農村人口向城鎮轉移，使城鎮化得以可持續發展，實現新型城鎮化的發展目標。

參考文獻

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