淺析基層煙草專賣行政執法人員的風險識別與應對策略

白中英

摘要：黨的十八屆四中、五中全會召開以后，全面推進依法治國的基本治國方略得到更加深入的貫徹，執法監督機制的不斷完備和公民法律意識的不斷提高，煙草專賣行政執法風險越來越多的的暴露出來。如何規避煙草專賣執法風險、如何提高行政執法能力，事關煙草專賣隊伍的安全與穩定，事關煙草行業持續健康發展，已成為當前煙草專賣行政主管部門在履職過程中必須面對的問題。

關鍵詞：基層煙草；執法人員；風險識別；應對策略

一、煙草專賣行政執法風險的概念與特點

（一）煙草專賣行政執法風險是指煙草專賣行政主管部門及其工作人員在行政執法過程中所實施的職務行為，在程序上或者實體上偏離了法律的規定，從而導致行政主管部門或者個人依法承擔不利后果的可能性。

（二）特點：煙草專賣行政執法風險具有一般風險的客觀性、危害多重性、表現潛在性和可控性。此外，還具有責任主體的特定性，即各級煙草專賣行政主管部門及其工作人員；風險原因的法定性，不依法行政是煙草專賣行政執法風險的根源。

二、煙草專賣行政執法風險分類

專賣執法人員在執法過程中或多或少的存在“重實體、輕程序”的問題，關注“事實清楚、證據確鑿”，忽視程序合法相關規定；對當事人權利、權益保障不夠，存在法律風險。本文著重從產生風險的原因即程序違法和實體違法以及行為違法上論述。

（一）執法程序方面。

一是方式違法，沒有采取法定的方式。如對于舉報或者移送的案件，不予立案的，未書面告知具名的舉報人或者移送機關。 二是采取了法律禁止的方式。如調查取證時單人執法、不出示證件執法、檢查非經營性場所或者有直接利害關系的執法人員未回避等。三是步驟違法。如達到一定數額的罰款、沒收違法所得、責令停產停業或者取消從事煙草專賣業務資格的行政處罰決定之前，未告知當事人有要求舉行聽證的權利等。 四是期限違法。期限違法指行政主體及其工作人員未按照法定期限作出行政行為。

（二）執法實體方面

煙草專賣行政執法實體違法是指煙草專賣行政主管部門及其工作人員在作出具體行政行為過程中行政行為實施主體不適格，實施行政處罰時事實認定不清、證據不足、適用法律錯誤、超越權限實施等。其具體表現有：執法主體不適格，主要表現為不具備執法資格的人員參與行政執法；事實認定不清、證據不足；適用法律錯誤；超越權限，如在無證運輸案件調查取證過程中，沒有公安、交警部門的配合自行設防堵截運輸車輛等情形。

（三）執法行為方面。

執法人員的具體執法行為存在于行政執法活動的全過程，并且是執法活動是否成功的關鍵環節，因此也最容易出現執法風險點。結合煙草專賣行政執法實踐，我們總結出以下幾方面最容易引爆執法風險點。第一，執法態度粗暴。粗暴的執法態度直接影響執法工作的順利進行，還會使相對人產生抵觸情緒，甚至暴力抗法，從而使正常的執法行為演變成執法事件。第二，執法態度固步自封。執法人員沒有很好的完成從行政管理到行政服務的思維轉換，認為執法就是執法，而忽視了對被執法者的心里疏導及情緒控制。

三、煙草專賣執法風險的應對策略

煙草專賣執法力量弱、手段軟，缺乏強制措施，而違法經營者卻漸趨團伙化，不僅手段狡猾，交通通訊工具精良，甚至與有關部門有聯系，所以，僅靠煙草專賣執法部門難以完成繁重的煙草專賣品市場管理任務。通過多職能部門協調參與和聯合執法，將煙草專賣品市場管理由單家行動變成多家聯動共同對抗涉煙違法犯罪行為，不僅執法成效大大提高，而且在一定程度上實現了行政執法風險的降低。

（一）強化專賣執法隊伍建設，提高基層執法人員整體素質。

建設一支政治素質好，熟悉法律、精通業務，執法水平高的行政執法隊伍，是推進行政執法規范化、法制化建設的關鍵，是實現職能對位的重要保障，所以要加強對執法人員業務能力的培養，經常性地組織法律法規、執法方法研討、案卷制作技巧、執法風險防范等方面的業務培訓，不斷提高執法人員的業務知識能力，從而降低因執法人員自身業務能力問題而導致的風險。

（二）實行聯合執法。

由煙草、公安、工商等職能部門組成聯合執法隊伍。作為煙草專賣主管部門和當地工商、質量監督、公安等部門密切合作，共商對策、互通情報，形成齊抓共管、綜合治理的局面，努力營造煙草行業與地方政府各有關部門自覺維護煙草專賣的氛圍。

（三）加大煙草法規宣傳，獲取廣大民眾良好認知，規避執法風險。

煙草專賣法律法規宣傳是讓廣大經營戶和消費者了解煙草專賣法律法規，樹立守法經營意識的基本途經，是為煙草專賣行政執法贏得輿論支持，規避執法風險，為煙草行業爭取生存空間的重要舉措。 充分利用3.15、6.29、12.4活動及收購期間面向社會大眾進行法制宣傳，廣泛開展卷煙打假知識、法律法規宣傳活動，上街下鄉開展法律咨詢、傳授真假煙鑒別知識等形式向消費者宣傳煙草專賣法律法規，積極營造專賣執法氛圍。 二是細分宣傳對象。在對卷煙零售戶走訪過程中，采用問卷調查、電話溝通、上門走訪、組織座談等形式，使其懂得什么是合法經營，引導他們做到誠實守信、守法經營、正當致富。

（四）建立行之有效的監督機制。

行政執法監督是促進執法人員秉公執法、廉潔執法的重要保證，同時也是防范執法風險產生的最后一道防線。一要建立執法人員考評制度。對執法人員學習執法依據、文明執法、依法行政、取證質量等事項進行評價。二要建立執法主體之間互檢互評制度。主要通過各執法主體的相關工作人員互相交流、互評案卷等方式，達到大家互相學習、互相監督，取長補短的效果。三要嚴格執行案件審查制度。通過案件評查，進一步提高辦案人員的執法水平。四要進一步推進陽光行政，增強依法行政的透明度，使行政執法權力接受社會各界的監督。

隨著我國的法治化步伐的不斷加快，煙草專賣行政執法人員只有充分認識煙草專賣行政執法真正目的和意義，才能思想上解決為誰執法的問題，才能考慮好如何執法的問題。只有牢固樹立“兩個至上”的行業共同價值觀，以良好的服務來換取客戶們的真情，以真情來引導他們自覺的遵紀守法，才能更好地、有效地規避行政執法風險。