國家治理體系現代化視閾下的基層干部激勵機制構建

陳元中

（廣西民族大學 政治與公共管理學院，廣西 南寧 530006）

從黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，到黨的十九大明確要求在本世紀中葉“實現國家治理體系和治理能力現代化”，明確了完善和發展中國特色社會主義制度，全面建設社會主義現代化的重要任務。習近平總書記指出：“國家治理體系就是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”[1]其中，基層干部激勵機制是“一整套緊密相連、相互協調的國家制度”的重要組成部分，完善和發展基層干部激勵機制是推進國家治理體系現代化的一項基礎性工作。從落實“八項規定精神”、開展“黨的群眾路線教育實踐活動”以來，以物質激勵為主兼用各種潛規則的基層干部激勵機制已經被叫停，各地在探索激發基層干部動力、克服不作為現象的過程中，遇到了制度瓶頸，在國家治理體系現代化進程中，基層干部激勵機制面臨著理論創新、價值功能調整和兼容性機制構建等緊迫問題。

一、國家治理體系現代化背景下的激勵理論創新

制度創新始終會尋求理論的支持，而選擇符合制度價值取向的理論則是制度創新成功的前提。國家治理體系現代化背景下的激勵機制構建，需要先進的理論作指導。

當下流行并被廣泛運用的激勵理論，源于西方社會心理學和管理學從20世紀40年代以來先后對人的需求和期望進行實驗得出的理論概括，其理論形態大體上可以分為三類，一是內容激勵理論。最著名的是馬斯洛的需求層次理論，認為人依次有生理需要、安全需要、社會需要、尊重需要和自我實現需要，當一種需要得到滿足，針對這種需要的激勵機制就會失去功能。奧德弗提出人本主義的需求ERC理論，認為人的核心需求有三個方面：生存、關系、成長，三者不存在層次遞進關系，當人的需求不能實現時，就會降低自己的要求，出現“倒退模式”，而當人的需求得到滿足后，需求強度還會提高。戴維·麥克利蘭強調成就需要的重要性，認為爭取成功是生存需要滿足后最重要的需要，與之相聯系的還有享有權力和發展人際關系的需要。赫茨伯格認為應當在傳統激勵因素以外，改善工作環境和注重保健，這就是所謂“雙因素”激勵理論。二是過程激勵理論。主要有弗魯姆的期望理論、亞當斯的公平理論。期望理論認為，目標激勵作用的大小取決于目標期望實現后的價值高低，激勵作用=期望概率×目標效價。公平理論強調付出與回報的平衡。三是行為修正激勵理論。包括亞當斯的避免挫折導致消極影響的挫折理論，斯金納的注重行為結果對動機反作用的強化理論，海德關注人的內部因素與外部環境作用的歸因理論。三類激勵理論共同完成了對人的行為動機、行為過程和行為結果的全方位關注。

毋容置疑，以上激勵理論把握了人的需要、動機、目標和行為之間的邏輯關系，從而明確了激勵的出發點和著力點，對于構建我國基層干部激勵機制具有重要的借鑒意義。但是，這些理論都是建立在雇傭關系基礎上的社會心理考察所得出的結論，具有個體的“微激勵”和“弱激勵”[2]特點，即使是西方用于公共管理部門激勵的“公共官僚模型”[3]也沒有很好地處理公共激勵與個人激勵的關系，可見，西方激勵理論顯然不能滿足我國基層干部激勵機制構建的要求。國家治理體系現代化條件下的基層干部激勵具有治理現代化、激勵組織化、運行體制化的特征，為激勵理論創新提供了新的視角和要求。

一是治理現代化。黨的十八屆三中全會以來，我們黨把完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，其中，在全面從嚴治黨、全面凈化政治生態背景下，加強基層干部激勵機制建設以激發基層干部動力是一項重要任務。激勵機制構建必須遵循治理現代化的要求，一方面要實現制度現代化。與西方激勵理論建立在科技現代化基礎之上不同的是，我們的激勵理論必須以國家治理體系現代化理論為指導，納入人們稱之為“第五個現代化”的制度現代化體系之內。另一方面要體現政治現代化。國家治理現代化“實際上就是政治現代化”[4]，激勵是激發干部動力進而實現公共權力的高效運行，是社會政治生活中的治理行為，因此，治理制度是一種政治上層建筑，具有社會主義價值屬性，習近平總書記明確要求“把國家治理現代化與建設社會主義核心價值觀直接聯系起來，國家治理體系現代化包括價值體系現代化。也就是說，國家治理現代化不僅有社會主義的制度屬性，還有社會主義的價值屬性”[5]。可見，中國特色社會主義的干部激勵還具有價值導向和教育功能，是治理現代化即社會主義政治現代化的內在要求。

二是激勵組織化。對基層干部的激勵，是黨組織加強基層執政骨干隊伍建設的重要措施，不僅在于通過激勵調動基層干部干事創業的積極性，實現黨在不同歷史時期的目標任務，同時著眼于使干部在積極的工作狀態中得到成長和發展，按照十九大的要求，建設一支高素質專業化基層執政骨干隊伍，增強干部隊伍適應新時代中國特色社會主義發展要求的能力。高度組織化還體現在國家治理現代化條件下的基層干部是黨和政府組織成員，一方面由中央、地方和基層各級黨組織以及政府機關統一制定激勵制度和政策，保證治理的統一性；另一方面，基層干部是領導者和管理者，既有“經濟人”的利益需要，作為 “政治人”又有社會主義核心價值觀的“現代政治價值”[6]取向，既有自然人的利益訴求，又有基層干部的使命擔當，在實現黨的奮斗目標和完成各項任務中有一種主人翁的自覺性，這與西方激勵理論關注的對象主要是雇員（如赫茨伯格的雙因素激勵理論就是在對美國匹茲堡地區的二百名工程師、會計師進行調查基礎上形成的）不可同日而語。

三是運行體制化。治理體系現代化的“治理”不同于“統治”和“管理”，在權力運行中，既堅持民主集中制原則，又充分發揮權力主體的治理作用，具體來說，在基層干部激勵機制方面，堅持政治上高度集權和行政體制上適度分權激勵相結合，這就是政治要求、價值取向和方針政策等方面“令出中央”，具體貫徹落實則“事在四方”，既實行從上而下的激勵，即國家、地方、基層分別在宏觀政策導向激勵、中觀績效考核激勵和人文關懷激勵等方面發揮體制化整體作用，這與西方激勵理論立足于各自為政的公司激勵而缺乏體制功能的激勵，和公共管理部門“公共官僚模型”激勵不可相提并論；同時，還要發揮各級地方和基層組織的自主權和自由裁量權，在橫向平行治理中發揮激勵功能。

總之，正如習近平總書記指出的，“我們推進國家治理體系和治理能力現代化，當然要學習和借鑒人類文明的一切優秀成果，但不是照搬其他國家的政治理念和制度模式，而是要從我國的現實條件出發來創造性前進”[7]。因此，在國家治理體系現代化進程中，必須在借鑒別人思想和經驗的基礎上，不斷深化改革，推進激勵理論創新，加強基層干部激勵機制建設。

二、國家治理體系現代化進程中的激勵價值功能調整

在制度變遷中，價值目標引導制度創新，決定制度功能，而治理現代化進程中的價值目標選擇引導和決定著治理體系包括激勵制度的功能調整和發揮。

（一）治理體系現代化的激勵價值

1.治理體系現代化中激勵的政治價值導向

治理體系包括治理價值、制度和政策。價值目標是行為的重要動力，主導著治理制度、機制和政策，國家治理現代化必須把握現代政治價值這個靈魂，這就是社會主義核心價值觀[6]，正如習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上所指出的，“推進國家治理體系和治理能力現代化，要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀，加快構建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系”[8]。社會主義核心價值觀主導和支配著治理體系和治理能力，引導激勵價值取向，凝聚基層干部的理想信念，尤其是“愛國、敬業、誠信、友善”的價值充分體現了國家治理現代化對基層干部的要求，成為基層干部投身社會主義現代化建設的重要精神力量。這就要求我們在構建基層干部激勵機制中必須堅持以社會主義核心價值觀為導向，引導基層干部確立“現代政治價值”取向，強化干事創業的正能量，不能將自然人的個人需求層次關系和“經濟人”的輸出與回報關系作為激勵機理，搞物質刺激的價值引導，那樣就會偏離“推進治理體系和治理能力現代化”的方向。

2.治理目標調整中的激勵價值選擇

國家發展中的治理目標和對干部的考核評價目標直接影響著干部激勵機制的價值選擇。“從根本上說，國家治理的目標就是要讓人民幸福、社會和諧、國家富強。”[9]而“中國的國家治理價值目標的實質就是要把握好公共性與效率的平衡”[10]，“公共性”就是要求提供公平的政策、產品和服務，因此，“公共性與效率的平衡”說到底是公平與效率的平衡。公平與效率平衡是經濟社會穩定健康發展的重要杠桿，處理好公平與效率的關系是衡量一個國家治理能力的重要標志，因此，國家治理體系目標的實質主要是圍繞著公平與效率之間的關系展開，而基層干部激勵價值由此可以確立。

中華人民共和國成立60多年來，國家管理和治理目標經歷了幾次調整，激勵價值取向和機制也隨之而變遷。一是公平性治理目標下的政治榮譽型激勵。初期，國家管理的目標是在廢除私有制，建立社會主義公有制，由國家控制和分配資源與價值的基礎上，實現經濟建設“大躍進”；分配上追求社會公平，其結果將公平變成了平均主義。這個時期主要借助革命勝利的慣性和依靠政治動員的方式，在組織廣大人民群眾和干部開展“勞動競賽”基礎上進行精神鼓勵，在片面追求公平性治理目標下，形成了政治榮譽型激勵機制，政治榮譽是激勵的重要價值選擇。二是效率性治理目標下的物質刺激性激勵。改革開放后，打破“大鍋飯”，克服平均主義，解放和發展生產力，提高效率成為一個時期的國家治理目標，經濟發展追求增長速度；分配上堅持“效率優先”，黨的十五大提出“堅持效率優先、兼顧公平”，黨的十六大強調“初次分配注重效率，再分配注重公平”，黨的十七大要求“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平”，雖然分配政策有所調整，但實質上都突出了“效率優先”原則；干部績效考核以GDP為導向，用物質刺激干部積極性成為“以GDP論英雄”時期激勵的重要價值選擇。三是兼顧性治理目標下的兼容性激勵。黨的十八大以來，發展理念和發展戰略發生重大轉變，明確了“五位一體”和“四個全面”的發展戰略；分配上要求“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”；干部考核方面，中共中央組織部2013年12月6日頒發的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》明確規定“選人用人不能簡單以地區生產總值及增長率論英雄”，要完善政績考核指標和對政績進行綜合分析，兼顧經濟、政治、文化、社會、生態和黨的建設等“發展性”和資源消耗、環境保護等“約束性”考核，兼顧重當前的“顯績”和打基礎利長遠的“潛績”的辯證性考核，催生了兼容性激勵價值選擇。治理現代化必須充分體現現代價值，包括現代政治價值和治理價值目標，引導治理結構，決定和發揮治理功能。

（二）激勵價值目標引導激勵功能調整

機制是事物構造形式和相互關系構成的運行機理，激勵機制由體制、制度和環境相互作用進而拓展和激發動力源。治理現代化條件下的激勵價值目標引導治理體系調整激勵功能。

1.體制的激勵調整

如前所述，我國治理具有治理現代化、激勵組織化、運行體制化的特點，在國家治理體系中，形成了具有高度組織化的中央、地方、基層等激勵體制。在治理現代化場域中，各級黨委和政府組織應發揮各自不同的激勵功能，即國家堅持政策導向型激勵，把握激勵的價值導向；地方實行績效考核型激勵，實現激勵的價值目標；基層實施人文關懷型激勵，把激勵價值和政策落實到每一個干部身上，綜合體現激勵的實際效果。在治理現代化進程中，“治理是實現一定社會政治目標的手段，相對于國家的統治體制而言，治理體制更多體現工具理性”，“治理的權力運行可以是自上而下的，但更多是平行的”[11]。這就要求國家要注重發揮地方和基層組織的自主權和自由裁量權，加強各地激勵的針對性，發揮參與多元化的治理現代化功能。

2.制度的激勵調整

“適應性”是治理現代化進程中激勵制度調整的內在要求，國家治理價值目標的改變，需要制度有效地發揮“使個體層面的理性與集體層面的理性相協調”[12]（P9），并作為一種“公共產品”釋放出強烈的“外生”變量，激發基層干部的動力。國家治理現代化（包括全面從嚴治黨）條件下的制度激勵調整，要注重正激勵與負激勵并行，宏觀與微觀激勵并舉，尤其是制度供給中真正做到向基層傾斜。同時要防止兩種傾向，一是防止片面對基層干部的“經濟人”假設而引導其追求利益最大化，要充分發揮意識形態的主導和現代政治價值的引導作用，并充分相信基層干部的政治覺悟；二是防止制度改革中出現的不協調問題，在構建全面從嚴治黨的制度體系并扎緊制度“籠子”的同時，還要制定激發和釋放基層干部干事創業的動力，防止干部不作為和懶政的制度。

3.環境的激勵調整

大量事實告訴我們，體制和制度的調整不一定立即改變人的行為，這是因為環境會對人的行為產生深遠影響，其中最重要的是文化環境。因此，在治理現代化進程中，一要進一步優化政治文化環境。黨的十八大以來，政治生態不斷凈化是我國政治現代化和治理現代化的重要成就，全面從嚴治黨、凈化政治生態永遠在路上，要按照黨的十九大的要求，“嚴肅黨內政治生活，嚴明黨的紀律，強化黨內監督，發展積極健康的黨內政治文化，全面凈化黨內政治生態”[13]（P18），堅持干部選拔任用的正確導向，用“積極健康的黨內政治文化”給基層干部提供正能量。二要營造健康的社會文化環境。中國文化傳統中，學而優則仕和官本位的文化影響雖然還存在，但是，在基層這種文化氛圍已經比較淡薄，實際上出現了以收入作為評價社會地位的文化現象，基層干部付出大而待遇低，其貢獻和社會地位得不到社會的承認，造成了對基層干部的傷害，在調研中發現一些地方基層干部尤其是鄉鎮干部流動性較大與此有關。還有一種觀點認為基層干部是沒有什么業務能力的“萬金油”，只是憑借手中的權力指手畫腳，對基層干部尤其是鄉鎮干部的敬業精神和管理能力缺乏了解和尊重，在一定程度上打擊了基層干部的自尊心和積極性。因此，在完善激勵政策和措施的同時，還要營造良好的社會文化環境，尊重基層干部的敬業精神、專業能力和社會貢獻，增強環境的正激勵。

三、適應治理現代化的基層干部激勵機制構建

國家治理體系現代化中的激勵，是一個由激勵價值、激勵機制和激勵功能構成的動態過程，激勵價值和激勵功能的調整和實現，依賴于構建科學的激勵機制。

與西方國家文官不同，中國基層干部隊伍是社會政治系統中一個相對獨立的群體，具有政黨的使命感和政治歸屬感，是黨的基層執政骨干力量，同身邊普通群眾相比較，他們工作發展在體制內，這種組織屬性本身就有無可替代的激勵作用。因此，對基層干部顯然不能用一般的激勵方式，而要根據治理現代化、激勵組織化、運行體制化的特點和現代政治價值取向及兼顧性治理目標要求，在推進基層干部激勵方式創新中，解決好以下幾個比較突出的問題。

（一）組織目標與個人追求統一

目標激勵是激勵理論中常用的基本方法，而對于具有政治組織屬性的基層干部的目標激勵，就要十分注重組織目標與個人追求的統一。因為基層干部都是在體制內承擔不同的工作職責，日常工作看起來是完成具體的工作任務，實質上是為實現組織目標而努力工作，人民論壇調查中心得出的結論是，“93.68%的受訪黨員干部認為缺乏干事創業動力會影響國家的前途命運”，“為了完成上級和領導交辦的任務”[14]是干部干事的主要動力來源之一，說明黨員干部深刻地認識到干事創業就是實現國家的大目標，是完成本單位的目標任務。基層干部在完成組織目標的同時，還有自己的個人追求，把組織目標與個人追求即“大目標”與“小目標”統一起來是治理現代化的內在要求。為此，一要強化目標認同。強化目標價值認同，使廣大基層干部在工作中深刻感受到，實現組織目標既是完成黨的事業，是干部的使命、責任和義務，同時也是在促進干部自身的發展，而不只是為了完成領導交代的任務。二要實現目標量化。目標是行動的最大理由，要把社會主義現代化建設的總目標、總任務與本地本單位目標任務統一起來，把組織目標與干部自身長遠發展目標和近期工作目標統一起來，使基層干部看到工作的價值，對目標前景充滿信心。三要優化目標考核。目標考核關鍵要實，既不能走過場，也不能設立名目繁多、導向不正確的考核，更不能搞過多過濫、“一票否決”泛化的考核，那樣只會增加與基層干部工作目標無關的迎考迎評負擔，不但起不到激勵效果，反而會嚴重挫傷基層干部的工作積極性。

（二）制度供給與干部期望相應

政治現代化要求治理專門化，而專門的激勵部門和激勵制度與政策是治理現代化的重要內容，“有效制度供給是國家治理體系現代化的內在要求，也是決定國家治理體系現代化的關鍵變量。”[15]同理，按照治理現代化的要求創新激勵機制是激發基層干部動力的“關鍵變量”，直接關系到基層干部積極性的制度供給要做到與基層實際相結合，與干部期望相呼應。為此，一要加強相關制度的銜接。落實“八項規定精神”、開展“黨的群眾路線教育實踐活動”以來，廢除了基層干部下基層到農戶辦事可以報銷小禮品等靈活性政策，取消了地方出臺的有關物質激勵 （如下鄉補助、鄉鎮干部住鄉補助、完成緊急性特殊性工作任務進行獎勵等）政策，這對于加強反腐倡廉，清理灰色地帶，廢除潛規則十分必要，但是，同時要有針對性地制定解決基層干部工作和待遇、便于基層干部開展工作的相關政策，這既是基層干部目前反映比較普遍的訴求，也是治理體系現代化的具體要求。二要賦予地方尤其是基層一定的自由裁量權。基層干部既存在地區差異，又有縣市區機關干部與鄉鎮干部的不同，在執行統一工資政策情況下，應當允許基層在執行國家相關政策中根據情況有適當的自由裁量權，如村組分散且交通條件差的地方在車補政策上可以適當提高，調查中發現，鄉鎮干部對此要求比較強烈。三要給基層執行制度提供保障。治理現代化要求提高執行制度的能力，但是，由于有些基層經濟條件差，國家和地方的有些激勵政策無法落實，如鄉鎮干部下鄉補助，有的地方政府規定每天40元，但是由于基層經費困難，實際落實每天不到30元；有的鄉鎮干部因為鄉鎮經費緊缺已多年沒有參加業務培訓，他們都希望通過參加學習培訓提高自己。因此，要貫徹習近平總書記關于“要關心和愛護廣大基層干部，為他們創造良好工作和成長條件”[16]的精神，提供必要的支持，幫助基層干部解決實際困難。

（三）物質激勵與精神激勵并舉

黨的十八大以來，我國正在由片面追求GDP而實行物質激勵方式向兼顧治理目標下的兼容性激勵轉變，其中的重要內容就是要實行物質激勵與精神激勵并舉。全面從嚴治黨、全面凈化政治生態、弘揚社會主義核心價值觀與進行必要的物質激勵并不矛盾。習近平總書記在貴州調研時指出，“基層干部是加強基層基礎工作的關鍵”，要“保障他們的合理待遇，幫助他們深入改進作風，提高發展經濟能力、改革創新能力、依法辦事能力、化解矛盾能力、帶領群眾能力，引導他們扎根基層、愛崗敬業、爭創一流。對基層干部中的先進典型，要大力宣傳表彰”[16]。習近平總書記還在對“全國優秀縣委書記”廖俊波同志先進事跡作出的指示中，要求“各級黨委和政府要關心這些優秀基層干部的家屬，滿腔熱情幫助他們解決困難，特別是要把他們的老人和未成年子女照顧好。這項工作，要有專人負責、專人落實”[17]。總書記的這些講話和批示，包含了對基層干部要進行發展激勵、事業激勵、信任激勵、榮譽激勵、待遇激勵、環境激勵、人文關懷激勵的精神，要求物質激勵與精神激勵相結合，實行兼容性激勵機制，調動基層干部干事創業的積極性。

（四）問責鞭策與容錯激勵并行

在推進全面從嚴治黨、凈化政治生態中，防止權力腐敗的“制度籠子”扎得越來越緊，規范黨員干部行為的制度體系不斷完善，并出臺了《中國共產黨問責條例》，以問責倒逼責任落實的方式鞭策干部嚴格約束自己、執行黨的路線方針政策、完成目標任務，這無疑增大了干部干事創業的外在壓力，對失責干部進行問責追責是全面從嚴治黨的內在要求，這是一方面；另一方面，全面深化改革，需要涉險過灘，開創性地開展工作，需要冒險擔責，難免會出現失誤，這就需要制定容錯糾錯機制為改革創新的干部保駕護航，以調動基層干部干事創新的積極性。總之，實行問責鞭策與容錯包容并行的激勵機制，是治理體系現代化的重要任務，目前，問責機制執行的力度比較大，而執行容錯糾錯機制則相對滯后，應當盡快建立健全容錯糾錯機制，尤其是積極探索在執行中對容錯的把握尺度，使之與問責機制并行，對基層干部既有問責的鞭策，又有容錯的保護，共同發揮對基層干部的激勵作用。

綜上所述，推進國家治理體系現代化是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要精神，為基層干部激勵機制建設提供了科學的理論指導，對基層干部的激勵，既要兼顧干部是“經濟人”的利益訴求，同時要把握體制內干部作為“政治人”的現代政治價值追求，在國家治理目標引導下，調整體制、制度和環境的激勵功能，尤其是要充分發揮地方和基層的作用，按照全面凈化政治生態和治理現代化的要求，辯證地解決激勵制度建設和執行中容易出現的畸輕畸重的問題，加快完善基層干部激勵機制，為進一步激發基層干部干事創業的動力提供體制、制度和環境支持。

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[7]習近平：牢記歷史經驗歷史教訓歷史警示 為國家治理能力現代化提供有益借鑒[EB/OL].人民網,http://cpc.people.com.cn/n/2014/1014/c64094-25827156.html.

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[15]易承志.國家治理體系現代化制度供給的理論基礎與實踐路徑[J].南京師大學報（社會科學版），2017（1）.

[16]習近平在貴州調研時強調：看清形勢適應趨勢發揮優勢 善于運用辯證思維謀劃發展[N].人民日報，2015-06-19.

[17]新華社.要專人照顧過世優秀基層干部家屬[EB/OL].http://news.163.com/17/0415/01/CI1DLITF000187 VI.htm l.