河北省特色小鎮建設中PPP融資模式研究

王凡 張珍子 劉曉煒 楊婉肖 高楊

【摘要】河北省提出重點培育特色小鎮計劃，并借助多種融資模式，加快了特色小鎮建設的步伐。通過分析河北省特色小鎮現狀，對河北省已提出的特色小鎮進行系統分類，總結出河北省建設特色小鎮融資模式中存在的問題。然后對比分析目前特色小鎮建設中常用的融資模式，分析PPP融資模式具有的優勢，進而提出在特色小鎮建設中如何有效應用PPP融資模式。最后根據河北省建設特色小鎮中融資模式存在的問題和PPP融資模式應用時易出現的問題，提出相應的建議。

【關鍵詞】特色小鎮 現狀 PPP融資模式 建議

自2014年底浙江省提出特色小鎮概念后，特色小鎮一詞風靡全球，并迅速轉型成為順應新城鎮建設，符合五大新發展理念的新載體。河北省積極出臺相關政策及規劃推進特色小鎮建設。河北省《關于建設特色小鎮的指導意見》作為河北省特色小鎮建設的主要指導文件，對河北省特色小鎮建設的定位以及發展模式做出清晰指導規劃。《河北省特色小鎮創建導則》中提出，特色小鎮建設不同于新城鎮和新區的發展模式，而是重點融合生產、生活和生態為一體，承擔疏通城市中心壓力，分散人口以及促進城市甚至社會全面發展的一個綜合性項目。其創建模式遵循中共中央提出的創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，聚焦PPP融資模式，打造全新小城鎮建設，極大促進政府和社會資本形成合力，政府監督與企業自我管理雙管齊下，達到“利益共享，風險共擔”運作模式，實現河北省特色小鎮建設創新，綠色發展，慧利惠民。

一、河北省特色小鎮現狀分析

（一）河北省特色小鎮類別

根據《關于公布河北省第一批特色小鎮創建類和培育類名單的通知》對特色小鎮建設方式分類，主要分為創建類和培育類，其中創建類有30個，培育類有52個，其中石家莊具有創建類3個，培育類7個；承德市具有創建類2個，培育類4個；張家口市具有創建類2個，培育類4個；秦皇島市具有創建類2個，培育類4個；唐山市具有創建類4個，培育類4個；廊坊市具有創建類4個，培育類6個；保定市具有創建類5個，培育類7個；滄州市具有創建類2個，培育類4個；衡水市具有創建類2個，培育類3個；邢臺市具有創建類2個，培育類5個；邯鄲市具有創建類2個，培育類5個。根據建設風格分類，主要分為四類，包括歷史文化型（如西柏坡紅色旅游小鎮、清文化小鎮等）、經典產業型（如白溝特色商貿小鎮、昌黎縣干紅小鎮等）、新興產業型（如香河縣機器人小鎮、景縣智能物流裝備小鎮等）、生態旅游型（如海港區圓明山生態小鎮等）。

（二）河北省特色小鎮建設中融資情況

1.河北省館陶縣特色小鎮融資方式：（產業基金+社會資金）。一是設立建設基金，整合財政預算、涉農專項資金、社會資金；二是調動民營資本，政府引導當地群眾出資、社會資金進入；三是與投資商簽訂戰略合作協議，合作建設美麗鄉村[1]。

2.河北省周窩音樂小鎮融資方式：（政府主導+市場運作+村民參與）。初期由政府注資進行基礎設施建設，如音樂創業基地、建設音樂人工作室、建造訓練營等，吸引了廣大音樂愛好者，之后通過市場商業運作，與北京璐德文化公司達成協議，后續由該公司提供資金支持，委托該公司運營，對周窩音樂小鎮進行整體開發和規劃建設，成功舉辦多次音樂節后吸引了大量游客，創造了豐厚收益，最后由村民共同發力，籌集資金來支持音樂小鎮的后續發展，包括人才的引進和保護等。

3.河北省灤平縣旅游小鎮融資方式：（政府牽頭+企業承包）。由灤平縣地方政府與北京世紀唐人旅游發展有限公司簽訂項目投資協議，由北京世紀唐人旅游發展有限公司投資約1億元在葦塘村實施旅游開發建設，探索旅游脫貧致富之路。

4.河北省平山縣西柏坡紅色旅游特色小鎮：（政府+民營企業合作）。該小鎮總投資54.3億元，目前西柏坡美麗鄉村、紅灣酒店等12個項目已完成15.6億元投資，前期準備與基礎設施基本完成，這部分投資由縣政府同當地民營企業共同出資完成。

5.崇禮縣冰雪小鎮融資情況：（政府支持資金+外商建設資金）。一是政府支持性資金。二是外商投資，從2014年來張家口市簽約2000萬美元以上項目有220余項，7成來自外部投資。三是憑借冬奧會和草原天路效應吸引游客。2013年～2014年雪季，崇禮縣共接待游客142.2萬人次，旅游綜合收入達到9.8億元，2015年同比增長20.3%和28.5%。旅游收入的增長為后續小鎮建設提供了保障。

6.吳橋雜技旅游小鎮融資情況：（產業基金+政府資金）。一是由國家非物質文化基金提供30%的資金，進行前期工作，包括人員的招募和培訓。二是由政府提供支持性資金，如免費提供表演道具以及舞臺設施等，但是由于演出的地點和人員分流因素，資金提供出現不及時、不全面問題。

（三）河北省特色小鎮建設過程中存在的問題

1.投資規模較大。社會資本通常不愿大量投資前期的基礎設施，僅考慮投資期限短見效快的項目，可以實現資金的快速回收。而地方政府恰恰是缺乏長期建設資金，因為現在基本上地方財政都是保運轉財力，沒有更多的財力做投資和建設，很多項目落地就面臨前期資本金投入不足的問題。一個項目總投資里一般20%～30%是資本金，后面70%～80%是貸款，由于中國市場游散資金較多，通常貸款是很容易解決的，但是資本金落地較困難。

2.投資周期較長。特色小鎮項目需要大量的基礎設施，產業導入期、培育期時間長。即便方案設計合理也一般在20年以上。大量PPP項目的產業基金、政府引導基金主要來自于銀行、證券和相應的金融機構，他們的資金屬于理財資金，具有久期匹配的問題，一般來說不超過10年以上。社會資本還有一個擔心就是“新官不理舊賬”，因為這些項目周期很長，可能20年、30年，中間換了多屆政府，怎樣保證政府履約，這也是社會資本方比較擔心的。

3.運營要求較高。特色小鎮項目和文化旅游項目，涉及模塊很多，內容非常復雜，對運營管理團隊的能力、經驗要求高。對于特色小鎮建設而言，其實最缺乏的是具有管理運營經驗的企業。央企和地方國企具有融資成本低的優勢，加上他們與地方政府的關系較好，所以他們更容易中標投資項目。而民營企業融資成本比較高，且多是輕資產的公司，通過金融機構融資比較困難，導致現有項目中真正具有豐富管理經驗的民營企業很難進入。

二、特色小鎮融資模式分析

成功的建設特色小鎮除了有政府的規劃部署和政策的支持外，還需要有持續充足的資金支持，研究如何將特色小鎮與資本接軌，對建設特色小鎮非常重要。分析某個項目合適的融資方式，要考慮以下幾個問題：首先是運作思路，需要分析河北省特色小鎮的建設證據，明確本市政府的政策的支持力度，明確小鎮的的規劃藍圖，分析整體的財政預算和總投資與分析投資的大概規模，分析未來的可能投資收益和核心產業鏈的價值體系及成長性空間，探索在資本市場的定位。選擇現階段與之相匹配的投融資模式與金融工具。其次，根據運作思路操作具體的工作，分析特色定位、商業模式和市場預測。

目前特色小鎮建設所使用的融資模式主要有PPP融資、產業基金及母基金模式、股權眾籌、信托計劃、政策性銀行貸款、債券計劃、融資租賃、證券資管、供應鏈金融等模式。由于當前政府主導的融資無法滿足需求，所以當前特色小鎮的建設面臨資金困境。首先是大量的資金需求，資金無法到位，其次是政府融資作用很小，再次是特小鎮項目評估困難，最后是法律機制不健全，專業人才缺乏阻礙融資機制運行。鑒于政府支持和政策性金融機構資金信貸都有很大的缺陷性，PPP融資模式開始走進建設特色小鎮的規劃中，并推動了特色小鎮建設的快速發展。

PPP融資模式是目前特色小鎮建設中應用較為廣泛的方式，當然也是有效解決特色小鎮建設缺乏資金的方式。政府、金融機構和第三方項目公司共同促進特色小鎮的建設，引進社會資本可以有效緩解政府債務問題。PPP融資模式加速了特色小鎮項目的建設和發展，降低了特色小鎮融資難度。此外，PPP融資模式也能有效防范風險，政府主要負責規劃、審批、監督、引領作用；社會資本由市場規律調節，保障項目的盈利作，建立新的生產方式，打通了特色小鎮全產業鏈，覆蓋規劃設性；項目公司基于專業水準負責項目的風險控制和項目運行[2]。

三、特色小鎮建設中PPP融資模式的應用

（一）PPP融資模式

PPP融資模式具有強融資屬性，在特色小鎮的開發過程中，政府與所選定的社會資本簽署PPP合作協議，金融機構與社會資本在PPP項目協議約定的范圍內，參與PPP的投資運作，各參與方按照特定的出資比例設立SPV（特殊目的公司）。SPV作為PPP模式運作過程中的重要組成部分，是具有獨立法人資格的經營實體。政府部門授予SPV特許經營權，由SPV負責提供關于特色小鎮建設運營一體化的服務方案。項目完成后交由專業運營公司在特許經營期內運營。特色小鎮建成后，社會資本或金融機構可以通過股權轉讓方式退出實現收益。在該模式中，政府部門給予整體方向指導、特許經營權給予和財政補貼等。各參與方合作成立的SPV公司作為PPP項目具體實施者，主要負責與政府簽訂PPP項目合同，并進行相關土地整理、配套基礎設施建設以及物業等項目的開發運營活動（如圖3-1所示）。

（二）PPP融資模式中各方職責

1.SPV。SPV（特殊目的公司）是由政府（或政府指定機構）與社會資本共同組成的特殊機構，是PPP項目運營中的具體實施者，在PPP項目中負責項目前期的融資、建設，中后期的運營、維護以及整個流程中的財務管理等全運作過程。

2.政府部門。政府部門通常是PPP項目的主要發起人。主要通過賦予參與方項目的特許經營權或為其提供一定的優惠政策來吸引社會資本參與其中，并通過社會資本所帶來的經營、管理等方面的優勢促進項目的順利進行。因此，在PPP模式中，政府方面的職責主要體現在：項目招投標、特許經營權的授予、政策支持、政府補貼、融資支持、質量和價格監督等方面[3]。

在PPP項目開展前期，政府部門對項目的整體規劃以及社會資本參與方的選擇等，都會對特色小鎮的發展帶來重大的影響。因此，政府要首先做好相關制度的設計及項目規劃，清晰、合理界定項目各參與方的治理邊界。只有明確政府和社會資本在PPP項目中的角色和責任，才能使相互之間的合作更加順利進行。

3.社會資本。社會資本也是PPP項目的主要發起人之一，參與PPP項目的社會資本可以是一家企業，亦或是由多家企業組成的聯合體。主要包括私營企業、國有控股企業以及混合所有制企業等。通過與政府指定的機構合作成立SPV，并投入一定的股本作為特殊項目公司的權益資本。

4.金融機構。金融機構在PPP融資模式中主要是為項目提供流動性資金支持和信用擔保，當然也可作為社會資本參與項目投資。由于特色小鎮建設過程中所需資金量較大，社會資本和政府部門的直接投資能力有限，金融機構的參與很大程度上能夠彌補特色小鎮建設中的流動性資金不足。參與PPP融資的主要金融機構包括：商業銀行、信托投資機構等。

5.咨詢機構。特色小鎮PPP項目具有參與者多、資金結構復雜、項目周期長、風險類型較多等特點，因此需要有專業的咨詢機構為項目整個運行過程中的各個環節提供相應的政策咨詢、風險管理措施等。

（三）PPP融資模式運作的收益方式

通過PPP模式建設特色小鎮的過程中，由于政府、社會資本、金融機構等都不同程度地參與了項目的投資，基于共享原則，各參與方依據其投資額和所承擔風險的不同，取得項目收益的方式和數額也存在一定的差別。

社會資本方面，非運營項目部分的收益主要來源于政府補貼；半運營項目或運營項目的主要收益則由“項目運營收益分成+政府補貼”兩部分構成[4]。比如在項目運營初期，由于業務量較小導致社會資本在項目中獲得的利潤率低于合同規定水平，此時，政府就有責任通過一定的方式，如財政補貼等來保證社會資本享有基于合同內容的項目基本利潤。

金融機構方面，如果只是作為資金提供者（為項目公司融資）間接參與PPP項目，此時收益主要為所提供貸款產生的利息。如果是作為社會資本直接參與項目，則金融機構可通過與政府及社會資本簽訂三方合作協議，最終享受項目運營取得的收益分成或政府償付費用。

政府方面，主要收入為出讓土地取得的收入+稅收、非稅收入+項目專項資金，這些收入同時也是政府償付項目各參與方成本和利潤的主要資金來源。

四、建議

（一）完善PPP融資模式應用的相關政策與制度

建立完善的法律保障制度，防范政府出現尋租、腐敗的發生，遏制地方政府借助PPP融資模式增加地方債務的現象，同時約束政府對特色小鎮項目持續承擔責任，保障PPP融資模式的持續穩定運作。考慮到項目建設周期較長，政府需要出臺有針對性的政策制度，用于激勵和吸引社會資本的參與。PPP融資模式主要就是以政府為引導，將金融機構和社會資本與項目建立連接。因此，每個環節上都需要進行監督，建立正確的監督機制，對防范PPP融資模式運作的風險有巨大作用，通過建立審查監察機制，對資金的運用進行嚴格的控制，防范特色小鎮項目建設中的風險。

（二）創新特色小鎮PPP融資模式實現方式

PPP融資模式強調的是政府與社會資本的合作，要求雙方建立利益共享、風險共擔的模式，在實際應用中需要摒棄傳統的運作模式，積極創新針對地方特色小鎮建設性強的PPP融資模式。根據特色小鎮建設目標設計合理的PPP融資模式，以政策優惠與政府牽頭吸引資金解決資本困境，與有豐富管理經驗的企業建立合作，廣泛吸引人才，解決管理上困境。在特色小鎮建設不同階段，通過不同方式靈活過度，針對資金回款慢，可通過政策補貼、增強商業模式，針對人才短缺，可提出創業惠利政策，讓社會人才加入特色小鎮建設，對于社會資本退出時，可吸引當地群眾資本參與。從特色小鎮建設目標、當地條件、存在問題上思考設計適合的PPP融資模式，并積極借鑒優秀的特色小鎮建設案例，總結經驗提出適合自身的運作模式。

（三）完善PPP融資模式的投資收益機制

針對以PPP融資模式建設特色小鎮中存在的周期長問題，需要在明確保證社會資本的回報問題。要明確項目收益及補償來源，政府要建立對收益進行補貼、調整或約束的條款，整合資金，采用先建后補、以獎代補等政策。在運用PPP融資模式時，應考慮市場因素，將PPP融資模式與其他融資模式結合使用，通過金融機構引進不同周期的資金流，保證社會資本到期正常撤離的同時，也能保證特色小鎮項目的持續穩定建設。將特色小鎮建設授權給具有豐富管理經驗的企業進行運營建設，建立產業基金池，增強盈利性，不斷吸引資金、人才、企業入駐，實現多產業融合，凸顯特色，帶動周邊地區發展，形成具有高收益、高效率、高輻射力的商業經濟圈。

參考文獻

[1]朱哲江.特色小鎮引領美麗鄉村建設——來自河北省館陶縣的調研報告[J].經濟論壇，2016，（9）：57-59.

[2]廖茂林.聚焦特色小鎮融資[J].銀行家，2017，（4）：124-126.

[3]蘇海紅，王松江，高永林.特色小鎮PPP項目運作模式研究[J].項目管理技術，2017，15（6）：13-17.

[4]林峰.特色小鎮的PPP投融資模式[J].中國房地產，2017（5）：62-65.

作者簡介：王凡（1989-），男，河北石家莊人，河北金融學院碩士研究生，研究方向：金融；張珍子（1992-），女，河南周口人，河北金融學院碩士研究生，研究方向：金融；劉曉煒（1990-），女，河北張家口人，河北金融學院碩士研究生，研究方向：金融；楊婉肖（1993-），女，河北石家莊人，河北金融學院碩士研究生，研究方向：金融；高楊（1993-），男，山東聊城人，河北金融學院碩士研究生，研究方向：金融。