城鄉居民社會養老保險困境及對策研究

薛艷馥

[摘要]當今，我國經濟發展日益強大，隨著我國國民公平意識的不斷加強以及城鎮化的逐步推進，多項城鄉二元制度都進行了相應的完善。在社會養老保障方面，城鄉分離的二元制度已無法適應當前日新月異的社會形態，其帶來的不公使得城鄉差距愈發增大，于是國務院決定于2014年2月正式整合城鄉居民社會養老保險制度，這一舉措在我國養老保險工作建設上具有重大的意義。然而，由于我國國情特殊，先前相關制度也并不完善，新制度覆蓋人群面廣，城鄉居民社會養老制度并軌后面臨著十分復雜的整合問題。由于人口基數大，我國人口老齡化問題只會日趨加重，尚未完善的社會養老保險制度會讓人們在養老問題上面臨著巨大的壓力，如何解決城鄉居民社會養老保險當前面臨的困境、如何建設更符合國情、更貼合群眾的社會養老保險制度實在刻不容緩。

[關鍵詞]城鄉居民社會養老保險 困境 對策研究

一、我國居民社會養老保險的發展歷程

隨著改革開放逐步推進，我國經濟社會各個方面日新月異，社會養老保險的建立和完善同樣也經歷了復雜且曲折的變化。我國在1986年開始了農村養老保險的探究，以同年在江蘇沙洲縣召開的全國工作會議把農村養老保險提上日程為標志，直至目前已經有30年歷史，共經歷三個階段：老農村養老保險（1986-2002）、新型農村養老保險（2003-2014）、城鄉居民養老保險（2014年3月-至今）。國家最初為農村居民建立的養老保險制度，由于制度中財政支持責任缺失及保障水平不高等原因最終陷于崩潰，最終形成了現有的城鄉居民基本養老保險并軌的現狀。

新一屆的黨和政府執政施政更加注重公平，尤其公平社會建設。在已出臺的多部文件中都已將解決社會公平問題納入工作重中之重，尤其是城鄉發展及基層收入分配公平更是讓其重視，城鄉居民養老保險能迅速并軌與這種政治支持有直接的關系。加上中國收入分配不平等仍在持續擴大，城鄉收入差距居世界之首，已經逼近社會容忍線。因此，通過并軌改變碎片化現狀必然是政府發展養老保險的當然選擇。

中央審時度勢，堅持與時俱進思路，持續深化改革并全力推進城鄉社保一體化進程。在黨和國家政策精神的積極引導和推動下，以及在歸納全國各地區制度并軌經驗的基礎上，2014年2月，政府將新農保和城居保統一歸并為城鄉居民基本養老制度。

政策頒布后，地方各省市縣區普遍重視，積極制定具體實施辦法。國務院也決定上調城鄉居民基礎養老金，各級政府加大財政支持，財政責任進一步落實和明確。政府對經辦服務及轉接等更重視，經辦管理網化建設也在增強。但并軌實施的地區差異比較大，碎片化和非均衡性顯著，因為并軌不是意味著兩種居民從此享受相同養老待遇，而是指統一制度給予了城市和農村居民同樣的權利和機會，城鄉居民在養老待遇上要接近或均等還有一段路要走。

二、城鄉居民社會養老保險的發展現狀及存在的問題

（一）“碎片化”特征依然明顯

城鄉居民社會養老保險對城鄉居民制度性的全覆蓋已經初步做到，打破了戶籍制度對社會養老保險的制約，可是我國目前社會養老保險制度“碎片化”的特點依舊突出。一方面表現在對不同的人群采用不同的養老保險制度，而且制度之間基本上是獨立運行，互不干擾，比如現階段我國養老保險制度體系所包括的城鄉居民社會養老保險、城鎮職工養老保險、公務員養老保險、事業單位養老保險等。另一方面，即使創建了全國性的城鄉居民社會養老制度，但在不同地區和省份間，仍會由于繳費標準、并軌運行程度、籌資模式、財政補貼水平等不同所造成的制度內的“碎片化”。基于我國的基本國情，向來頒布一項制度以前都是先試點，再逐步在全國推廣，這樣的政策安排有其合理性，但同時也導致了各地最終的發展結果千差萬別，給后續的整合和統一管理的實現增加了困難，這也增加了管理的工作量和復雜度，造成資源的不必要浪費，減弱了制度的可持續性。

（二）政策宣傳不到位，居民參保意愿不強

盡管我們不斷完善的政策法規是對城鄉居民有利的，但許多居民對城鄉居民社會養老保險制度內容的了解都是很有限的。加之中國社會保障起步相對較遲，存在著許多的不完善，當前階段，制度在執行過程中會根據當地實際的社會、經濟狀況而進行調整，甚至會出臺新的政策，這些變更每每會觸發居民的驚慌，信息傳達的渠道單一甚至會導致居民對政策的誤讀，從而加重了參保的顧慮。造成這種現象的原因主要是政府在宣傳制度政策時宣傳力度不夠，同時普及工作也做不到位，而是將城鄉居民社會養老保險制度當作一項政治任務來強制推行，沒有對居民進行正確的政策解讀及引導，也沒有讓老百姓體會到政策的合理性和保障性。這些會強烈打擊居民的參保踴躍性的現象，是我們在今后的制度推廣里更加要注意的地方。

（三）養老保險基金運營保守，保值增值困難

低生育率長期保持以及人的不斷壽命延長，我國加速邁進了老齡化社會，退休人員和老年人急劇且持續地增多，養老基金作為老年群體的“養命錢”，我們不得不直視社保資金的壓力和缺口問題所產生的影響。并且伴著全覆蓋后參保人群的增多，城鄉居民養老保險基金總額將只增不減，怎么做到讓現存基金價值穩定和增值以推動制度的可持續發展，是我們最應關心的一個現實問題。近年來某些政策有提及城鄉養老保險基金的保值升值問題，但卻一直沒有明確相關資金運營機制的規定，長久以往，養老保險基金的入不敷出問題將極為嚴重，最終無法保證保障養老水平。

三、完善城鄉居民社會養老保險的對策

（一）完善立法體系，科學安排制度

良法是善治之前提，完善且明確的社會保障法律體系是社會保障制度得以健康有序運行的前提，更何況社會保險涉及不同利益群體的利益調整，有理有據系統地制定相關法律法規可以更好地約束人們的行為，促使社會保障制度的順利正常運轉。因而必須重點改良我國養老保險立法方面的頂層設計，加強在養老保險法律方面的完善，主要在立法，執法和司法三個方面，對養老金的領取條件，個人、單位和國家之間的權利義務關系，退休機制，養老金待遇的調整方式和計發方式等進行明確的法律規定，以找準城鄉居民養老保險的發展方向，保證制度的連續性和一致性。同時加快新法的立法步伐和對現有法律的修正兩個方面，加強政府的監督和管理，要在改革過程中做到有法必依，執法必嚴，違法必究。

（二）加大宣傳力度，調動城鄉居民參保積極性

為保證城鄉養老保險銜接制度的高效實施，各地方政府和基層組織應重視幫助群眾讀懂政策的工作，創新宣傳方法，廣泛應用廣播、報刊、電視、網絡等一系列媒體來講解傳播，扭轉和更新城鄉居民在制度認識上的看法。負責制度宣傳的工作人員要結合當地實際情況，選擇簡單易懂的方式，從多個渠道把城鄉居民社會養老保險的政策講通徹，提高政策的透明度，幫助居民破除思想疑慮，指引合乎要求的居民主動參保。同時，將已經獲得養老金支付居民情況進行宣傳，讓居民切實體會到養老金收益情況，讓群眾積極續保。只有這樣，應保盡保的美好愿景才能早日實現。

（三）加大政府財政投入力度，加強養老保險基金的投資運營

資金是社會養老保險中重要的物質基礎，缺乏充裕的資金作為保障，制度建設就無從談起，養老服務事業就不可能取得發展。由于全國性公共財政收入歸政府部門掌管，因此政府更應當在當前制度銜接過程中發揮好自身的職能功效。首先，中央應積極主動對其與地方政府的財政關系進行一定調配安排，對于貧窮地區進行資金的幫助，從而保障養老保險補貼能順利發放。在補貼發放標準方面，可根據地方經濟及老齡化程度相關的指標來劃分地區的貧困等級，貧困等級高的補貼款項多，等級低則相反，并對補貼嚴厲執行專款專用的限制。其次，還應幫扶貧困地區發展本地經濟，變被動為主動，爭取早日實現補貼自給。這樣不僅有助于縮小城市與農村養老金的差距，還可以依托城鄉統一的養老保險體系實現城鄉居民收入的再分配，繼而向統籌城鄉養老保險的長遠理想更進一步。

如今養老基金支付壓力日益沉重，基金運營目標也是時候從“安全第一”發展到“兼顧收益安全”了。要想實現這一目標，首先，應盡快明確頒布有關的投資運營政策，弱化對投資的管制，把養老保險基金歸入市場管理，保證了基金活力的同時也為政府財政相對地減輕了負擔；其次，在基金投資過程中，必須堅持基金的安全性、收益性、社會流動性和社會經濟效益的準則，深化改進養老金監管體系，設立妥備的基金風險控制機制，內部監督和社會監督并行，實時監控基金的財務收支狀況，以免養老金被貪污挪用。總而言之，投資經營養老保險基金切忌絕對的刻板保守，靈活變通更能迎合市場需求，達成基金保值增值、持續供給的目標。