“輪作休耕”中國策 專訪農業部黨組副書記、副部長余欣榮

聶歐 宋怡青

耕地是最為寶貴的土地資源。我國先天不足的農業資源稟賦、超多人口的糧食供給壓力，使得耕地被超強度利用，資源環境已經亮起“紅燈”。

2016年，黨中央、國務院著眼于我國農業發展突出矛盾和國內外糧食市場供求變化，作出了“耕地輪作休耕制度試點”這一戰略安排。利用現階段糧食供給充裕的寬松環境，在部分地區開展耕地休耕制度試點，緩解資源環境壓力，達到耕地“休養生息”，增強農業發展后勁，實現“藏糧于地”。

開展耕地輪作休耕制度試點，是黨中央確定的一項重大改革任務。黨的十八屆五中全會提出探索實行耕地輪作休耕制度試點，黨的十九大報告又明確提出擴大輪作休耕試點，充分展現了中央推進農業綠色發展、加快生態文明建設的決心。

農業部數據顯示，2016年我國輪作休耕試點面積616萬畝，主要在內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、河北、湖南、貴州、云南、甘肅9個省（區）實施，2017年輪作休耕試點面積增加到1200萬畝。

按照中央部署，今年政府工作報告強調，耕地輪作休耕試點面積增加到3000萬畝。在確保國家糧食安全的要求下，為什么還要開展耕地輪作休耕？今年3000萬畝的目標如何實現？如何建立耕地輪作休耕長效制度？就此，《財經國家周刊》記者采訪了全國政協委員，農業部黨組副書記、副部長余欣榮。

“讓耕地歇口氣”

《財經國家周刊》：近兩年來，國家開展了耕地輪作休耕制度試點，請問這項工作的最新進展情況如何？

余欣榮：開展耕地輪作休耕制度試點，是中央落實綠色發展理念確定的一項重大改革任務，中央財政安排了專項資金，試點面積也逐年擴大。2016年試點面積616萬畝，主要在內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、河北、湖南、貴州、云南、甘肅9個省（區）實施。2017年輪作休耕試點面積1200萬畝，試點省份不變。兩年來，輪作休耕試點的內涵不斷豐富、路徑逐步清晰，取得了積極成效。

一是探索建立了行之有效的組織方式。各地在組織方式上進行了積極探索，將各方面資源整合起來、各方面力量調動起來。中央將輪作休耕任務安排到省，省市縣層層分解，逐級簽訂任務目標責任書，實行包縣包鄉包村工作責任制，確保任務落實。同時，各地將種植大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體優先納入輪作休耕試點，充分發揮示范帶動作用。初步統計，9省參與輪作休耕試點的新型經營主體達到39.2萬個。

二是探索集成了綠色引領的技術模式。各地在試點中，注重節本降耗、地力培肥、污染修復，集成組裝了一批可復制可推廣的綠色技術模式。比如，在冷涼區建立了玉米與大豆、雜糧、飼草等“輪作倒茬”模式，在重金屬污染區和生態退化區建立了“控害養地培肥”模式，在地下水漏斗區建立了“一季雨養一季休耕”模式。同時，根據不同作物的適宜區域和生長習性，選擇豆科、茄科、禾本科等養分利用互補、病蟲發生規律不同的作物進行搭配，提高資源利用效率，減少病蟲危害損失。吉林東部山區輪作種植大豆后，化肥使用量減少30%以上、農藥使用量減少50%左右。

三是探索構建了收益補償的政策框架。在政策設計上，既要確保試點不影響承擔農戶的收入、主動輪愿意休，又要避免把輪作休耕當作增加收入的措施、有責任有義務。我們合理測算輪作和休耕的補助標準，讓農民不吃虧。確保任務精準落實到戶，補助資金精準發放到戶，明確補助對象是實際生產經營者，而不是土地承包者，防止出現爭議和糾紛。

四是探索建立了精準高效的監管體系。適應現代農業發展的要求，運用大數據、云計算等信息技術，逐步構建起“天空地”數字農業管理系統，實現可視化管理，輪在哪里、休在哪里，輪了多少、休了多少，可以一目了然。同時，根據輪作休耕區土壤類型和集中連片情況，我們科學布置了近800個監測網點。

《財經國家周刊》：在確保國家糧食安全的要求下，我們為什么還要開展耕地輪作休耕？

余欣榮：的確，確保國家糧食安全是農業部門的頭等大事。也正是為了保供給，過去我們的耕地連軸轉，四海無閑田。但是當前，我國農業農村發展已經進入新的歷史階段，農產品供求關系出現新的變化，現在糧食供求狀況改善了，負重的耕地、透支的環境也該“歇一歇”了。

余欣榮

因此，黨中央、國務院部署安排開展耕地輪作休耕試點，正當其時、影響深遠。這是加快生態文明建設的重要任務，是實施鄉村振興戰略的重要內容，同時也有助于提高農業供給體系質量。當前，我國糧食和農業生產連年豐收，農產品數量快速增長，倉滿庫盈、供應充足，但結構性矛盾突出，資源錯配和供需脫節的問題亟待解決。開展輪作休耕，可以壓減庫存壓力大的玉米和稻谷，優化資源配置，調整種植結構，減少無效供給，增加有效供給。

輪作休耕的目的，在于用地養地結合，實現環境的友好、資源的永續利用。在試點中，各地注重節本降耗、地力培肥、污染修復，集成組裝了一批可復制可推廣的綠色技術模式，農民看得懂、也學得會。

需要強調的是，開展耕地輪作休耕試點，不是不重視糧食生產了，而是為了促進耕地休養生息和農業可持續發展，是鞏固提升糧食產能的重要舉措。輪作，主要是實行玉米大豆輪作，發揮大豆根瘤固氮、養地培肥作用，實現種地養地結合。休耕，就是減少耕地水資源利用，使耕地得到休養生息，同時加以治理。在輪作休耕制度試點中，我們堅持輪作為主，休耕為輔，同時堅持休耕不是棄耕，確保急用之時耕地用得上、糧食產得出。

加快制度形成

《財經國家周刊》：今年政府工作報告強調耕地輪作休耕試點面積增加到3000萬畝，請問農業部將如何確保這一任務落實？

余欣榮：黨中央、國務院部署擴大耕地輪作休耕試點，這充分展現了中央推進農業綠色發展、加快生態文明建設的堅定決心。我們一定要深刻領會中央精神，增強自覺，扛起責任，切實把輪作休耕試點抓緊抓實抓好。

下一步，重點是做好四個方面的工作，努力在更大范圍、更高層次上推進耕地輪作休耕的常態化制度化實施。

一是科學制定試點方案。在總結試點經驗基礎上，制定今年的實施方案。規模上擴大。農業部堅決貫徹、認真落實“耕地輪作休耕試點面積增加到3000萬畝”的要求，實施好重點區域輪作休耕，部分地方自主開展輪作休耕。區域上拓展。輪作在東北四省區的基礎上，新增長江流域江蘇、江西等省的小麥稻谷低質低效區。休耕在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區的基礎上，將新疆塔里木河流域地下水超采區、黑龍江寒地井灌稻地下水超采區納入試點范圍。

二是加快形成制度。常態化實施，重在形成制度。要加快形成輪作休耕組織方式，探索實行中央統籌、省級負責、縣級實施的工作機制;加快形成輪作休耕技術模式，集成推廣一批不同區域生產生態兼顧的耕作制度，形成一批可復制、可推廣用地養地結合的技術模式;加快形成輪作休耕政策框架，根據不同區域、不同作物種植收益變化，科學確定補助標準，形成中央財政支持重點區域輪作休耕、地方財政自主開展輪作休耕的長效機制。

三是著力集成技術模式。根據不同區域生產特點，集成組裝可復制可推廣的綠色高效技術模式。一方面，成熟一批推廣一批。對生產中已經證明可行的技術模式，加快在適宜區域推廣應用，示范帶動大面積節本增效、提質增效、增產增效。另一方面，制約一個攻破一個。針對輪作區作物倒茬后出現的除草劑藥害、機具不配套，以及休耕區種植綠肥等養地作物品種缺乏、技術不匹配等問題，組織專家開展聯合攻關，突破關鍵技術瓶頸，盡快形成好使管用的輪作休耕技術，為更大范圍推廣應用提供技術儲備。

輪作休耕的目的，在于用地養地結合，實現環境的友好、資源的永續利用。

四是著力健全考核機制。重點是探索加強監管的有效辦法。率先在衛星遙感監測上取得突破，做到試點區域全面覆蓋，適時開展動態監測。在關鍵農時季節，會同有關部門開展聯合督導，重點檢查任務和資金落實情況。同時，開展耕地輪作休耕制度試點考核，對各地試點情況進行考評，并開展第三方評估。