習近平黨內監督思想探析

郭琪

摘 要：強化黨內監督是中國共產黨加強黨的建設和全面從嚴治黨的重要課題。黨的十八大以來，習近平高度重視黨內監督，并基于新時期的新問題、新挑戰和新任務，圍繞黨內監督多次發表重要論述，在黨內監督關鍵要素、黨內監督制度建設、黨內監督各項機制、黨內監督組織架構和黨員自身監督意識等各個方面提出了很多新思想、新理念，形成了一套系統科學、獨具特色的黨內監督思想，對于新時期強化黨內監督具有重要的理論和實踐意義。

關鍵詞：習近平；黨內監督；黨內監督思想

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）09-0006-03

黨的十八大以來，黨的執政環境復雜異常，黨所面臨的任務也發生了深刻變化。習近平充分認識到黨內監督的重要性，并多次就黨內監督進行了詳細論述，形成了系統完備、內容豐富的黨內監督思想。深入探析和學習習近平的黨內監督思想，對于強化黨內監督、加強黨的建設具有重要意義。習近平的黨內監督思想主要包含以下五個方面的內容。

一、明確黨內監督關鍵要素

（一）黨內監督的實質是對權力的制約

習近平認為，沒有監督的權力必然會導致腐敗。在十八屆中央紀委二次全會上，習近平指出，“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里”[1]。這實際上指明黨內監督的實質就是對權力的制約和監督，黨內監督的目標就是對黨員領導干部的權力進行有效制約和監督，保證其權力能夠得到科學合理的行使。所謂“把權力關進制度的籠子里”，一方面，習近平強調了黨內監督的嚴肅性，任何黨員領導干部行使權力都必須嚴守制度底線，對于任何跨越制度底線的行為都采取零容忍的態度；另一方面，習近平也指出要強化對黨員領導干部權力的制約和監督就必須建好“籠子”，即建立嚴格的黨規黨法，形成完善的權力制約和監督體系，讓這個“籠子”扎得更緊。目前，黨內出現的貪腐和“四風”，究其實質都是濫用權力。

（二）黨內監督的重點是“關鍵少數”

2015年2月，習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神專題研討班上提出了“關鍵少數”這一概念。在十八屆中央紀委六次全會上，習近平提出要抓住“關鍵少數”，破除一把手監督難題。“關鍵少數”指的就是黨員領導干部，而“一把手”更是“關鍵少數”中的“關鍵少數”。將“關鍵少數”作為黨內監督的重點，一方面是因為其所擔任的職務更高，因而與職務相對應的權力也就越大，從而使得其一旦產生腐敗將造成一連串惡劣的影響。“領導干部責任越重大、崗位越重要，就越要加強監督”[2]；另一方面，也是因為對“關鍵少數”的監督是黨內監督的難點和薄弱環節。很多時候，同級礙于情面，下級怕打擊報復，群眾知情少，造成對“關鍵少數”的監督困難重重。習近平在《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》中提到高級干部的有二十多處，在《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《條例》）中單設一章來突出強調對黨的中央組織的監督。由此，習近平對“關鍵少數”的常抓嚴抓、實抓細抓可見一斑。

（三）黨內監督的核心是堅持民主集中制

民主集中制是中國共產黨的根本組織制度和領導制度，對于加強黨內監督意義非凡。習近平指出，民主集中制是我們黨最大的制度優勢，“堅持民主集中制是強化黨內監督的核心”。習近平還強調，“強化黨內監督，必須堅持、完善、落實民主集中制，確保黨內監督落到實處、見到實效。”[2]民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主的有機統一。集中不夠，就會導致極端民主化和黨的組織渙散，使黨的路線、方針、政策得不到有效落實；民主不夠，就會導致個人獨斷專行，使黨員群眾的意見和建議得不到應有重視。對此，2013年6月，習近平在全國組織工作會議上的講話中指出，“嚴肅黨內生活，最根本的是認真執行黨的民主集中制，著力解決發揚民主不夠、正確集中不夠、開展批評不夠、嚴肅紀律不夠等問題”。從《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》對民主集中制的進一步具體化程序化，到在黨內開展“三嚴三實”“兩學一做”的教育活動，再到對違反民主集中制的行為嚴厲打擊，都充分體現了習近平堅持民主集中制的決心和氣魄。

二、加強黨內監督制度

（一）做好監督體系頂層設計

中國共產黨是一個執政六十多年，已經擁有8 800多萬黨員的大黨。在這樣一個部門眾多、程序復雜的大黨內部開展好黨內監督是一項極具困難的工程。因此，從黨的全局出發，做好監督體系的頂層設計是全面從嚴治黨、保證黨的肌體純潔的關鍵組成部分。在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上，習近平指出，“要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督”[2]。《中國共產黨黨內監督條例》是新形勢下黨內監督的頂層設計，我們可以很清楚地了解習近平（作為這部條例文件起草組的組長）對監督體系的頂層設計的幾個特點：第一個特點是全面。《條例》全面整合了黨內監督的六類主體，提出要把黨內監督和黨外監督“無縫銜接”，充分顯示出黨內監督“沒有禁區”。第二個特點是具體。《條例》對黨的各個部門的監督職責以及黨的各項監督制度的實施充分細化，使黨內監督更具有可操作性和實效性。第三個特點是創新。這充分體現了習近平對做好監督體系頂層設計、加強黨內監督系統謀劃的高超智慧。

（二）整合問責制度

科學合理的問責制度是黨內監督的有力保障。問責是黨內監督的重要方式之一。保證權責對等，黨內監督才有依據；強化責任追究，黨內監督才有力度。習近平在中央紀委六次全會上強調，“要整合問責制度，健全問責機制，堅持有責必問、問責必嚴”[2]。目前，黨內還存在監督主體松散、監督職責不清，只注重對事故問責，不注重對黨的建設缺失的問責等問題，對此，應該注意到，整合問責制度，首先要明確監督主體及其職責范圍，同時要完善責任追究制度，做到有錯必糾、有責必問，保證問責制度落到實處，使問責形成制度、成為常態。習近平還強調，“問責的內容、對象、事項、主體、程序、方式都要制度化、程序化。問責既要對事、也要對人，要問到具體人頭上。”[3]也就是說，問責制度要做到責任細化，做到有針對性、有可操作性、有權威性，避免出現形式主義，“推動問責制度落地生根”。

（三）加強巡視監督

巡視是黨發現問題、維護黨紀、加強黨內監督的重要方式和手段。巡視監督具有獨立性強、權威性高的優點。黨的十八大以來，習近平不斷加大巡視力度和覆蓋面，創新巡視監督的方式方法。目前，中央已經開展了十一輪巡視，而巡視所發揮的震懾作用也是顯而易見。習近平指出，巡視是黨內監督的戰略性制度安排。對于巡視的目標，習近平指出，要通過巡視制度，“發現問題、形成震懾，推動改革、促進發展，發揮巡視從嚴治黨利劍作用”；對于巡視的內容，習近平將其概括為“一個中心”“四個著力”，除了對黨風廉政建設的監督，還有對主體和監督責任落實情況進行監督，不斷推進巡視制度向縱深發展；對于巡視形式和手段，習近平注重“回頭看”的巡視方法，防止出現“上有政策，下有對策”的現象[4]；對于巡視發現的問題，習近平提出要“分類處置、注重統籌，在件件有著落上集中發力”。巡視不是權宜之計，是黨需要長期堅持的從嚴治黨的重要方式，加強巡視監督，能夠更加直觀、全面、深入地發現和彌補黨內監督存在的問題。

三、健全黨內監督各項機制

（一）完善權力運行制約機制

完善權力運行制約機制是減少決策失誤、防止權力出現異化的重要手段。習近平指出，要形成科學有效的權力制約和協調機制，建立全方位、多層次、多方面的權力運行制約監督體系。加強對權力的制約和監督，首先，對權力運行的制約和監督要從選人用人開始，擴大選舉，減少任命，在選拔、培養、考核、監督、評判等各個環節嚴格把關，要對黨內權力進行科學配置，形成職責明確、制約有效、運行有序的權力運行機制。“應該有一個權力清單，什么權能用，什么權不能用，什么是公權，什么是私權，要分開，不能公權私用”[5]129。其次，對重大事項的決策以及運行、對數額較大的財政支配、對影響較大的行政審批都要實施有效監督，推進權力公開行使、透明運行。另外，還要嚴格規定主要領導干部，尤其是“一把手”的權力范圍，做好對“一把手”的審計工作和全面“體檢”。

（二）完善權利保障機制和懲處機制

要確保黨內監督的順利進行，就要切實保障監督者的監督權利，嚴厲懲處被監督者的違規違紀行為。在十八屆中央紀委二次全會上，習近平指出，要形成“不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。監督權是憲法和黨章賦予公民和黨員的權利，保障公民和黨員的監督權是保證黨內監督實效性的重要方面，一方面，要保障檢舉揭發者的安全，防止他們受到打擊報復；另一方面，要保障被檢舉揭發者的解釋權、申辯權以及對誣告陷害的控告權。對此，習近平指出，“要強化反腐敗體制機制創新和制度保障”。要制定完備的黨內制度法規，對黨員群眾如何行使監督權，哪些行為侵犯了黨員群眾的監督權，對于侵犯黨員群眾的監督權受到何種懲處、被誣告陷害的黨員如何申訴、揭發檢舉和解釋申訴的方式渠道做詳細說明。這樣便可以提高黨員群眾的積極性，為黨內監督提供源泉和動力，保證黨內監督運轉自如、良性循環。

（三）完善黨務公開機制

黨務公開是保障黨員知情權、有效開展黨內監督的前提和基礎。在十八屆中央紀委三次全會上，習近平指出，“要強化公開，依法公開權力運行流程，讓廣大干部群眾在公開中監督”。需要注意的是，很多時候，黨務公開流于形式，變成了完成任務、走過場。一些黨員領導干部為了個人權力，暗箱操作，對于應該公開的黨情黨務秘而不宣。對此，習近平在《始終堅持和充分發揮黨的獨特優勢》一文中強調，要積極穩妥推進黨務公開，堅決克服個人專斷和軟弱渙散現象。黨務公開是一項系統工程，需要進行科學設計。在內容方面，黨務公開要涉及黨的思想建設、組織建設、作風建設和制度建設；涉及關乎黨員切身利益的重大問題；涉及權力的運作方式和過程等方面的具體問題，不留死角。在形式方面，要利用好會議、文件、公示欄、黨報黨刊、網站等多種方式，最大限度地保證黨務公開的時效性和實效性。同時，要完善黨務公開相關制度和保障機制，確保黨務公開的有序運轉。

四、完善黨內監督組織架構

（一）強化自上而下的組織監督

自上而下的組織監督是中國共產黨一貫注重的黨內監督路徑，是集中的體現。自上而下的監督最大的優勢就在于監督的權威性。黨內監督要依規依紀進行，強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用。強化自上而下的組織監督，歸根結底在于發揮好黨委和紀委的作用，推進二者的協同配合。黨的十八屆三中全會明確提出：“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任”[6]。“兩個責任”明確了黨委紀委的職責分工。在十八屆中央紀委六次全會上，習近平指出，黨內監督第一位的是黨委監督，黨委監督是全方位的監督；紀委是黨內監督的專門機關，紀委監督重點是監督執紀問責。黨委紀委要通過巡視監督、派駐監督等方式，加強上級對下級、中央對地方、黨組織對黨員的監督。

（二）改進自下而上的民主監督

改進自下而上的民主監督是保障黨員的表達權和監督權、提高黨員參與政治事務和黨內監督的重要方式，是黨內民主的體現。習近平在注重強化自上而下的組織監督的同時，也同時強調要改進自下而上的民主監督。自下而上的監督意味著職務低的、權力小的黨員要監督級別高、權力大的黨員，這也意味著相對于自上而下的監督，自下而上的監督難度更大，問題也更多。很多時候，下級怕得罪上級，不敢監督；一些領導干部官本位思想嚴重，拒絕監督；下級對上級的信息知情少，對監督機制了解少，對監督程序研究少，不善監督。自下而上的監督越缺失，腐敗的概率就越大。因此，要不斷推進黨內監督的制度化、規范化、程序化，提高監督者的自信心、自覺性和積極性。

（三）發揮同級相互監督作用

同級監督是黨內監督最直接的監督方式，是平等的體現。習近平對于同級監督同樣給予了高度重視。對于同級監督出現的問題，習近平在十八屆中央紀委三次全會上指出，同級監督忌諱不少，有些地方怕影響政績，對問題隱瞞不報，有些地方的紀委領導甚至對反映同級黨委領導干部問題的情況視而不見。習近平還指出，“到目前為止一把手腐敗很少是由同級紀委主動報告的。……這種現象很不正常，必須有所改變。”[7]對于此，黨一是要選拔作風正派、有原則、黨性強的同志組成領導班子。二是要健全民主生活會制度。定期組織開展民主生活會，并進行監督指導。三是要完善雙重領導機制，將黨的各級紀檢機關置于同級黨委的領導下。通過民主生活會積極開展批評與自我批評，及時認識問題，改進工作方式。

（四）明確專門的監督機關

習近平非常重視紀委在黨內監督中的作用。習近平指出，“紀委是黨內監督的專門機關，是管黨治黨的重要力量”。作為黨內監督的專門機關，紀委享有對違章違紀黨員的立案權、調查權、檢查權和處分權。多年來，紀委在黨內監督方面已經積累了相當豐富的經驗，形成了成熟的組織系統，在黨內監督方面占據著無可取代的地位。習近平指出，“保證各級紀委監督權的相對獨立性和權威性”。保證相對獨立性和權威性是為了使紀委的權力能夠適應工作的需要，為了使紀委受到的干擾和制約因素少。紀委監督執紀要用好“四種形態”，要做細做實、常抓嚴抓、寸土不讓。此外，各級黨委還要加強自身建設，起好示范帶頭作用，自覺接受黨委監督，防止“燈下黑”，對此，習近平指出，“各級紀委要以更高的標準、更嚴的紀律要求紀檢監察干部，保持隊伍純潔，努力建設一支忠誠、干凈、擔當的紀檢監察隊伍”[2]。這是保證紀委黨內監督公平開展的前提和基礎。

五、加強黨員自身監督意識

（一）用好批評和自我批評這個武器

批評和自我批評是中國共產黨的優良傳統和作風之一。習近平在多個場合反復強調了批評和自我批評的重要作用，他將批評和自我批評比作“武器”和“良藥”。習近平強調，要讓批評和自我批評成為黨內政治生活的常態和每個黨員干部的必修課。要使批評和自我批評成為黨內監督的有力“武器”，就要充分發揮它應有的“威力”。對他人的批評不是隔靴搔癢、空洞無物的形式主義和官話套話，要直截了當，直指痛處；對自我的批評不是避重就輕、避實就虛的明哲保身和言不及義，要一針見血、切中要害。要杜絕對上級放“禮炮”、對同級放“啞炮”、對自己放“空炮”，做到如習近平所描述的那樣，讓同志們“紅紅臉、出出汗”，讓批評和自我批評成為“黨內政治空氣的清潔劑，讓黨員、干部習慣在相互提醒和督促中進步”[8]，還黨內政治生活一片風清氣正、海晏河清。

（二）嚴明黨的紀律

紀律嚴明是中國共產黨的顯著特征和獨特優勢。黨的紀律既是黨內監督的重要內容，又為黨內監督提供了重要的依據和標尺。“進一步嚴明黨的紀律”是習近平就任之初就明確提出來的。習近平一再強調，近年來查處的黨內的違法亂紀行為就是破壞了黨的紀律和規矩，必須引起高度重視。在十八屆中央紀委五次全會上，習近平指出，要把守紀律講規矩擺在更加重要的位置，要在全黨形成守紀律講規矩的氛圍，要使領導干部發揮守紀律講規矩的表率作用，要對不守紀律不講規矩的行為嚴肅處理。這充分體現了習近平對嚴明黨的紀律的高度重視。黨的紀律松懈，黨內監督就會缺乏后勁，黨內監督越無力，黨的紀律就會愈加渙散，這是一個惡性循環。所以，黨既要通過把紀律挺在前面，讓黨內監督更有威懾力，又要通過強化黨內監督，對違紀行為嚴格懲處，保證黨的紀律發揮作用。

習近平的黨內監督思想具有系統性、長效性和創新性的特點。更為全面的布局、更為詳細的規劃、更為精密的設計，充分體現了習近平的黨內監督思想并不是一個封閉式系統，而是開放的、發展的、動態的，它會隨著實踐和形勢的變化而不斷發展完善，通過內外配合機制不斷汲取源源不斷的發展動力。

參考文獻：

[1]習近平在十八屆中央紀委二次全會上發表重要講話強調 更加科學有效地防治腐敗 堅定不移把反腐倡廉建設引向深入[N].人民日報，2013-01-23.

[2]習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[N].人民日報，2016-05-03.

[3]習近平.在十八屆中央政治局第二十四次集體學習時的講話[N].人民日報，2015-06-26.

[4]習近平.堅持全面從嚴治黨依規治黨[N].人民日報，2016-01-13.

[5]習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編[M].北京：中央文獻出版社， 2015.

[6]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16.

[7]習近平在十八屆中央紀委三次全會上發表重要講話強調 強化反腐敗體制機制創新和制度保障 深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭[N].人民日報，2014-01-15.

[8]中華人民共和國中央人民政府.習近平在十八屆中央紀委七次全會上發表重要講話[EB/OL]（2017-01-06）[2017-04-20].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-01/06/content_5157361.htm.