PPP項目物有所值及財政承受能力評估法律初探

譚杜君 徐梅桂

摘 要：物有所值及財政承受能力評估是PPP模式的核心理念，亦是政府評估是否采用PPP模式代替傳統采購模式提供基礎設施及公共服務的一種技術手段，是政府判斷是否采用PPP模式的關鍵環節。此外，我國財政部門分別出臺《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》及《PPP物有所值評論指引》（試行）的規范性文件對物有所值及財政承受能力論證做進一步具體規范。據此，以中山市相關PPP項目物有所值及財政承受能力評估為實例，對PPP模式中的物有所值及財政承受能力評估進行法律初探，以期為后續類似的PPP項目提供借鑒。

關鍵詞：PPP模式；物有所值；財政承受能力

中圖分類號：D920 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）09-0152-04

物有所值評價及財政承受能力論證處于PPP項目操作流程的項目識別階段，是項目識別中的重要環節。物有所值評價主要回答是否應當采用PPP模式的問題，判斷采用PPP模式的必要性。財政承受能力論證主要回答是否能夠采用PPP模式的問題，判斷采用PPP的可行性。

一、物有所值評價框架及實例分析

物有所值是政府判斷是否采用PPP模式替代政府傳統投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方式，具體包括定性評價和定量評價兩部分。

（一） 定性評價

定性評價重點關注項目采用PPP模式與采用政府傳統采購模式相比，能否在全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等主要六項基本評價指標方面優于傳統采購模式。

1.全生命周期整合程度，即在項目全生命周期內，項目設計、投融資、建造、運營和維護等環節能否實現長期、充分整合。以中山市翠亨新區環島路PPP項目為實例，該項目擬采用BOT模式完成建設并運營，項目投資估算26.06億元（其中工程建設費23.49億元），項目全生命周期為13年（建設期3年，運營期10年），該項目采用一次性招標選定社會投資人即包含投資主體和施工單位且投資主體與施工單位為同一主體。據此，該項目投資人可依法自行實施包含勘察、設計、施工、采購、維護、運營等內容，有效提高該項目全生命周期的整合程度。在該項目評價指標體系中，全生命周期整合潛力所占權重為15%，并將設計、融資、建造和全部運營維護整合到同一個合同中，其整合程度越高，對該項目的風險管控能力就越強，更有利于保障政府及公眾的權益。同時，政府針對同一投資和建設主體，管控風險降低，低于雙方原本應當承擔的權利及義務。

2.風險識別與分配，即在項目全生命周期內，各風險因素是否得到充分識別并在政府和社會資本之間進行合理分配。例如，中山長江路改造工程項目風險識別主要包括政治風險、法律風險、規劃及標準變更風險、土地獲得風險、政府政策風險、工期延誤風險、成本超支風險、技術風險、運營管理風險、利率變化超限風險、通貨膨脹超限風險、不可抗力風險。在風險分配上，法律、政治、規劃及標準變更、土地獲得風險等主要由政府承擔；商業風險即項目融資、工期延誤、成本超支、技術及運營管理等則主要由社會資本方承擔；關于利率變化超限、通貨膨脹超限、不可抗力風險主要由雙方共同承擔。目前，風險識別與分配在PPP模式中，對政府風險識別及保護偏重，對民間資本風險識別及保護略有不足，我們認為PPP項目為了引進民間資本，應加大民間資本對PPP項目的吸引，因其融資數額及比例偏高，如遇政策變化或市場機制的影響，將對民間資本產生不利的沖擊，從而影響PPP合作項目的正常運行。因此，應結合民間資本進入PPP項目的承受力，綜合考量民間資本的融資風險。

3.績效導向與鼓勵創新，即是否建立以基礎設施及公共服務供給數量、質量和效率為導向的績效標準和監管機制，是否落實節能環保、支持本國產業等政府采購政策，能否鼓勵社會資本創新。以翠亨新區環島路項目的付費方式為例，主要分為建設期利息支付、可用性服務費及運維服務費的支付。其中可用性服務費及運維服務費將設定績效考核的方式對項目付費，可用性服務費績效考核的指標要求為項目質量符合國家相關規范并做到一次性驗收合格；而運維服務費考核指標分為四個層級：前三級為基本考核指標，全部達標則獲得100%基準運維績效付費，不達標將減付費用（至多減付至70%），第四級為獎勵考核指標，達標的按考核辦法增付獎勵（至多增付10%）。同時，運營維護期內，主要通過常規考核（每季度一次）和臨時考核（隨時自行考核）的方式對項目公司服務績效水平進行考核。

尤為注意的是，在物有所值評價指標體系中，社會投資方對PPP項目交付并未提出任何要求，評分上將給予高分。相反，若對如何交付提出較多要求時，得分將較低。由此可知，社會投資方未提出交付要求將有利于政府避免社會投資方獲得不當利潤，以防損害政府及公眾權益。但為了能有效吸引更多社會投資方參與該項目，建議在合同約定條款的交付方面與社會投資方達成原則性共識，以便促進更多民間資本參與。

4.潛在競爭程度，即項目內容對社會資本參與競爭的吸引力。翠亨新區環島路項目為了增加社會投資人信心，將可用性服務費及運維服務費支出納入了市級中長期財政預算和年度財政預算，并出具“納入年度財政的函”且由市人大常委會出具“人大決議”，給社會投資人提供政府付費保障，以此吸引社會資本參與競爭。此外，可多舉辦項目推介會，使得更多企業了解該項目， 參與行業領先的國內外企業越多，將有利于該PPP項目的充分競爭。

5.政府機構能力，即主要考核政府轉變職能、優化服務、依法履約、行政監管和項目執行管理等能力。翠亨新區環島路項目將由具有授權的中山翠亨新區工程項目建設管理中心在項目投資、建設、運營維護質量等方面進行全過程監管。在不干擾項目公司正常生產經營的前提下，政府有權對項目投融資、工程質量、項目的運營和維護狀況等進行抽查、檢查、監督等。

但該項目的實施方案中僅說明存有中期評估，并未制定中期評估的實施期限及評估過程中責任的分擔與相應法律后果。由于在PPP項目中，社會投資方主要追求的是經濟利益，政府追求的是社會效益，這兩者之間的差異若在監管不到位的情況下，可能會由于社會投資方節省成本而影響建設質量、建設細節及運維成本。加之我國目前缺乏統一完善的PPP法律體系，又沒有實施細則，可操作性不強，可能會導致政府監管形同虛設，若由于監管不到位，社會投資方在PPP項目中有可能侵占政府部門利益，造成財政損失。同時，目前國內各省市并未設立PPP項目管理中心，政府在具備較為全面、清晰的項目規劃、金融財務、法律、技術和管理PPP項目能力方面還存有較大差距，又因PPP項目的長期性及復雜性，建議有效地借鑒國外經驗，設立專門的PPP項目管理中心，對PPP項目進行方案評估識別，并從程序及實體方面統一管理、統一運營、統一監督。

6.可融資性，即主要考核項目的市場融資能力。翠亨新區環島路項目總投資除了股本投入之外，其余資金由社會資本或項目公司以債權融資的方式解決。若項目公司不能順利完成融資的，則由中標投資人采取股東貸款、補充提供擔保等方式以確保融資足額到位，這要求中標投資人具備較強的投融資能力。因政府部門不會對PPP項目提供擔保，又因PPP項目大多為政府公共設施，其變現能力較差，故僅以債權為融資方式可能會造成融資障礙，不利于PPP項目落地實施。目前在項目融資中，銀行原則性要求PPP項目投資股東提供人保以便進行連帶擔保。據此，項目公司融資時亦應考慮中標投資人其他資產的融資擔保能力。

（二） 定量評價

定量評價主要是在假設采用PPP模式與政府傳統投資方式產出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內政府方凈成本（PSC值）的現值與公共部門比較值（PPP值）進行比較，計算該項目物有所值量值，從而判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。

1.公共部門比較值（PSC值）。主要由參照項目的建設和運營維護凈成本、競爭性中立調整值、項目全部風險成本的三項成本之和構成。

2.政府方凈成本的現值（PPP值）。主要為PPP項目全生命周期內股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現值，該值參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》及有關規定測算所得。

目前，我國針對PPP項目物有所值定量分析方面，因缺乏大量分析數據，致使定量評價幾乎難以操作，流于形式。

二、財政承受能力論證框架及實例分析

通過物有所值評價后即進行下一輪的財政承受能力論證，財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響。

（一）責任識別

主要指的是PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。

1.股權投資支出責任。主要為政府和社會資本合建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。翠亨新區環島路PPP項目中，由中山翠亨投資有限公司與中標投資人共同出資設立一家有限責任公司（即項目公司），其中翠亨投資占有15%股權，資本金由市財政局以專項資金方式支付翠亨投資，再由翠亨投資以注冊資本金方式注入項目公司。而中標投資人則以現金方式注入85%的股權。同時，依據《國務院關于調整固定資產投資項目資本金比例的通知》（國發【2009】27號）中的規定，公路項目最低資本金比例為25%，據此，該項目的股權比例定為30%，其余70%則由中標投資人以債權方式進行融資。

據此，在政府方與社會資本方之間未有任何文件對雙方在PPP項目公司的股權出資比例上限做出限定。若無限定，項目公司可能會成為國有控股公司（即政府方占股51%以上）。那么相比非國有控股公司而言，其對民間資本與國有控股的要求及監督將相對較高，不僅受《中華人民共和國公司法》的約束，相應地也要遵守《中華人民共和國企業國有資產法》及《企業國有資產監督管理暫行條例》等法律規定的制約。因此，為了能夠提高社會資本投資公共基礎設施項目的積極性及保障政府方的權益，建議對政府方及社會資本方共同出資成立的項目公司的股權出資比例做出限定，政府方占項目公司投資股權比例不宜過高。

2.運營補貼支出責任。運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。如政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。翠亨新區環島路項目采用的即是政府付費模式，在該項目運營期間，政府承擔全部直接付費責任，主要包括社會資本方承擔的建設期利息、年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤。此外，運營維護期考核指標分為四個層級，前三級為基本考核指標，全部達標方能獲得100%基準運維績效付費，不達標的按照考核辦法減付基準運維績效付費（至多減付至70%）。

3.風險承擔支出責任。主要指政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況，會產生財政或有支出責任。

翠亨新區環島路項目將按照可轉移風險、可分擔風險及不可轉移分擔風險，采取比例法進行風險測算，具體內容如下。

（1）可轉移風險：主要為項目建設期間可能發生的組織機構、施工技術、工程、投資估算、資金、市場、財務等風險，項目公司通過參加商業保險后，大部分風險可以有效轉移，風險承擔成本按項目建設成本的15%考慮，其中自留風險占20%，可轉移風險占80%。

（2）可分擔風險：主要包括建設和運營期間可能發生的法規政治風險、自然災害等不可抗力風險等，需要政府和項目公司共擔的風險，按照項目建設投資的3%進行估算并由項目公司和政府對半分擔。

（3）不可轉移風險：主要包括項目運營期間受消費物價指數、勞動力市場指數等影響可能發生的價格調整和利潤率對運營補貼支出風險責任，不可轉移和分擔，由政府承擔風險支出。按照項目運營成本3%考慮。

4.配套投入支出責任。主要指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。以中山市動物無害化處理廠PPP項目為例，該項目的配套投入包括土地使用權、水、電等配套設施。

（二）支出測算

為科學評估PPP項目實施當前及今后年度財政支出平衡狀況的影響，避免日后財政支出矛盾的出現，需要對項目的各項財政支出責任進行清晰的測算。

1.股權投資支出。主要依據項目資本金要求以及項目公司股權結構合理確定。計算公式為：

股權投資支出=項目資本金×政府占項目公司股權比例

在中山翠亨新區翠城道北段地下綜合管廊及同步建設工程PPP項目中，該項目總投資規模為321 888萬元，該項目資本金占總投入的30%（即為965 66.4萬元），而政府方在該項目公司中的股權比例為10%，即政府方在該項目的股權投資支出為965 6.64萬元。

2.運營補貼支出。主要依據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。主要模式分為政府付費模式、可行性缺口補助模式。

（1）政府付費模式。在項目運營補貼期間，由政府承擔全部直接付費責任，政府每年直接付費數額主要包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤。翠亨新區環島路項目采用的即是由政府全部直接付款模式，每年支付的數額主要包括，前三年建設期利息，按照同期銀行貸款基準利率支付給項目公司貸款本金所產生的利息（第一年132 6.51萬元、第二年為397 9.52萬元、第三年為663 2.53萬元），同時在計算政府購買建設服務費基數時扣除已支付的利息部分；項目第四年開始支付的可用性服務費用及運營補貼費用（支付年限10年），詳見下表（運營期）。

但翠亨新區環島路PPP項目的運維服務費用僅采用績效考核作為給付方式，僅根據實際發生的績效考核結果進行給付。雖然績效考核具有一定的激勵作用，但可能會導致項目公司在建設期內使得工程建造的細節處理及完善方面存在欠缺，從而致使后期運維成本費用相對偏高。因此，建議采用設定運維服務費的定額與績效考核的組合方式付費。由于建設期內項目建設質量的優劣將直接影響社會資本方在運營維護期的成本高低，此方式可有效激勵社會資本從項目全生命周期成本統籌考慮本項目的建設、運營維護及移交。同時，運維服務費金額限定且與運維績效掛鉤，將倒逼社會資本方重視工程建設，不敢做出“豆腐渣”工程并注重建設工程的質量及細節處理得完善。此外，運維服務費用若鎖死放在招標文件合同中，將加大項目施工方責任，使得項目施工方在項目建設細節處理方面更完善，以便政府風險更可控。另外，可行性服務費及運營補貼在運營期有遞減式付費和等額付費兩種方式選擇，對于財政承受壓力來說，遞減式付費的支付壓力將較大，而等額付費壓力較輕，政府應結合財政承受能力的大小予以考量采用何種付費方式。

（2）可行性缺口補助模式。在項目運營補貼期間，由政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數額主要包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數額。

對此，由于項目期內會存有利率、稅收等政策的變化從而影響項目公司建設運營成本的變化，故為了保障社會投資人的收益，PPP項目實施方案中將會制定調價機制，主要分為可用性服務費的調價機制及運維服務費的調價機制。以翠亨環島路PPP項目為例，可用性服務費的調價機制設置為：在項目正式運營后，若銀行同期貸款基準利率變化累計超過0.5個百分點時，雙方均可提出調整可用性服務費的申請并啟動調價程序，調價幅度以能完全覆蓋利息變化額度為限。運維服務費的調價機制為：在項目正式運營滿兩年后，若因人工成本、CPI等成本因素變化致使運營養護和管理成本變化超過3%時，雙方均提出調整申請。調價幅度能以完全彌補成本變化額為限，每次調價距上一次調價時間間隔不得短于兩年。這為情勢變更法律原則在PPP項目中的具體應用，兼具了公平與改革。

3.風險承擔支出。該部分充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任，可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算。翠亨新區環島路項目由于項目風險支出數額和概率難以準確測算，故采用比例法①確定風險承擔支出。

4.能力評估。政府每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例10%以內。只有PPP項目在財政承受能力范圍內且不超過公共預算支出比例，項目才適宜采用PPP模式。

三、完善PPP模式物有所值評價及財政承受能力論證建議

（一）科學評估PPP項目

對PPP項目進行科學評估將有利于項目的順利進行。首先，在PPP項目識別階段，物有所值評價及財政承受能力論證作為PPP項目的可行性評估，應當結合項目具體實際情況，完善支付方式，保障政府方的財政可持續性，例如運維服務費用支付方式應采用運維服務費定額與績效考核組合的支付方式。同時，應當加強物有所值定量評價的運作，使得項目的建設和運營維護凈成本、競爭性中立調整值、項目全部風險成本能夠得以具體量化，避免物有所值的作用出現折扣。其次，應當結合項目當地的人文素質、法律環境、政府效率、政府對社會投資方的支持政策、財政實際經濟實力等綜合因素進行全面分析。最后，對社會資本投資方的能力進行科學評估。一是客觀評估社會資本方的投融資能力，分析不同類型社會資本投資方的優劣，例如國有企業、外資企業、民營企業等，并結合項目特點綜合分析選擇社會投資方。二是對社會投資方的資金來源及融資能力進行客觀評估，確保項目進度無資金風險。

（二） 優化專家組選擇機制

物有所值中的定性評價是由專家組進行評分，要讓專家們的打分具有客觀性，就需要專家們秉承著客觀公正的立場，如果任何一個專家對該項目存有一定的利害關系，就可能不具備客觀公正的立場，將影響定性評價的結果，可見專家組的選擇對定性評價而言極為重要。目前，我國財政部及國家發改委均建立了專門的PPP項目專家庫，但大多地方政府并未建立專門的PPP項目專家庫，很多定性評價的專家往往由各地的財政部門、實施機構或者咨詢機構進行選定。這種選定方式一是可能使得專家與PPP項目存有一定的利害關系，二是由于大多PPP項目都具有巨大的公益性，如果按照傳統模式實施，因受制于政府財力的不足，該項目的落地往往會延后。據此，專家作為未來項目受益公眾的一分子也愿意讓項目落地，導致其評分帶有一定的主觀因素。因此，建議各地政府部門設立專門的PPP項目專家庫，且在PPP項目定性評價時，異地舉行。即專家會在異地舉行，專家組均來自異地的PPP項目專家庫。這樣將有效地切斷專家與項目的利害關系，使得專家不會受其“私心”的干擾，客觀公正對項目進行定性評價。

（三）強化PPP項目政府監管制度

政府不僅是PPP項目的參與者，更是PPP項目的監督者。若PPP項目出現官商勾結，在利益的驅使下，將容易產生腐敗，最終導致PPP項目的被迫中斷或終止，或出現豆腐渣工程。由于政府監管責任重大，故政府不可掉以輕心，否則容易導致公共產品及服務供給不足，使社會投資方獲得高額利潤，甚至導致PPP項目失敗的不良后果及不良的社會負面效應。據此，政府部門應當轉變政府職能，建立科學合理的PPP項目監管機制，做到政府監管、企業負責、社會監督的項目監管格局，強化PPP項目的全生命周期監管，細化監管流程，防止借PPP名義形成新的政府債務，加重政府財政負擔。

參考文獻：

[1]財政部.關于印發政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引的通知[EB/OL].[2017-06-02].http：//www.xyf.gov.

[2]財政部.關于印發PPP物有所值評價指引（試行）的通知[EB/OL].[2017-06-02].http：//www.xyf.gov.cn.

[3]楊曉敏.PPP項目策劃與操作實務[M].北京：中國建筑工業出版社，2015.