農業面源污染防治法律機制創新研究

周黎

摘 要：農業面源污染伴隨著經濟的發展而產生，是指人們在生活和農業生產過程中產生的未經適當處置的污染物對農產品、土壤、水環境和空氣造成的污染。目前，我國的農業面源污染形勢非常嚴峻，文章選取甘肅省白銀市為調查研究對象，在分析白銀市農業面源污染現狀的基礎上，針對農業面源污染防治法律法規缺乏可操作性、系統性以及法律責任及救濟途徑的規定不完善等問題，結合實際，提出了創新農業面源污染防治法律機制之路徑。

關鍵詞：農業面源污染防治；法律機制；創新

中圖分類號：D922 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）08-0114-03

環境污染問題關系到人類的生存和發展，近年來，隨著我國經濟快速發展，農業作為國民經濟的基礎，取得了舉世矚目的成就，但是農村經濟的發展也給生態環境帶來了負面的影響，粗放型的農業發展模式，農藥、化肥的不合理的施用、畜禽糞便和生活垃圾等污染物不科學的處置使農業資源與環境嚴重透支，農業面源污染日益加重，環境污染不僅成為制約農業發展的重要原因，由其引發的食品的安全，更是直接關系到人體的健康和生命的安全，從法律層面構建我國農業面源污染的防治體系具有緊迫性。

一、農業面源污染現狀及成因分析——以甘肅省白銀市為例

1.農業面源污染概述

農業面源污染主要指農村地區農民生活和農業生產過程中產生并未經有效處置的污染物，對土壤、大氣、水環境以及水產品、種植物等農業產品造成的污染[1]。以甘肅省白銀市為例，農業面源污染主要表現為農業生產（農藥、化肥和農膜使用）造成土壤污染和耕地質量持續下降；農村生活污水和垃圾排放造成居住環境“臟、亂、差”，污染水源地和生活飲用水；固體廢物和有毒有害物質污染；畜禽養殖、散放散養產生的惡臭污染與水污染；城鄉企業排放的污染物造成的大氣污染與水污染；焚燒農作物稻稈造成的大氣污染等。

農業面源污染的特征包括：第一，污染源的分散性和隱蔽性。由于水文、天氣、地形地貌及土地利用等情況決定了污染源時間、空間上的差異性，污染源地理位置不易檢測，用人們的肉眼難以發現，甚至是專業技術與設備都無法進行評估。農村面源污染物在雨水或融雪沖刷下流向不特定區域，污染范圍廣泛，使污染發生后的治理比較艱難。第二，形成過程的不確定性與隨機性。農業面源污染的發生、傳輸與降雨時間、灌溉方式、農作物類型等有密切聯系，這些不確定要素導致農業面源污染形成過程的隨機性與不確定性[2]。第三，污染的滯后性和潛在威脅性。農藥、化肥等農業污染物對環境的影響不會立刻凸顯出來，而是一個緩慢的積累過程，是一個由量變到質變的過程。在這個過程當中，污染物將地表徑流作為載體進入水體，一旦其超過水體本身的自凈能力，將會影響水體水質。加上農業面源污染隱蔽和不易檢測特征決定了污染的滯后性，對生態環境的即時破壞表現得不明顯，但對環境產生潛在、長久的威脅。

2.甘肅省白銀市農業面源污染現狀

甘肅省白銀市地處內蒙古高原向黃土高原過渡地帶，干旱少雨，生態環境脆弱，水土流失嚴重，自然災害頻發，荒漠化面積大。伴隨著農村各種產業的迅速發展，白銀市生態環境問題也越加突出。農業面源污染的日益突出，不僅對生態環境安全、農產品質量安全產生了不良的影響，同時還影響了農業的可持續發展和人們的生活質量。

化肥污染。白銀市土壤表層的有機質的平均含量僅為1.31%，氮、磷、鉀含量分別為0.08%、0.069%和0.67%。因此，其屬于土壤貧乏區。農民主要依靠家用肥與大量化學肥料補充土地的營養。分析表1可知，自2010年開始，甘肅省氮肥、磷肥、鉀肥和復合肥的使用量逐年遞增，2013年農用化肥施用量增至317.10萬噸，較2005年增加了54.18萬噸。根據數據，將景泰縣、會寧縣、白銀區農用化肥施用量做出對比，可以發現白銀區相較景泰縣、會寧縣化肥施用量總體偏低，但總體上都處于上升狀態。據調查，白銀市施用的化肥以氮肥所占的比例較大，而氮肥的利用率多在40%以下，化肥不合理的利用加劇了農村環境污染和生態破壞。

農藥污染。眾所周知，利用農藥防治農作物病蟲害可以提高農作物單產，但農藥的不當使用，會引發農產品質量安全、生態環境破壞等一系列問題。白銀市地形復雜、氣候變化大，可種植的農作物品種相對較多，農藥的使用量也隨之增多。目前，我國使用的絕大部分農藥為化學農藥，生物農藥占比很少，白銀市使用的農藥品種很多，仍以化學農藥為主，由其引起的面源污染也越來越嚴重。

農用地膜污染。農用塑料薄膜（簡稱“農膜”）的使用量隨著白銀市高產高效農業的發展日益增加。分析表1的數據，2005年甘肅省的農膜的使用量為7.82萬噸，到了2013年使用量增加到16.58萬噸。在近8年的時間里，農膜的使用量增加了接近8.73萬噸。在調查中，對于農膜殘留物的處理，農民主要采取焚燒、丟棄、直接翻入耕地等處理方式。隨著地膜覆蓋保溫栽培技術的推廣，農膜的使用量也在不斷加大，不當的處理方式和大量的農膜使用，經過長期的積累，會造成嚴重的白色污染，嚴重惡化土壤環境。

畜禽養殖污染。白銀市的規模化養殖一直在不斷發展，2015年底白銀市平川區畜禽飼養量達到101萬頭（只），其中牛、羊、豬、禽飼養量分別達到0.56萬頭、22.6萬只、18.5萬只、75萬羽，同比增長9.5%、10%、9.7%、6.3%，養殖企業達315個，規模養殖戶達2 608戶。規模化養殖中畜禽類的糞便污染是農業面源污染的重要原因。畜禽糞便排放量隨著牛、羊、豬、禽等出欄量的增加而增加，且由于畜禽糞尿中含有較多高濃度的化學成分，不當的處理將會對水質進行污染，滲透到地下或者排入江河更會導致大面積水體的污染。由畜禽養殖污染造成的農業面源污染問題也越來越嚴重。

生活污染。生活污染是造成農業面源污染的又一重要因素，白銀市農村地區基礎設施比較落后，普遍缺乏垃圾清理設施，造成垃圾隨意堆放；到夏季，易腐爛變質的垃圾惡臭難聞，污染大氣環境，生活污水的隨意排放，造成環境的污染，村中很少有相應的環境保護宣傳教育，對于隨意傾倒生活垃圾習以為常，加劇了農業面源污染。

3.甘肅省白銀市農業面源污染成因分析

造成甘肅省白銀市農業面源污染的原因是多方面的：第一，造成農業面源污染的主要因素是高投入、高消耗的農業發展模式。隨著人口的增長，城市化進程的加快，對糧食的需求量也越來越大，為了提高產量，化肥、農藥、農膜的使用量也隨之增加，同時，蔬果產業和畜牧業迅速發展，畜禽糞污、秸稈等不及時處理，造成農業面源污染日益嚴重。第二，農業“市場失靈”加速農業面源污染的惡化。根據調查，在甘肅白銀市農村，農業生產者的知識水平普遍不高，對農業面源污染造成的危害認識不足，缺乏保護環境的自覺性，在利益最大化的驅使下，會加大對農藥化肥的使用，農藥化肥超標不利于身體健康與環境保護。同時，農村環境資源因其產權不明晰，使其具有一定的“公共屬性”，在農村環境保護問題上，責任主體難以確定，權利主體的不確定加大了農業面源污染的治理難度，使得農業面源污染狀況惡化。第三，農業面源污染加重的另一重要原因是污染信息的不對稱，大多農業污染物具有流動性和難以檢測性，導致判斷污染主體和污染行為較困難，例如，畜禽養殖糞便污染比較分散，檢測成本較高，行政管理部門難以及時掌握排放的情況。農戶過量施用化肥會引發環境污染，但污染出現的時間與農戶的行為有時間間隔，確定污染的主體亦有難度。第四，“政府失靈”是農業面源污染的又一原因。一方面，政府制定一項政策往往要花費比較多的時間，而農業面源污染情況復雜，變化快，十幾年甚至幾年前的法規政策不能很好地適應當前的防治需要。另一方面，甘肅相對其他地區比較落后，當經濟發展與環境保護出現矛盾時，多是犧牲環境換取經濟的短期增長，不利于農業面源污染的防治。

以上因素的共同作用加大了農業面源污染治理的難度，尤其是法律制度的缺失，使得農業面源污染的防治缺少基本的法律保障。

二、農業面源污染防治法律機制之不足

1.農業面源污染防治的法律規定缺乏系統性

目前，我國還沒有一部防治農業面源污染的綜合性立法，關于農業面源污染防治的法律法規多散見于《環境保護法》《水污染防治法》《農業法》等法律法規。這些法律法規的側重點不同，例如，《環境保護法》仍然以城市的環境保護為側重點，僅33條明確提出了對農業面源污染監督管理，《水污染防治法》中多數規定是針對點源污染設計的，針對面源污染的只有5個條文，《農業法》第八章雖明確提出了對農業環境的保護，但也只是點到為止，不夠具體，不能滿足實踐中防治農業面源污染的需要[3]。 此外，甘肅省現行防治農業面源污染的地方性法規、規章及規范性文件在體系、內容、范圍和程度上還有許多需要完善的地方，對于農村生活垃圾處理，甘肅省還沒有專門的規定。

2.現行涉及農業面源污染的法律規定過于原則化

不論國家還是地方層面，現行防治農業面源污染的法律或者規范性文件從內容上講，都過于原則化和概括化，例如，《農業法》第57條對于合理施用化肥、農藥進行了規定，但相關的條款卻沒有對“合理”規定的范圍做出詳細規范；《環境保護法》《固體廢物污染環境防治法》等法律中也存在“合理”“采取措施”“依照法律法規的相關規定處罰”等模糊的字樣，但對“合理”的標準、采取何種措施等并未做出詳細規定，不夠明了的法律用語不利于行政機關執法，也不利于農民守法[4]。

3.執法和監督機制不完善

一方面，由于我國農業面源污染防治的法律法規的缺失，導致行政機關在執法的過程中常常陷入無法可依的尷尬境地；另一方面，農村執法不利的情況較為普遍還與農村的經濟發展水平、人員素質以及管理因素多方面的因素共同影響分不開。目前，多個部門對農村環境保護享有管理權的現象較普遍，以甘肅省為例，其農業面源污染涉及化肥、農藥、農膜、畜禽糞便等多個方面，按照目前的職能分工，化肥、農藥污染、廢舊農膜的綜合防治都由甘肅各級農牧主管部門內部的不同分支機構負責，畜禽養殖污染的治理則歸于甘肅各級環境保護主管部門統一監督管理，農牧主管部門分工負責畜禽糞便方面的指導及相關服務。顯然，農業面源污染防治涉及多個單位及部門，雖然每一項具體工作都有相應機構負責，但各管理機構仍然存在利益和職權分配不明確的問題，部分業務職能相互交叉，不利于農業面源污染的防治。

4.農村環境權益的保護機制不完善

我國是成文法國家，環境法也是以成文法形式出現，成文法的實施可能更具有效率與效能。但是，中國環境立法實際上存在著“部門立法”體制，在制定過程中農村居民沒有參與或影響環境立法的機會，甚至都沒有代言人參與制度的制定。作為重要且數量眾多的參與者，其利益訴求難以在立法中得到充分表達，他們的權利確認與保障也遭遇困難[5]。由于立法沒有考慮農村的特殊情況和農民的弱勢地位，在法律責任和訴訟程序的規定上也不利于農民環境權益的維護。加之，農村缺乏必要的民意表達渠道以及集體參與機制，導致農民無法順暢地表達民意。

三、農業面源污染防治法律機制完善之路徑

1.完善農業面源污染防治的法律體系

首先，要轉變立法觀念，針對農村特點開展立法，走環境與經濟協調發展之路，樹立農業面源污染防治的指導思想，建立城鄉統籌的污染防治法律機制。其次，完善已有的法律法規，使之更加具體、明確，減少模糊的規定，對主體違法后承擔的民事、刑事責任以及行政處罰措施具體化，確保有法可依，權責清晰。最后，有針對性地加強地方立法。以甘肅省為例，應結合其農業面源污染的現狀，修訂并完善《甘肅省農業生態環境保護條例》，讓其更好地適應當前甘肅面臨的農業環境保護形勢，發揮其指導作用；對于2014年頒布的《甘肅省廢舊農膜回收利用條例》和2016年開始實施的《甘肅省肥料管理辦法》要做好對它的宣傳、貫徹、落實，今后還要根據形勢的不斷發展修訂和完善。同時，積極研究耕地重金屬防治，畜禽糞便，生活垃圾防治等方面的立法，建立獨具甘肅地方特色的農業面源污染防治法規體系。

2.大力推行農業清潔生產制度

農業清潔生產是未來農業發展的大趨勢，也是一種從源頭上控制農業面源污染的有效措施，其主要包含三方面的內容，即實現原材料、生產過程以及產品的清潔生產。以甘肅省為例，首先，要通過法律法規鼓勵農業生產者運用科學的農業生產方式，逐步引導農業生產者選用毒性更小、殘留量更低的農藥。其次，推進農業清潔生產技術，改進種植養殖技術模式，推廣科學施肥、安全用藥，實現資源利用節約化；在地膜使用多的縣重點推行廢舊農膜再生利用技術，在養殖大縣重點推廣清潔養殖技術，實現種植業、養殖業的綠色清潔生產。最后，為提升農業生產者的清潔生產意識，要加強對各個地區農業生產者的清潔生產宣傳教育，減少環境污染。清潔生產制度是一種從源頭上治理的有效方法，在具體的實施過程中，還要結合各省農村的實際情況，對積極實行農業清潔生產并達到一定標準的農民給予一定的政府補貼，鼓勵農民多實施這些技術標準，實現農業生產的良性循環，最終達到防治農業面源污染的目的。

3.健全農村環境管理監督機制

應當建立農業面源污染的綜合協調機制，以甘肅省為例，可將環保廳作為防治農業面源污染的主管部門，將農業廳作為協調部分，前者主要負責農業面源污染防治工作計劃的制定，后者主要配合環保廳開展各項活動。對負有職責的行政部門進行準確的職責定位，明確實施的內容和實施的程序要求，各個部門依法行使職責，以糾正“人人都管，人人不管”的情形。同時，充分發揮村民委員會在農業面源污染防治過程中的監督作用，明確村民委員會在農村環境治理中的責任，將監督落實到農村基層。

4.健全農村面源污染環境訴訟制度

相對于城市居民而言，農民對自然環境的依存度更高，公眾積極參與到農村環境治理中就顯得非常重要。所以，完善環境信息公開機制，健全環境訴訟制度，就顯得非常重要。首先，為確保農民遭受侵害的環境權益能夠得到及時、有效的救濟，將權力落到實處，就要根據環境保護的需要，對現行的民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟制度進行完善。其次，明確《民事訴訟法》已經規定的環境污染公益訴訟原告的資格，健全環境公益訴訟制度，建立合理的公益訴訟程序、證據制度、法律適用規則。最后，為審理環境糾紛，適應環境訴訟的專業性需要，應設立專門審判組織，切實保障農民的環境權益[6]。同時，由政府引導，在農村推廣全民環保教育活動，定期邀請專家宣講，在農村打造一種以教育促環保的氛圍，潛移默化地讓農民感受到環保的重要性，逐漸養成良好的生產與生活習慣[7]。

四、小結

農業面源污染關乎農村生態環境問題，農村生態環境質量的好壞又關系到村民的健康以及美麗鄉村的建設，預防以及治理農業面源污染的重要性和艱巨性不言而喻，較之城市而言，我國農村的生態環境更脆弱復雜，加之長期以來重經濟輕環境的思想意識使農業面源污染態勢不斷加劇，面對這種情形，從農業面源污染的現狀入手，對我國農業面源污染的成因進行分析，發現我國農業面源污染防治法律、法規的不足之處，從完善法律法規，推進清潔生產制度以及健全公益訴訟等方面，構建我國農業面源污染法律防治體系，以期達到有效的防治效果。

參考文獻：

[1]王菲.我國農村面源污染防治法律問題研究[D].北京：首都經濟貿易大學，2015.

[2]周早弘.農業面源污染實證分析與政策選擇[M].北京：氣象出版社，2010：152.

[3]鄧小云.源頭控制：農業面源污染防治的立法原則和制度中心[J].河南師范大學學報，2011（5）.

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[5]呂愛梅.我國農業面源污染防治的法律制度缺失及完善[J].河南工程學院學報：社會科學版，2015（4）：40.

[6]李偉，劉磊.新農村建設中我國農民權益保護的現狀與發展研究[J].華中農業大學學報：社會科學版，2013（6）：97.

[7]孫永祥.農村環境污染的法律規制分析[J].農業經濟，2013（2）：5.