淺議高校抽象學(xué)生管理行為聽證監(jiān)督制度

高飛

【摘要】隨著《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》（2017年修訂版）的出臺(tái)，明確了高校學(xué)生對(duì)學(xué)校與學(xué)生權(quán)益相關(guān)事務(wù)享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，對(duì)高校的抽象學(xué)生管理行為，即高校制定、修改、發(fā)布各項(xiàng)學(xué)生管理規(guī)定的行為，行政訴訟的法律實(shí)踐也逐步將其納入了“合法性”審查范圍，在這一形勢(shì)下建立起較為完善的抽象學(xué)生管理行為聽證制度已迫在眉睫，如何監(jiān)督保障聽證過程的公平、公正、公開以及保障聽證結(jié)論的約束力成為這一制度在設(shè)計(jì)過程中必須要考慮的問題。

【關(guān)鍵詞】高校 抽象學(xué)生管理行為 聽證監(jiān)督

【中圖分類號(hào)】G645 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】2095-3089（2018）01-0186-02

高校抽象學(xué)生管理行為聽證程序的實(shí)際組織者在當(dāng)前條件下只能是高校本身，然而高校本就是游戲的參與者，同時(shí)是擁有管理權(quán)能的一方，與作為參與主體的學(xué)生相比顯然是處于強(qiáng)勢(shì)地位。要保障這一聽證制度的公平、公正、公開，就必須讓學(xué)生有機(jī)會(huì)參與到聽證的全過程，將聽證程序中每一個(gè)環(huán)節(jié)的決策過程清晰地展現(xiàn)在學(xué)生面前，與此同時(shí)強(qiáng)化聽證結(jié)論的約束力，使之能有效制約高校與學(xué)生雙方的行為，這就是聽證監(jiān)督制度所要承擔(dān)的最重要的兩個(gè)任務(wù)。

一、學(xué)代會(huì)代表的聽證監(jiān)督

（一）學(xué)代會(huì)代表質(zhì)詢權(quán)的賦予

著名學(xué)者王世杰和錢端升在《比較憲法》中認(rèn)為：“質(zhì)詢權(quán)即議會(huì)對(duì)于行政或者其他事件，得以書面或者口頭，向政府提出質(zhì)詢，要求答復(fù)之權(quán)。”行使質(zhì)詢權(quán)的目的是向政府探詢某一事件的內(nèi)容，實(shí)踐中有監(jiān)察行政的作用，而人民主權(quán)論與代議制民主論是代議制民主代表行使質(zhì)詢權(quán)的理論基礎(chǔ)。在我國(guó)人民代表大會(huì)制度中，質(zhì)詢權(quán)是指依照法定程序由人大主席團(tuán)或者代表聯(lián)名提出對(duì)本級(jí)人大產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員公務(wù)行為監(jiān)督的權(quán)利。質(zhì)詢權(quán)的監(jiān)督是人大的對(duì)外監(jiān)督職能，其行使的表現(xiàn)方式為人大主席團(tuán)或者人大代表聯(lián)名提出質(zhì)詢案。

學(xué)代會(huì)全稱是全體學(xué)生代表大會(huì)，它是廣大學(xué)生參與學(xué)校民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的基本制度形式，由學(xué)代會(huì)組織常設(shè)機(jī)構(gòu)學(xué)生會(huì)來實(shí)現(xiàn)對(duì)全校學(xué)生事務(wù)和學(xué)生組織的有效管理。學(xué)代會(huì)代表是由全校學(xué)生依照民主集中制原則，按照一定的程序定期選舉產(chǎn)生的學(xué)生代表，是學(xué)生權(quán)力機(jī)構(gòu)的組成細(xì)胞。雖然學(xué)代會(huì)代表與高校的關(guān)系和人大代表與同級(jí)政府間的關(guān)系不同，但基于對(duì)學(xué)生民主參與權(quán)的保障，學(xué)代會(huì)代表對(duì)高校管理者在學(xué)生管理事務(wù)上同樣具有監(jiān)督的權(quán)力，也就需要一種能夠體現(xiàn)他們對(duì)高校學(xué)生管理事務(wù)監(jiān)督的行動(dòng)權(quán)。在抽象學(xué)生管理行為聽證活動(dòng)中，為便于學(xué)代會(huì)代表實(shí)現(xiàn)他們的監(jiān)督權(quán)，并在他們認(rèn)為學(xué)生的知情權(quán)、陳述權(quán)、表達(dá)權(quán)或參與權(quán)受到侵犯時(shí)，可以及時(shí)與高校管理者展開對(duì)話，賦予他們?cè)诼犠C過程中的質(zhì)詢權(quán)無疑是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。

在人大的監(jiān)督體系中，質(zhì)詢有強(qiáng)制性，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)必須答復(fù)。提出質(zhì)詢案代表半數(shù)以上對(duì)回答情況不滿意的，可以要求受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再次回答問題，如仍然不滿意，可以通過依法行使建議權(quán)、罷免權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)等方式達(dá)到監(jiān)督目的。那么抽象學(xué)生管理行為聽證活動(dòng)中學(xué)代會(huì)代表質(zhì)詢權(quán)的強(qiáng)制性如何體現(xiàn)？首先，學(xué)代會(huì)代表的質(zhì)詢權(quán)同人大代表的質(zhì)詢權(quán)一樣須采用集體聯(lián)名的方式行使，即可以由學(xué)生會(huì)主席團(tuán)或一定數(shù)量的學(xué)代會(huì)代表聯(lián)名提出質(zhì)詢案，高校受質(zhì)詢部門必須對(duì)質(zhì)詢案予以答復(fù)。其次，提出質(zhì)詢案代表半數(shù)以上對(duì)回答情況不滿意的，可以要求受質(zhì)詢部門再次回答，如仍不滿意，可將質(zhì)詢意見通過抽象學(xué)生管理行為聽證或再聽證申請(qǐng)?zhí)岚福峤慌R時(shí)學(xué)代會(huì)形成決議，學(xué)代會(huì)批準(zhǔn)申請(qǐng)的，授權(quán)學(xué)生會(huì)向聽證啟動(dòng)機(jī)構(gòu)——聽證委員會(huì)提交聽證申請(qǐng)書。雖然這種決議在效力上并不能對(duì)高校產(chǎn)生直接的約束力，但卻是以一種學(xué)生集體發(fā)聲的方式對(duì)高校管理者施加壓力，間接地對(duì)高校管理者的決策行為產(chǎn)生影響。

（二）學(xué)代會(huì)代表對(duì)聽證活動(dòng)全程監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)

抽象學(xué)生管理行為聽證的啟動(dòng)及組織雖可交與一個(gè)有學(xué)生代表參與的相對(duì)獨(dú)立組織——聽證委員會(huì)來履行職責(zé)，但由于聽證活動(dòng)所需的財(cái)力物力是由高校來保障，實(shí)際的組織者仍然是高校。為了保障聽證活動(dòng)公開、公正，有必要設(shè)計(jì)一個(gè)學(xué)生合法權(quán)益的維護(hù)者角色，深入到聽證活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對(duì)高校抽象學(xué)生管理行為聽證啟動(dòng)及組織實(shí)施過程合法性的監(jiān)督，而學(xué)代會(huì)代表的身份天然地適合扮演這一角色。

以賦予學(xué)代會(huì)代表質(zhì)詢權(quán)為基礎(chǔ)，具體的監(jiān)督制度可設(shè)計(jì)如下：

首先是聽證委員會(huì)委員的被選舉權(quán)。聽證委員會(huì)組成人員中須有學(xué)生代表，而該學(xué)生代表在遴選時(shí)就要求必須具備學(xué)代會(huì)代表資格，并要求其在履職過程中定期向?qū)W代會(huì)匯報(bào)相關(guān)情況。如此可將聽證委員會(huì)的所有決策過程清晰地展現(xiàn)在學(xué)代會(huì)面前。

第二是聽證不啟動(dòng)的監(jiān)督權(quán)。當(dāng)非聽證委員會(huì)委員的學(xué)代會(huì)代表認(rèn)為抽象管理行為符合聽證不啟動(dòng)的異議申請(qǐng)條件時(shí)，可以學(xué)代會(huì)代表身份提出質(zhì)詢案，再根據(jù)相關(guān)職能部門的回復(fù)情況決定是否需要向?qū)W代會(huì)提出聽證申請(qǐng)?zhí)岚浮?/p>

第三是聽證會(huì)質(zhì)詢權(quán)。正式聽證會(huì)中可規(guī)定必須有一定數(shù)量的學(xué)代會(huì)代表作為旁聽學(xué)生代表列席會(huì)議。這些旁聽的學(xué)代會(huì)代表雖然沒有現(xiàn)場(chǎng)發(fā)言權(quán)，卻可以根據(jù)聽證會(huì)上的實(shí)際情況決定是否在會(huì)后提起質(zhì)詢案，從而以質(zhì)詢權(quán)的行使為后盾，實(shí)現(xiàn)對(duì)正式聽證會(huì)過程的有效監(jiān)督。

第四是聽證結(jié)論監(jiān)督權(quán)。聽證結(jié)論生效后一個(gè)合理期限內(nèi)，學(xué)代會(huì)代表認(rèn)為有屬于以下兩種情形的都可以提出質(zhì)詢案，再根據(jù)得到回復(fù)的情況決定是否向?qū)W代會(huì)提出再聽證申請(qǐng)?zhí)岚福阂皇前l(fā)現(xiàn)高校在聽證活動(dòng)過程中有重大違背程序正當(dāng)行為，可能導(dǎo)致聽證結(jié)論無效的；二是對(duì)應(yīng)當(dāng)聽證事項(xiàng)的聽證結(jié)論高校并未嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行的，即提出案卷排他性原則的適用問題。

二、案卷排他性原則的適用

（一）案卷排他性原則的內(nèi)涵與意義

聽證結(jié)論不僅記錄了抽象管理行為聽證過程參與各方的陳述和辯解意見，更是忠實(shí)記錄了參與各方最終取得的共識(shí)性成果及尚存的爭(zhēng)議，記錄了高校管理者與學(xué)生各自的行動(dòng)承諾，聽證委員會(huì)甚至還可以附上對(duì)未決爭(zhēng)議的獨(dú)立建議。它是聽證會(huì)上各方對(duì)話的最終結(jié)果，是高校與學(xué)生在分歧問題上的最大公約數(shù)，鑒于聽證效力的內(nèi)部性，高校在后續(xù)的行政決策中對(duì)待聽證結(jié)論的態(tài)度與行動(dòng)將最終影響抽象學(xué)生管理行為聽證的實(shí)質(zhì)效力。

美國(guó)對(duì)于聽證記錄效力適用的是案卷排他性原則。這一原則指的是“行政機(jī)關(guān)的決定必須根據(jù)案卷作出，不能在案卷之外，以當(dāng)事人不知道或沒有論證的事實(shí)作為依據(jù)，否則行政裁決無效。”這個(gè)原則被認(rèn)為是公正聽證的核心，它保證了相對(duì)人有機(jī)會(huì)質(zhì)證和批駁一切不利于他的證據(jù)和事實(shí)，同時(shí)約束了行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，使得聽證不流于形式。

（二）完善案卷排他性原則的適用制度

學(xué)者們?cè)谥匾暵犠C結(jié)論中聽證筆錄部分的效力，確立案卷排他性原則方面均取得了共識(shí)，如甫玉龍、曾予、張薇薇在他們的研究中都明確了這一點(diǎn)。但如何具體適用案卷排他性原則，以強(qiáng)化聽證結(jié)論的約束力，并確保這一原則能夠被高校自身貫徹執(zhí)行卻尚未有學(xué)者提出具體的制度性安排。

筆者認(rèn)為，首先應(yīng)明確只有聽證事項(xiàng)中優(yōu)先級(jí)最高的應(yīng)當(dāng)聽證事項(xiàng)適用案卷排他性原則，而不是所有的聽證事項(xiàng)都適用這一原則。高校應(yīng)將與學(xué)生重大權(quán)益密切聯(lián)系、高校有能力組織相關(guān)的聽證活動(dòng)且學(xué)生具備參與熱情和能力的抽象學(xué)生管理行為納入應(yīng)當(dāng)聽證事項(xiàng)。明確應(yīng)當(dāng)聽證事項(xiàng)適用案卷排他性原則，才能推動(dòng)學(xué)生逐步認(rèn)可抽象學(xué)生管理行為聽證的制度權(quán)威并積極參與到這一制度的實(shí)施過程。除此以外，其他聽證事項(xiàng)的聽證結(jié)論只需作為高校決策的參考依據(jù)即可，如此可以讓高校對(duì)抽象學(xué)生管理行為聽證制度的運(yùn)用預(yù)留政策性空間，即能有效發(fā)揮學(xué)生的參與影響力，又不至于讓高校被聽證結(jié)論完全束縛，從而失去教育引導(dǎo)的主動(dòng)權(quán)。當(dāng)然應(yīng)當(dāng)聽證事項(xiàng)的范圍也不是一成不變的，隨著校園治理體系的完善，高校可以根據(jù)形勢(shì)的變化逐步擴(kuò)大應(yīng)當(dāng)聽證事項(xiàng)的范圍，以因應(yīng)學(xué)生民主參與的需求。

其次，聽證結(jié)論在公告后始發(fā)生效力。聽證會(huì)后聽證結(jié)論并不當(dāng)然生效，這樣做一方面可以給聽證委員會(huì)整理相關(guān)內(nèi)容留出合理的操作空間，以保證聽證結(jié)論的質(zhì)量，另一方面也是遵循程序上公示公告生效原則的要求。聽證結(jié)論由聽證委員會(huì)整理出正式稿后還須經(jīng)由參與的正式代表以投票方式表決，符合兩個(gè)過半數(shù)同意條件尚可通過，即滿足到場(chǎng)正式代表總數(shù)的過半數(shù)同意，同時(shí)滿足到場(chǎng)正式學(xué)生代表總數(shù)的過半數(shù)同意。聽證結(jié)論在正式代表表決通過后須在高校信息公開渠道發(fā)布以示公告，高校任何在籍學(xué)生及教職員工均可查閱到相關(guān)信息。聽證結(jié)論的公告生效，意味著高校管理者的行政決策始具有合法性依據(jù)，而學(xué)代會(huì)代表也有了對(duì)應(yīng)當(dāng)聽證事項(xiàng)行使聽證結(jié)論監(jiān)督權(quán)的依據(jù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳俊名.論人大代表的質(zhì)詢權(quán)（碩士學(xué)位論文）[D].重慶：西南政法大學(xué)，2014.

[2]劉燕清.我國(guó)高校學(xué)生管理聽證制度研究（碩士學(xué)位論文）[D].湖北：華中師范大學(xué)，2008.

[3]甫玉龍.高校管理建立聽證制度探析[J].中國(guó)軟科學(xué)，2002，（5）.