供給側結構性改革視角下特殊教育支持保障體系變革探析

周哲成 葛 琛

（四川師范大學教育科學學院 四川成都 610066）

“供給側改革”是2015年11月10日在中央財經領導小組第11次會議上由習近平總書記首次提出，強調既要適度擴大總需求又要提高供給質量和效率。[1]供給側結構性改革的提出是因為原本供給方所提供的低品質廉價商品已無法滿足人民日益增長的美好生活需要，我們無法降低人民的需求來勉強適應落后的供應產品，只能不斷提高供應方的供給質量，提供有效供應來適應消費者的需求，因此供給側結構性改革成為拉動國內消費，促進我國經濟健康可持續發展的一劑良方。具體來說，供給側結構性改革就是對供給方的要素進行優化配置，完善經濟體系，從而使整個宏觀經濟有量更有質地發展。而以先前粗放低效的方式配置生產要素，即便投入總量有增無減，但依然收效甚微，同樣地，隨著特殊教育提升計劃的深入推進，特殊教育支持保障方面的投入也在逐步增加，但是由于其構成要素沒有得到合理配置，因而未實現供需平衡，所以必須遵循現代特殊教育發展的內在規律，優化配置特殊教育支持保障體系的構成要素，推動特殊教育事業有序演化。

一、特殊教育支持保障體系問題分析

現代化的特殊教育支持保障體系主要涉及政策法規、特教師資與專業支持、信息資源、社會支持等四個方面。[2]雖然在特殊教育支持保障體系中有些要素在不斷地被投入，但是由于沒有合理配置，使得“量”與“質”還沒到達齊頭并進的理想狀態，而這就是特殊教育支持保障體系中的要素需要被優化配置的出發點。

（一）特殊教育政策法規需要完善。在特殊教育事業發展過程中，必須要全面推進特殊教育法制建設，建設具有中國特色的社會主義特殊教育法治體系，實現特殊教育“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。在實現“有法可依”的基礎上，通過“有法必依、執法必嚴、違法必究”來實現特殊教育由“量”到“質”的飛躍。回望特殊教育相關政策法規的改革歷程，從頂層設計到基層試點再到全國推廣，一系列舉措的出臺，都是可圈可點的，然而特殊教育事業的發展依然對作為供給側的特殊教育法律法規提出了更高的要求，具體主要包括三個方面。

首先是對特殊教育專項立法的高級效力的需求。從教育法律體系的縱向結構出發，按其不同的適用范圍和效力等級，可以將教育法律劃分為憲法中有關教育的條款、教育基本法、單行教育法等層級。目前關于特殊教育的專項立法是2017年國務院所通過的修訂后的《殘疾人教育條例》，屬于教育行政法規層級，法律層次較低，換言之，我國特殊教育的專項立法在其效力更高的層次中是屬于空白狀態的。

其次是對特殊教育法律法規實施質量的需求。制定了關于特殊教育的相關法律法規并不意味著特殊教育事業能夠一勞永逸，特殊教育法律法規不僅要保障特殊兒童受教育的機會，還要保障他們的教育質量，例如反對隨班混讀，追求實質性的教學成果。此外，由于特殊教育法律法規的操作性不夠強，所規定的內容比較寬泛、指標不夠明確以及缺乏對實施成果的評估機制和政策，容易導致相關基層在實施過程中缺乏約束力以及相關部門在監督過程中產生盲區。

最后是對跟上特殊教育國際法治水平的需求。由于特殊教育在我國的起步較晚，很多內容相對于國外尤其是發達國家而言是較為落后的，所以我們需要向那些在特殊教育法律法規上有完整法律體系的國家取經。

（二）特殊教育師資隊伍需要轉型。近年來，建設特殊教育師資隊的資源在投入不斷增加，但是仍無法滿足特殊教育教學中的需求。究其原因，主要是有四種特殊教育教學需求對其提出了挑戰。

首先是特殊教育師資的“量”與“質”的需求未被滿足。據有關數據顯示，截至2008年，特殊教育學校專任教師合計36，306人，其中研究生學歷僅219人，本科畢業的有12，872人，專科及其以下共計23，215人，而受過特教專業培訓的有19，582人，約占53.93%。[3]時至今日，雖有所改善，但依然存在由于特殊教育教師總量、特殊教育從業人員專業能力未達標以及非特殊教育專業從業人員從教等問題。

其次是多重障礙兒童的教育需求未被滿足。根據1987年和2006年的兩次殘疾人抽樣調查數據，全國各類殘疾人的總數由5,162萬人上升至8,296萬人，綜合殘疾（即多重殘疾）的占比也由約占13%上升至16.3%。[4]2006年的第二次全國殘疾人抽樣調查主要數據公報（第二號）顯示，6～14歲學齡殘疾兒童為246萬人，其中多重殘疾兒童75萬人，約占30.48%。[5]由此可見，現階段我國多重障礙的特殊兒童逐漸增多，這對專一于某一類別的特殊教育教師提出了更大的挑戰，在應對多重障礙兒童的問題時可能會比較棘手。

再次是特殊教育師資隊伍性別結構平衡的需求未被滿足。2008年的特殊教育學校教職工數統計數據顯示，教職工數合計45，990人，其中女教師31，096人，約占67.61%。[6]由此可見，特殊教育教師的性別比例是嚴重失衡的，男教師的人數明顯比女教師少，而就教育高年級的特殊教育學生而言，男的特殊教育教師顯得更被需要。

最后是融合教育背景下的師資需求未被滿足。隨著融合教育的提出及其深入發展，對普通學校教師也提出了相應的更高的要求，他們不僅需要掌握教育的知識來滿足學生們繼續升學的需要，同時還需要掌握相應的特殊教育康復知識來滿足特殊兒童的康復需要，這對于普校教師而言無疑也是一大嚴峻的挑戰。

（三）特殊教育信息資源需要普及與更新。特殊教育信息資源是特殊教育信息化的核心部分。按其存在形式，可以劃分為實體的與虛擬的，實體的主要是指需要安裝配置的基礎設施設備，而虛擬的主要是指數字化的信息資源。根據實際情況，將從特殊教育信息資源的以下幾個需求主體展開分析。

首先是特殊教育家長的需求未被滿足。許多家長急需知道在自己的身邊有什么教育服務機構、設施和干預方法以及如何捍衛自己孩子應有的權益等，這些都需要信息支持。而現有專門為家長開設網絡服務平臺相對比較欠缺，所提供的內容對家長進行家庭教育的針對性不強，也甚少有提到特殊教育學生權益維護相關內容的解讀。

其次是一線特殊教育教師以及特殊教育需要的學生的需求未被滿足。一方面，就線上的特殊教育信息資源而言，主要是指網絡平臺上的數字化網絡信息資源以及相關的雜志期刊等。據調查，主要存在的不足之處有：一是與特殊教育相關的網站較少；二是各平臺之間的系統性還不夠強；三是信息數據更新頻次少且案例內容不夠豐富；四是有關特殊教育的雜志期刊相對較少。另一方面，就線下的特殊教育信息資源而言，主要是指特殊教育信息技術設備設施。由于特殊教育學生自身存在顯著差異，若按統一的標準和評價方法來要求學生，其效果并不顯著。已有的在多媒體等信息技術設施設備上的投入，主要存在供給數量的不對等以及供給設備的針對性不夠強等問題。

再次是高校特殊教育教師和制定相關法規政策的有關部門的需求未被滿足。特殊教育信息資源不僅可以為高校特殊教育教師的相關研究提供論據，還有助于政府部門進行科學決策，由此對特殊教育信息資源的時效性和精準性提出了更高的要求。而據調查，有些相關統計數據比較陳舊或者欠缺。舉例來說，當查閱有關殘疾人總數的數據時需要追溯到2006年的調查報告，而想要了解國內自閉癥兒童的發生率，并無確切數據可考。

（四）特殊教育社區資源需要整合利用。特殊教育涉及到社會的方方面面，包括殘疾人聯合會、福利基金會以及居民社區在內都可以為特殊教育兒童的發展提供有力的支持。而其中居民社區又是具有巨大潛力的一種社會支持，其擁有豐富的資源，然而卻處于閑置狀態，致使無法實現滿足特殊兒童需求的目標，究其表現及原因，主要體現在兩個方面。

首先是特殊兒童被理解與包容的需求并未被滿足。社區是社會的一部分，是一個社會的縮影，其所擁有的人口、地域和設施都是社會的一部分，因而實現全納社區是實現全納社會的前提條件。作為一個社會人，無論其在社會中扮演何種職業角色，他們終究是社區中的成員，特殊兒童也是社區中的一分子，他們與周圍的社區成員可能存在復雜的關系，社區中的成員可能是隨班就讀的特殊兒童的同學，也可能是隨班就讀的特殊兒童的同學的家長等。然而據了解，家長聯名要求自閉癥兒童退學的報道以及特殊兒童隨班就讀被拒的案例時有被披露，一些家長擔心特殊兒童會影響他們孩子的成長，就阻止自己的孩子與特殊兒童交友與玩耍。[7]由此可見，社會上還是存在對特殊教育學生的排斥現象，因而需要從特殊教育兒童身邊的人開始做起，從他們所生活的社區開始做起。

其次是特殊兒童享受社區資源需要并未被滿足。這主要是因為豐富的社區資源并未被有效的整合利用。之所以社區資源沒有被充分利用，一方面是由于沒有相關的組織機構在進行組織領導與號召以及沒有相關的政策支持；而另一方面是由于社區成員的共情能力沒有被激發出來，特殊兒童的境遇沒有被社區成員所理解與接納，因而社區資源的有效利用是建立在社區成員理解與接納特殊兒童的基礎之上，所以在社區成員沒有形成相應的觀念之前，這種自發的行為還沒有大面積地表現出來，只是存在小部分零星的、小規模的團體在進行活動。

二、特殊教育支持保障體系變革對策探析

根據前文中闡述的特殊教育支持保障體系構成要素所存在的問題，下文將逐一提出相應的應對策略，使未被合理配置的特殊教育支持保障要素在再配置之后能夠發揮最大的資源效益，從而使特殊教育支持保障要素的投入產出能夠滿足需求側的要求，最終實現供需平衡。

（一）完善特殊教育法律法規。特殊教育法律法規是促進特殊教育事業不斷發展的根本性力量。然而立足于現實情況，處于供給側的特殊教育法律法規還沒有完全滿足特殊教育事業發展的需求，因而需要在原有的基礎之上進一步完善特殊教育法律法規，具體需要做到以下三個方面。

首先是提高特殊教育專項立法的法律階級。任何人與事物都有一個“最近發展區”，特殊教育的立法也不例外，因而我們要逐步建立具有較高的法律效力的特殊教育專項法律，例如《特殊教育法》或《殘疾人教育法》，構建一個自上而下的結構完整且內容充實的特殊教育法律法規體系，實現內容與形式的統一。

其次是建立特殊教育法律法規實施的質檢工程。一方面，就特殊教育法律法規的制定而言，應提高法律條文的可操作性，制定相應的指標以及明確相關的操作性定義。另一方面鑒于“天網工程”與“雪亮工程”能夠滿足監督城市治安防控與管理需要的成功經驗，可以通過兩個舉措來實現對特殊教育法律法規實施質量的監督：其一是建立“監督工程”，既要實施對某一固定區域的監督，構建部級到省廳級再到市縣級的部署，實現有關領導部門自上而下的監督，同時又要實施群眾性監督工程，通過人民群眾來監督特殊教育法律法規的實施成果；二是建立特殊教育法律法規實施成果的評估機制與政策，例如對隨班就讀兒童教育質量的評估等。

最后是開拓特殊教育國際全球化視野。例如有學者嘗試以美國的《身心障礙者教育法》的八項原則作為參照，為我國的特殊教育政策提供參考。[8]此外，還可以展開國際合作，例如，2009年11月在北京舉行的中意促進殘疾人融入社會法制建設合作項目總結研討會，其成果對中國相關法律的起草和修改做出了積極的貢獻。[9]基于我國目前“一帶一路”的基本國情，我們應加強與周邊國家在特殊教育以及特殊教育法律法規制訂方面的交流與共享。

（二）培養“復合型”的特殊教育師資隊伍。關于特殊教育師資隊伍建設的研究，有學者也提議培養“復合型”特殊教育教師，使特殊教育教師以及在普通學校教師兼具特殊教育能力、學科教育教學能力、康復能力、普通教育能力等多領域知識和技能。[10]也有學者指出要培養“醫教結合”的“雙師型”教師，兼具基本的教學能力和康復訓練技能。[11]本研究對“復合型”教師的涵義進行了延伸，主要從三個方面來闡述。

第一個方面是要培養熟悉各種障礙類型的“復合型”教師。由于安置于特殊教育學校中的多重障礙兒童數量的增加，特殊教育教師需要從專一性向全面性發展。許多特殊教育教師都有各自擅長的領域，對某一種障礙類型比較熟悉，但是面對多重障礙兒童增加所提出來的挑戰，更需要每一位特殊教育教師不僅可以精通某一種障礙類型，還要熟悉其他類別障礙，才可在遇到突發事件時臨危不亂。

第二個方面是建立男女比例協調的復合型教師隊伍。在特殊教育師資隊伍中需要實現男女教師的平衡，男性教師在教育身高馬大的高年級學生方面尤為需要，而特殊教育中出現的男教師比例過低的現象有部分原因是由于基層特殊教育教師的工資待遇不夠好，因而可以通過適當提高工資及社會待遇來吸引男教師從事特殊教育工作。

第三個方面是培養能夠勝任普通兒童和特殊教育兒童教學任務的普通學校教師。在融合教育的背景之下，許多輕度智力障礙兒童等實現了隨班就讀，這對普通學校的教師也提出了相應的挑戰，他們既要滿足學生升學的需要，同時還要為學生提供特殊教育服務和相應的康復服務，為了緩解普校教師在職時的壓力，可以在這些普校教師在校學習時就進行相關的理論普及和實踐培訓，例如，在學前教育或小學教育等專業的課程中加入特殊教育的基礎知識，有助于教師步入職場后能夠得心應手地面對隨班就讀的特殊兒童的教育教學任務等情況。

（三）構建一個完整的特殊教育信息資源系統。針對特殊教育信息資源建設中各主體需求未被滿足的現狀，旨在構建一個完整的、按需對接的特殊教育信息資源系統。

首先為了滿足家長的需求，一方面，建立各種障礙類型的網絡平臺，做到有序呈現內容，包括兒童的診斷評估、家庭復原、兒童的教育及其權益維護等完整連貫的信息；另一方面，構建家長們的聯誼平臺，有助于家長之間分享體驗以及一同找到解決問題的辦法。

其次為了滿足一線特殊教育教師和特殊教育學生的需求，一方面，收集豐富的基層案例以及優秀的課堂教學視頻來構建網絡課程資源；另一方面，是搭建期刊論文等研究成果與一線特殊教育教師教育教學對接平臺，使理論與實踐能夠互通有無；第三個方面，就高等特殊教育需求的學生而言的，有學者認為有必要搭建一個高等特殊教育信息化學習平臺，有針對性地設計出符合不同學習者特性的高等特殊教育方法；[12]第四個方面，就特殊教育的教學過程而言，在特殊教育信息技術設備裝置供給方面不但要做到普及，還要做到有針對性的供給，給學生更好的教學體驗。比如蘇州工業園區的仁愛學校以及新加坡的“粉色海豚”項目，為學生創設虛擬游戲情境以調整學生的肢體協調能力。[13]

再次是在滿足高校特殊教育教師及制定相關法規政策的有關部門的需求方面，其核心在于保證數據內容的真實性與時效性，而要符合這個標準，就需要構建一個從地方到中央有關部門的由下而上的特殊教育信息系統。在“互聯網+”的時代背景下，我們可以充分借助網絡定期將基層的數據進行匯總逐級上報，這都是保障數據時效性與真實性的有效舉措，可以參考中國殘疾人聯合會及各省市殘疾人聯合會這個龐大的數據系統，由地級市的數據向上不斷匯集，其它方面的特殊教育信息資源也可以按照此模式有序進行收集，這不僅有助于相關研究者進行科研活動，還有助于政府部門實現科學決策。

（四）構建一個多領域、動態的“社區資源庫”。為了逐步實現由全納社區過渡到全納社會的終極目標，可以實行兩步走戰略，主要是由內而外的變革，于“內”改變社區成員的觀念態度，于“外”改變社區成員的行為。

首先是轉變社區成員的觀念。具體需要社區成員實現四個觀念的轉變：一是“特殊教育需要的普遍性”，讓社區成員能夠客觀地認識到差異的普遍性，而特殊兒童較普通兒童而言其差異性更加顯著，應該尊重和平等對待他們；二是“最少受限制環境”，其優越性在于最優化設置的教育環境和科學合理的教育策略去滿足教育對象的需要來促進其發展；三是“教育機會均等”，擺正的是特殊兒童家長或者是特殊兒童維權人士的觀念，所謂“教育機會均等”并不意味著忽略教育對象的個體顯著差異以及嚴重的身心缺陷，讓每個人一律進入普通班接受完全相同的教育，而是要盡可能地使每個孩子能夠得到適合其發展的教育，使其潛力能夠充分發揮；四是“積極參與”，我們應該承認特殊教育兒童的獨立主體性，在一定條件下讓他們能夠發揮他們的自我決定能力，讓他們把握自己的命運與擔負創建美好社會的責任。[14]

其次是構建一個多領域、動態的社區資源庫。在社區成員觀念得到轉變的基礎之上，再使這些觀念實現內化，在政府部門以及相關組織的指引下，轉化為社區成員的自覺的、有組織的行動。所謂“多領域的”是指具有不同才能的社區居民，比如正在從事或者已經退休的特殊學校的教師、醫療人員、資源教師等等，均納入“特殊兒童社區資源庫”，這不僅是特殊兒童的福祉，還在一定程度上緩解了特教師資與服務人員不足的壓力，使社區教育與學校等教育接軌，有助于實現終身教育。所謂“動態的”是指社區資源的流動更新，突破固定地域、固定成員等方面的限制，通過社區之間的互動，使社區資源變成一汪活水得以流轉共享。

三、小結

上述分別對特殊教育支持保障體系的構成要素所出現的問題進行了分析，并嘗試性地提出了相應的調整措施。由于特殊教育目前正處于提升期，國家對其的關注和投入也在不斷增加，但是由于處于探索期，很多投入由于資源整合不周，協調銜接力度不夠而出現了資源浪費損失的問題，所以需要在增加投入總量的同時也要確保投入與產出效果成正比，而這需要家庭、學校、社區、相關政府部門等多方面的共同努力。