上海市食品安全監管變革的歷史回顧

摘要： 本文回顧了建國以來上海市食品衛生（安全）監管工作的變革情況。從法制建設、體制變遷、監管能力和網絡建設、監管機制和食品安全水平等方面敘述了本市食品安全監管工作的歷史變化。

關鍵詞：食品安全；監管；回顧

中圖分類號：TS201.6 文獻標志碼：A DOI：10.19428/j.cnki.sjpm.2018.18506

引用格式：顧振華.上海市食品安全監管變革的歷史回顧[J].上海預防醫學，2018，30（1）： 26-31，37.

Review on the history of food safety supervision and reform in Shanghai GU Zhen-hua （Shanghai Food Safety Federation，Shanghai 200233，China）

Abstract： This paper reviews the changes of food hygiene （ safety ） supervision in Shanghai City since the founding of the peoples Republic of China，describing the historical changes of food safety supervision from the aspects of legal system construction，institutional change，supervision ability and network construction，supervision mechanism and food safety level in Shanghai City.

Keywords：food safety；supervision；review

自改革開放以來，上海市的經濟和社會得到迅猛發展，食品安全監管體制進一步完善，監管能力進一步提升，食品安全水平進一步提高。謹以本文對上海市食品安全監管的變化和成績進行回顧和總結。

1 食品安全法制建設的巨變

建國初期，上海市政府先后頒布了《私立菜場管理規定》《飲食店管理規則》《屠宰場管理規則》《肉品檢驗標準》《畜禽無害化處理要求》《防止河豚魚中毒規定》等管理規定[1]。根據國家食品衛生（安全）法律要求，結合本市實際情況，1985年起市人大頒布了《上海市城鄉集市貿易食品衛生管理規定》[2]《上海市動物防疫條例》[3]《上海市酒類商品產銷管理條例》[4]《上海市實施<中華人民共和國食品安全法>辦法》[5]《上海市食品安全條例》[6]。市政府先后頒布了《上海市生食水產品衛生管理辦法》《上海市農藥經營使用管理規定》《上海市餐廚廢棄油脂處理管理辦法》《上海市食用農產品安全監管暫行辦法》《上海市生豬產品質量安全監督管理辦法》《上海市活禽交易管理辦法》《上海市集體用餐配送監督管理辦法》《上海市食品安全信息追溯管理辦法》《上海市人民政府關于加強食品安全管理的通告》等20余件地方法規、地方規章，構成本市食品安全監管法律構架，為食品安全監管提供法律依據。

2 食品安全監管體制變化

1843年上海開埠后，公共租界工部局、法租界公董局各設衛生處。1913年，江蘇省國民政府在淞滬檢察廳設有衛生科和督查科。1927年，上海特別市政府衛生局成立，負責食品衛生管理工作[7]。1949年5月上海解放，上海市軍事管制委員會衛生處接管原上海市衛生局。1950年，區衛生事務所改組為區衛生科和衛生防疫站。1953年1月26日，中國政務院第167次會議決定在全國縣以上建立衛生防疫站。1953年建立了上海市衛生防疫站[8]。建國68年來，上海食品衛生（安全）監督體制大致經歷了以下六個過程：

2.1 事業單位食品衛生管理體制

1982年前，本市食品衛生管理工作由衛生局下屬的事業單位承擔。上海市和區縣衛生防疫站內設食品衛生科（或衛生科）承擔轄區食品衛生管理工作。上海市乳肉管理所（1951年成立，原稱“上海市人民政府衛生局乳肉管理所”）主要從事乳、畜禽肉、蛋、水產品衛生管理工作。1975年12月，上海市人民政府成立上海市食品衛生領導小組，由時任上海市革委會副主任楊凱任組長，有關委辦局分管領導任成員。食品衛生管理主要依據《中華人民共和國食品衛生管理條例》[9]以及國務院和國家有關部委頒發的單項食品衛生要求。

2.2 法律授權食品衛生監管體制

從1982—1995年，本市食品衛生管理工作進入法律授權的事業單位承擔食品衛生管理工作階段。1982年11月29日，全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國食品衛生法（試行）》[10]，授權衛生行政部門下屬的衛生防疫站或食品衛生監督檢驗所承擔食品衛生的事業單位監督轉變。1984年，上海市衛生防疫站食品衛生科與上海市乳肉管理所合并，成立上海市食品衛生監督檢驗所（仍屬于上海市衛生防疫站的內設機構，獨立對外開展食品衛生監督工作），各區縣仍由衛生防疫站內設的食品衛生科承擔轄區食品衛生監督任務。

2.3 食品衛生行政監管體制

從1996—2004年，本市食品衛生管理工作進入行政部門監管階段。1995年，全國人大修訂了《中華人民共和國食品衛生法》[11]，對國家食品衛生監管體制進行調整，由授權衛生防疫站改為各級衛生行政部門直接承擔食品衛生監督職責。1996年，本市撤消上海市食品衛生監督所和上海市衛生局監督辦公室（代表衛生局承擔除食品衛生以外的公共衛生監管職責），成立了上海市衛生局衛生監督所，并將衛生防疫站下屬的有關傳染病監督、環境衛生監督、學校衛生監督、職業衛生監督和放射衛生監督也并入上海市衛生局衛生監督所（2000年起，將醫政監督納入衛生局衛生監督所，改由市衛生局局長兼任市衛生局衛生監督所所長）。各區縣相應成立區縣衛生局衛生監督所。各級衛生局衛生監督所作為同級衛生行政部門具體執法的執行機構，承擔包括食品衛生監管在內的公共衛生監督職能。為加強市政府層面的統籌協調，2003年上海市政府建立食品安全聯席會議制度，并成立食品安全聯席會議辦公室（設在上海市食品藥品監管局），承擔聯席會議的日常工作。

2.4 食品安全多部門分段監管體制

從2005—2009年，本市食品衛生監管工作進入食品安全監管，且多部門負責監管階段。在此期間，國家先后頒發與《中華人民共和國食品衛生法》相關的法律，包括《中華人民共和國動物防疫法》（2007年修訂）[12]《中華人民共和國產品質量法》（2009年修正）[13]和《中華人民共和國消費者權益保護法》（2009年修正）[14]等，農業、技監、工商等行政部門依據這些法律開展食品安全相關的執法活動，形成了多部門監管的格局。以阜陽“劣質奶粉”事件為代表的食品安全事件也暴露出體制改革的弊病。根據我國食品安全監管工作出現多部門參與的現狀，2004年9月1日，國務院印下發《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》[15]，確定以“分段監管為主，產品監管為輔”的食品安全監管體制，明確農業部門負責種養殖領域食品安全監管；質監部門負責生產加工領域食品安全監管；工商部門負責流通領域食品安全監管；衛生部門負責消費領域食品安全監管；食藥監部門負責食品安全綜合監督、組織協調、查處大案要案。2009年2月28日，全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國食品安全法》[16]，從法律層面確立分段監管的體制，并將食品衛生監管改為食品安全監管。

2004年12月10日，上海市政府根據國務院要求，結合上海的實際，印發《上海市人民政府關于調整本市食品安全有關監管部門職能的決定》（滬府發〔2004〕51號）[17]，對本市食品安全監管體制也進行相應調整。農業部門負責本市種養殖領域食品安全監管；質監部門負責生產加工領域食品安全監管；食藥監部門負責食品安全的綜合監督、流通和消費領域食品安全監管、生豬屠宰、保健食品全程監管；工商部門負責取締無證照經營；衛生部門負責食源性疾病的預防控制；出入境檢驗局負責上海口岸出入境食品檢驗；經委負責流通環節的行業管理。根據監管職能的調整，2005年1月起，從上海市和區縣衛生局衛生監督所平移了724名從事食品安全監管（包括化妝品監管）人員到上海市食品藥品監督管理系統。上海市食品藥品監督管理局成立了上海市和區縣食品藥品監督所（作為全額撥款的事業單位，承擔食品流通、餐飲消費、保健食品和化妝品全程監管工作），并形成市、區縣“垂直”管理模式。此外，市質量技術監督局也成立市和郊區縣食品生產監督所，承擔食品生產安全監督工作；市農業委員會也成立動物衛生監督所（同掛飼料監督所），作為其種植養殖領域食品安全監督執法機構。

2.5 一部門為主的食品安全監管體制

從2009—2015年，本市食品安全監管工作進入以食藥監為主，農業等部門參與的“一部門為主”的食品安全監管階段。2013年2月，中共十八屆二中全會審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》[18]，提出整合加強食品藥品等管理機構，組建國家食品藥品監督管理總局，主要職責是對生產、流通、消費環節的食品安全實施統一監督管理，將工商行政管理、質量技術監督部門相應的食品安全監督管理隊伍和檢驗檢測機構劃轉食品藥品監督管理部門。國家衛生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準制定，農業部負責農產品質量安全監督管理，將商務部的生豬定點屠宰監督管理職責劃入農業部。2013年4月10日國務院印發《關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》（國發〔2013〕18號）[19]，要求省、市、縣級政府原則上參照國務院整合食品藥品監督管理職能和機構的模式，結合本地實際，組建食品藥品監督管理機構，對食品藥品實行集中統一監管。

2013年12月27日，根據中共上海市委辦公廳、上海市人民政府辦公廳《關于改革完善本市食品藥品監督管理體制的實施意見》（滬委辦發〔2013〕32號），上海市人民政府印發《上海市人民政府關于本市食品安全監管職能調整有關事項的通知》（滬府發〔2013〕94號），對本市食品安全監管職能進行調整，自2014年1月1日起，原由質量技術監督部門承擔的食品生產環節安全監管工作和化妝品生產監管工作、工商行政管理部門承擔的食品流通環節安全監管工作，劃轉由食品藥品監督管理部門承擔。

2015年全國人大常委會重新修訂的《中華人民共和國食品安全法》[20]，重新確立了一部門為主的食品安全監管的法定模式，由農業部門負責食用農產品監管，衛生部門負責食品安全風險評估和食品安全標準，食品藥品監管部門負責食品生產、流通和餐飲服務的食品安全監管工作。

為進一步落實地方政府食品安全屬地責任，2011年5月，市政府決定建立上海市食品安全委員會（滬府發〔2011〕21號）[21]，作為市政府食品安全工作的議事協調機構，并成立上海市食品安全委員會辦公室，作為市食品安全委員會的辦事機構。同時，要求各區縣要成立區縣食品安全委員會及其辦公室，各鄉鎮和街道要明確相應的綜合協調部門。

2.6 綜合性食品安全監管體制

從2015年至今，上海市食品安全監管工作進入綜合性食品安全監管體制階段。2014年1月，浦東新區率先將區食品藥品監管局、工商局、質監局和物價局合并，成立浦東新區市場監管局。2015年，全市17個區全部按照“浦東模式”進行“三合一”改革成立區市場監管局，承擔包括食品安全監管在內的轄區市場綜合監管職能。

3 食品安全監管能力和網絡不斷完善

3.1 監管隊伍不斷壯大

60多年來，上海食品安全（衛生）監管隊伍逐步壯大。從建國初期上海市衛生防疫站食品衛生科約20余名人員，每個區縣衛生防疫站內設食品衛生科（或衛生科），約3 ～7名人員，上海市乳肉管理所約30余名人員，全市共有150名從事食品衛生管理的工作人員。到1995年末，成立上海市食品衛生監督檢驗所，食品衛生監督員達到70余名（另外有30余名檢驗人員），各區縣衛生防疫站食品衛生科食品衛生監督員約10名，全市共約有300名食品衛生監督員。到2005年，本市食品藥品系統從事食品安全監管的監督員達到1000名。

3.2 監管網絡不斷完善

1982年以前，本市僅有市、區（縣）兩級食品衛生管理機構。之后，本市在街道（鄉鎮）衛生院所設的防保組，開始承擔基層食品衛生管理工作。1995年，街道醫院和鄉鎮衛生院所設立監督科，配備3 ～4名食品監督員，主要承擔食品衛生監督工作，形成市、區（縣）、街道（鄉鎮）三級食品衛生監督網絡；2008年，除中心城區以外，郊區街鎮（鄉）設有食品藥品監督所的派出機構（分所、工作站）；2015年，全市各街鎮全部建立區市場監管局的派出機構—市場監管所，并在各社區、村設立食品安全一站三員（食品安全工作站，兼職食品安全檢查員、信息員、宣傳員），初步形成市、區、街道（鎮）、社區（村）四級食品安全監督網絡，食品安全納入社區網格化監管的范疇。

3.3 科學監管措施得到應用

在監管力量和網絡不斷完善的同時，食品安全科學監管水平也不斷提高。2005年在上海市食品藥品監督所設立食品安全風險評價中心，根據上海污染物監測和監督抽檢的結果，開展相應風險評估。先后對水發食品中甲醛、畜禽肉中氯霉素殘留、貝類中生物毒素等開展風險評估，風險評估結果應用到缺陷食品的召回。為提高監管效率和科學性，在日常監督和食物中毒調查中廣泛運用現場快速檢測，及時發現存在的隱患，在第一時間采取臨時控制措施，防止可疑食品的流出。目前快速檢測方法已有9大類52種，其中10項檢測方法已列入上海地方標準。

4 上海食品衛生監管機制變化

隨著食品衛生監督體制和職能的變化，本市食品安全從食品衛生管理向食品安全監管轉變，從單純預防食物中毒向預防和控制食品安全事件轉變，從單純食品抽檢向綜合性食品抽檢轉變。

4.1 從食品衛生管理向食品安全監管轉變

在計劃經濟條件下，食品生產經營企業主要涉及市輕工業局下屬的食品工業公司，市商業二局下屬的食品公司、蔬菜公司、水產公司、禽蛋公司、煙糖公司和商業服務公司，市供銷合作社（郊區飲食公司和農資公司）以及牛奶公司。除小型食雜店（上海稱煙子店）外，基本上沒有個體、私營、外資食品生產經營單位。食品衛生管理工作主要依托企業主管部門開展。改革開放后，食品生產經營主體呈多元化發展，市場經濟體系不斷完善，行業主管形式被打破，以行政許可、行政檢查、行政強制和行政處罰為主要手段，以監督、指導、宣傳、培訓、管理相結合的方法開展食品安全監督。

4.2 從預防食物中毒向預防和控制食品安全事件轉變

改革開放之前，本市經濟發展水平較低，表現為食物相對匱乏、食品工業落后、商業服務不發達，食品衛生管理是在解決溫飽前提下，預防食物中毒為主。改革開放以來，本市經濟社會迅猛發展，2015年，本市總GDP達到25123.45億元（人民幣），比1978年增加91.1倍；人均GDP達到103795元，比1978年增加40.8倍，達到小康生活水平[22]。但預防食物中毒發生仍然是食品安全監管的首要目標，預防和控制從“農田—餐桌”全過程食品污染、食源性疾病等食品安全事件，提高食品從業人員和消費者食品安全意識，保障重大活動食品安全，防范利用食品開展恐怖活動等已成為食品安全監管的重要內容。

4.3 從單純食品抽檢向綜合性食品抽檢轉變

建國初期，由于食品衛生標準嚴重缺失，政府財政投入有限，食品衛生抽檢難以全面、系統地開展，只能滿足食物中毒、食品污染事故原因調查和少量專題調查工作所開展的食品衛生抽檢。在國民經濟綜合實力不斷提升的同時，政府財政投入不斷加強。2005年以來，本市財政每年撥出6000萬元專款用于食品安全抽檢，到2013年食品抽檢經費達到1億元以上。根據本市食品安全監管工作的需要，逐步建立評價、監督、專項、委托和快速等5大類食品安全抽檢。2016年，食品安全風險監測點達到600個，共監測32大類13222件食品（包括食用農產品、食品添加劑），涉及380項指標41.1萬項次。食品監督抽檢樣品達到198630件。委托大流通企業開展食用農產品的抽檢。

5 食品安全水平逐步提高

60多年來，上海食品安全發生了明顯的改變，主要反映在集體性食物中毒逐年下降、食品抽檢合格率穩步提高、食品安全監管處于高壓態勢。

5.1 集體性食物中毒發生情況

1978—2007年，本市共發生集體性食物中毒1328起，中毒人數50432人，平均每年發生44.3起，中毒1681人。2010年以后，本市每年發生集體性起食物中毒小于10起，中毒人數少于300人，食物中毒年發生率低于1/10萬（圖1）[23]。

5.2 食品安全風險監測合格率情況

本市從2005年起建立食品安全風險監測制度，在全市設立食品安全風險監測點，覆蓋極大部分食品供應渠道和全部食品種類，每年監測1萬余件食品樣品，監測300余項指標，客觀反映本市各類食品的安全現狀和趨勢，及時發現食品安全問題和隱患，為食品安全科學監管提供了重要依據。2016年，在全市16個區設置600個固定監測采樣點和若干臨時監測采樣點，食品安全風險監測覆蓋率達95%以上，共監測32大類13222件食品，涉及380項指標41.1萬項次，各類食品監測總體合格率為97.3%（圖2）[24]。

5.3 市民食品知識知曉率情況

本市從2006年起建立上海市居民食品安全知識知曉程度調查制度，每年委托國家統計局上海調查總隊，通過分層隨機抽樣對上海市各區縣居民食品安全知識知曉程度進行調查，據國家統計局上海調查總隊關于《上海市民食品安全知識知曉程度調查報告（2016年度）》[25]提示，上海市居民食品安全知識知曉率達到80.2（圖3）。

5.4 食品安全監督執法情況

1987年以來，本市食品安全監管力量和能力不斷加強，監督覆蓋面和力度不斷提高。2007年全市共監督檢查流通和消費環節食品生產經營單位275808戶次，其中，10894戶次因違反食品衛生法等有關法規受到行政處罰，罰款金額高達2613.1余萬元。

6 小結

建國以來，隨著經濟和社會的發展，上海市食品衛生（安全）監管工作的法制、體制和機制發生了較大的變化，食品安全總體狀況呈現有序、可控、穩中向好的態勢。雖還不能滿足市民日益增長的對食品安全、營養、健康的需要，特別是與《“健康中國2030”規劃》和《國民營養計劃（2017—2030年）》提出的目標還有一定差距，但未來上海市食品安全將從“質量安全”向“質量安全+營養”轉變，食品安全監管工作也需要與特大型、國際化城市相適應，保障市民飲食安全。

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