我國流浪兒童社會救助問題研究

馮佳麗　張賓　竇豫紅

摘要：流浪兒童的救助工作從20世紀(jì)80年代開始至今，已經(jīng)取得了很多的成績，但是對流浪兒童的救助依舊只停留在數(shù)量和臨時性的救助，還不能實(shí)現(xiàn)質(zhì)量救助的發(fā)展目標(biāo)，為此，研究流浪兒童的社會救助問題具有十分重要的現(xiàn)實(shí)價值。

關(guān)鍵詞：流浪兒童；社會救助；保護(hù)

一、流浪兒童社會救助的闡釋

（一）流浪兒童

流浪兒童的社會問題由來已久，各國對兒童的定義也有所不同，目前國內(nèi)外還沒有統(tǒng)一的概述，聯(lián)合國1989年頒布的《兒童權(quán)利公約》，兒童指18歲以下的任何人，除非對其適用之法律規(guī)定成年年齡低于18歲。而我國在2006年頒布的《流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》中規(guī)定“流浪未成年人是18周歲以下，脫離監(jiān)護(hù)人有效監(jiān)護(hù)，在街頭依靠行乞、撿拾”等方式維持生活的未成年人；2009年修正的《中華人民共和國勞動法》規(guī)定未成年人指“年滿十六周歲未滿十八周歲的勞動者”；2013年修改的《未成年人保護(hù)法》規(guī)定“未成年人是指未滿十八周歲的公民”；2017年修改的《中華人民共和國刑法》認(rèn)為兒童是“不滿14歲的人”。根據(jù)對未成年人的定義的分析，筆者認(rèn)為流浪兒童是指年齡未滿14歲，脫離家庭或者監(jiān)護(hù)人流浪在外超過24小時，失去基本的生存能力而陷入困境的未成年人。①

（二）社會救助

我國的社會救助是指當(dāng)社會中的個體，即社會成員的生活生命陷入危機(jī)時，或者他們的最低生活保護(hù)不能得到滿足時，國家和社會便按照相關(guān)的規(guī)定提供物質(zhì)生活的保護(hù)。②

二、流浪兒童社會救助的現(xiàn)狀

（一）20世紀(jì)80年代—2000年（探索期）

從1982年我國制定的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》開始，宣布我國政府已經(jīng)開始關(guān)注流浪兒童的社會救助工作，1991年我國加入聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，制定了國內(nèi)首部《未成年人保護(hù)法》，1992年我國制定了九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要，1995年我國頒布實(shí)施了《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于加強(qiáng)流動人口管理的工作的意見>的通知》、《加強(qiáng)流動人口管理工作的意見》的兩個文件。至此，我國開始在鄭州、貴陽、昆明等10個收容遣送站內(nèi)設(shè)立流浪兒童救助保護(hù)性成果，正式開啟浪兒童專門化機(jī)構(gòu)救助的實(shí)踐探索。

（二）2000年—2010年（發(fā)展期）

2001年國務(wù)院頒布《中國兒童發(fā)展綱要（2001-2010年）》，出臺了多項(xiàng)政策來保護(hù)流浪兒童的權(quán)益，2003年出臺《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》；2004年民政部與聯(lián)合國兒童基金會、英國救助兒童會合作三方在北京召開“全國流浪兒童救助保護(hù)工作研討會”；2006年出臺《關(guān)于進(jìn)一步做好城市流浪乞討人員中危重病人、精神病人救治工作的指導(dǎo)意見》以及在民政部的直接組織和推動下，在烏魯木齊召開“第一屆全國救助管理站站長論壇”；2007年民政部啟動全國社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)工作，社會工作理念、方法和社會工作專業(yè)人才開始進(jìn)入流浪兒童救助領(lǐng)域；2009年出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市街頭流浪乞討人員救助管理和流浪未成年人解救保護(hù)工作的通知》和2010年出臺《關(guān)于做好今冬明春救助管理工作的通知》，將返鄉(xiāng)、安置和流出地預(yù)防工作列入其中。至此，對流浪兒童的社會救助工作的大網(wǎng)已基本形成，救助層次逐漸向高層次發(fā)展。

（三）2011年—至今（完善期）

2011年國務(wù)院頒布《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》，在這一時期，我國出臺多部相關(guān)政策法規(guī)：2011年《關(guān)于在全國開展“接送流浪孩子回家”專項(xiàng)行動的通知》、《中央財政流浪乞討人員救助補(bǔ)助資金管理辦法》等文件，注重救助保護(hù)體系建設(shè)，最大限度減少流浪現(xiàn)象，堅(jiān)決杜絕脅迫、誘騙、利用他們進(jìn)行乞討等違法犯罪行為；2012年《流浪未成年人需求和家庭監(jiān)護(hù)情況評估規(guī)范》、《關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》等文件，注重從家庭監(jiān)護(hù)、社會力量參與和財政資金等方面，從源頭預(yù)防和治理此等現(xiàn)象的發(fā)生；2013年《關(guān)于在全國開展“流浪孩子回校園”專項(xiàng)行動的通知》、《關(guān)于開展流浪乞討人員救助管理工作主題宣傳月活動的通知》等文件；注重教育和加大救助管理的相關(guān)社會工作人員的專業(yè)技能培訓(xùn)；2014年多部門聯(lián)合調(diào)研未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)政策創(chuàng)制工作，建立行政保護(hù)和司法保護(hù)銜接機(jī)制；2017年全國生活無著流浪乞討人員救助管理工作電視電話會議在京召開，要求規(guī)范站外托養(yǎng)工作，嚴(yán)格遵循托養(yǎng)規(guī)定和招投標(biāo)規(guī)定，加強(qiáng)對托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管；暢通永久安置渠道，強(qiáng)化源頭治理，落實(shí)流出地和流入地的救助管理責(zé)任，切實(shí)保障受助人員權(quán)益。

三、流浪兒童社會救助過程中存在的問題

（一）部門責(zé)任“多龍治水”，效果欠佳

我國出臺的一系列與流浪兒童保護(hù)相關(guān)的部門主要包括民政、公安、衛(wèi)生、教育、發(fā)改委、團(tuán)委和國務(wù)院婦女兒童工作委員會等，這些部門根據(jù)相關(guān)法律政策，對流浪兒童進(jìn)行相應(yīng)的救助和保護(hù)，各部門在具體職責(zé)履行過程中，常常會出現(xiàn)責(zé)任邊界界定模糊的情況，比如2013年河南“7名收養(yǎng)兒童燒死事件”、江蘇“兩名幼童餓死事件”事件。說明相關(guān)政策法規(guī)的責(zé)任不清、主體不明，缺乏精細(xì)化措施，導(dǎo)致流浪兒童救助的民政、公安、團(tuán)委、教育、衛(wèi)生等部門在擔(dān)負(fù)救助保護(hù)流浪兒童工作時，容易出現(xiàn)“多龍治水”，相互推諉扯皮的現(xiàn)象。

（二）救助方法機(jī)械化、行政色彩濃厚

“孫志剛事件”后，我國實(shí)行“自愿救助、無償救助”的新型救助制度，這一救助制度采取“外展發(fā)現(xiàn)、勸說入站、看護(hù)監(jiān)管和護(hù)送返家”的方式，但這種積極主動的強(qiáng)制性保護(hù)方式并不適用所有流浪孩子，這些兒童進(jìn)入救助站，被限制在特定的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行生活，不允許擅自離開，工作人員會全程“看護(hù)”，除非工作人員將其送回鄉(xiāng)或監(jiān)護(hù)人（親屬）來認(rèn)領(lǐng)。這種機(jī)械化的監(jiān)督、缺乏生機(jī)，沒有關(guān)注流浪兒童的個體差異性和基本需求，只是將他們納入到了國家保護(hù)的體系當(dāng)中。

（三）社會力量的有效參與性不足

我國對流浪兒童社會救助的主體責(zé)任框架依舊采取“政府主導(dǎo)、民政主管、部門協(xié)調(diào)、社會參與”的方式，但這一框架實(shí)過多倚重政府主導(dǎo)和民政主管，導(dǎo)致社會力量參與不足，主要表現(xiàn)在：一是社會組織參與流浪兒童保護(hù)中發(fā)揮的作用有限，比如2012制定實(shí)施的《關(guān)于促進(jìn)社會力量參與流浪乞討人員救助服務(wù)的指導(dǎo)意見》，只鼓勵和支持社會力量參與救助和保護(hù)流浪兒童，而對具體措施、相關(guān)配套設(shè)施、人才隊(duì)伍建設(shè)等沒有具體表述，限制了社會力量參與救助流浪兒童的渠道和方式；二是社會組織的發(fā)育程度不健全，對流浪兒童的社會救助，不僅要做好返鄉(xiāng)、安置和流出地預(yù)防工作，還要對流浪兒童回鄉(xiāng)后的心理疏導(dǎo)、行為矯正、司法援助、就業(yè)服務(wù)等方面進(jìn)行干預(yù)，而現(xiàn)階段的一些社會組織，還沒有這方面能力，因而對救助流浪兒童的具體工作，就帶有一定的制約因素。

四、完善流浪兒童社會救助的對策建議

（一）明確部門責(zé)任，建立長效保護(hù)機(jī)制

流浪兒童救助保護(hù)工作，最終要實(shí)現(xiàn)其回家、接受教育，像其他孩子一樣擁有快樂的童年，相關(guān)部門首先要完善相關(guān)的法律法規(guī)，目前對兒童保護(hù)工作的法律都帶有明顯的條塊分割模式，這種片段化的方式對維護(hù)流浪兒童權(quán)益、職責(zé)劃分、政府安置期限、方式等都沒有做出明確規(guī)定。

因此，相關(guān)部門要明確各自在流浪兒童保護(hù)工作方面所要承擔(dān)的責(zé)任和職能劃分，制定切實(shí)可行的救助措施和問責(zé)機(jī)制，確保這些流浪兒童可以回歸家庭，進(jìn)入校園，謹(jǐn)防二次流浪的悲劇。

（二）加快社會工作專業(yè)化發(fā)展

2007年我國開始推行社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)到2016年為止，我國的社會工作者人數(shù)已達(dá)到28.8萬人，其中社會工作師6.9萬人，助理工作師21.9萬人③。社會工作人員在流浪兒童救助保護(hù)工作方面，能夠采取更為專業(yè)的方式，將家庭教育、社會教育和兒童身心健康發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，采取身心發(fā)展、心理調(diào)適、行為矯正等服務(wù)，深度挖掘流浪兒童面臨的各類問題，從預(yù)防-評估-心理干預(yù)等方面對流浪兒童提供救助，真正體現(xiàn)了對流浪兒童的關(guān)懷，促進(jìn)社會和諧。

社會工作作為政府救助流浪兒童的功能的一種補(bǔ)充，加快發(fā)展專業(yè)化的社會工作隊(duì)伍，既要加大對救助人員的社會工作培訓(xùn)和引進(jìn)專業(yè)的社會工作人才，又加大科研院校、社會組織的通力合作，采取委托培養(yǎng)和崗位購買相結(jié)合的方式，不斷充實(shí)社會工作者整體隊(duì)伍建設(shè)，更好的為流浪兒童救助工作服務(wù)。

（三）積極推進(jìn)社會組織科學(xué)、有效參與

社會組織在流浪兒童救助的過程中以提供服務(wù)的多樣性與工作方法的靈活性而被社會普遍接受和認(rèn)可，社會組織的良性發(fā)展需要制定相關(guān)的法律法規(guī)，保障其在救助流浪兒童的整體作用中更加具體、有效。

同時，推進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)對社會組織的考核評估體系，對不達(dá)標(biāo)和不合格的社會組織要限期做出整改，整改不利者，取消其救助資格，必要時要對社會組織的人才隊(duì)伍、基礎(chǔ)設(shè)施和教育培訓(xùn)等方面進(jìn)行指導(dǎo)和提供幫助，使社會組織真正成為分工明確、專業(yè)化程度高，集預(yù)防、救助和發(fā)展為一體的救助體系。

結(jié)論

流浪兒童的保護(hù)工作，要采取從流浪源頭出發(fā)，尋求可行性的救助措施幫助流浪兒童回歸到正常的社會軌道上，建立以政府、民政、公安、社區(qū)、學(xué)校、衛(wèi)生、社會組織等為主體的多方合作的社會力量，完善相關(guān)法律法規(guī)，明確各自責(zé)任，從保護(hù)數(shù)量向保護(hù)質(zhì)量遞進(jìn)，將兒童權(quán)益最大化、兒童優(yōu)先的理念貫穿到兒童救助保護(hù)的整個環(huán)節(jié)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]金眉.未成年人父母的監(jiān)護(hù)人資格撤銷制度比較研究 [J].南京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)人文科學(xué)社會科學(xué)）.2016（06）.

[3]屠蘊(yùn)文.福利多元提供、適度普惠與兒童福利體系研究— 以Z市適度普惠兒童福利試點(diǎn)為例[D].2017.

注釋：

①鳳陽陽，我國流浪兒童救助現(xiàn)狀評估—從兒童福利政策的視角.[J].商界論壇.2012.349-353.

②何曉紅，張慶宇.法治視角下流浪兒童救助問題分析[J].2013.59-60.

③數(shù)據(jù)來源2016年民政部統(tǒng)計(jì)公報.

作者簡介：

馮佳麗，新疆車排子墾區(qū)公安局民警。

張賓，兵團(tuán)第七師黨委黨校教師。

竇豫紅，兵團(tuán)第七師黨委黨校培訓(xùn)部副主任。