從江西豐城“?”特別重大事故教訓中淺析建設單位安全管理責任落實

2016年11月24日，江西豐城發電廠三期擴建工程發生冷卻塔施工平臺坍塌特別重大事故，造成73人死亡、2人受傷，直接經濟損失10197.2萬元。這一事故是近十幾年來電力行業、建筑行業傷亡最為嚴重的事故，影響惡劣，教訓慘痛。

事故發生后，黨中央、國務院高度重視，習近平總書記立即作出重要指示，要求江西省和有關部門組織力量做好救援救治、善后處置等工作，盡快查明原因，深刻汲取教訓，嚴肅追究責任。隨后，國務院批準成立了國務院江西豐城發電廠“11·24”冷卻塔施工平臺坍塌特別重大事故調查組。事故調查組經過近一年時間嚴密地調查分析，認定江西豐城發電廠“11·24”冷卻塔施工平臺坍塌特別重大事故是一起生產安全責任事故，并向國務院提交了本次事故的調查報告。事故調查報告查明了事故發生的經過、原因、人員傷亡和直接經濟損失情況，認定了事故性質和責任，提出了對有關責任人員和責任單位的處理意見，以及加強和改進工作的措施建議。

對江西豐城發電廠“11·24”冷卻塔施工平臺坍塌特別重大事故的經過、原因等事故調查報告中已經有了詳細而準確的敘述，本文不做深入的分析探討，僅從事故調查報告中對建設單位及有關責任人員的處理意見中，簡要分析一下建設單位及相關管理人員在建設施工全過程管理中應當履行的安全職責。

1、事故調查報告中認定的工程建設單位（建設方）

1.1 江西贛能股份有限公司豐城三期發電廠（以下簡稱豐城三期發電廠）為項目的法定建設單位，是江西贛能股份有限公司（以下簡稱江西贛能股份公司）的子公司，江西贛能股份公司控股股東為江西省投資集團公司（以下簡稱江西投資集團）。

1.2 江西投資集團成立了豐城發電廠三期擴建工程項目建設領導小組，領導小組由江西投資集團、江西贛能股份公司、豐城二期發電廠等相關人員組成。領導小組下設工程建設指揮部，工程建設指揮部組織架構采用豐城發電廠二期和三期一體化管理模式，安全監督等工作均由豐城二期發電廠相應職能部門安排專人負責，新設置三期擴建工程項目工程部、綜合部和生產準備辦，負責三期擴建工程項目的內外協調、工程安全、質量、進度、控價、生產準備等工作，人員由豐城二期發電廠內部抽調。

2、事故調查報告中認定的工程建設單位存在的主要問題及有關責任人員的處理

2.1豐城三期發電廠

2.1.1未經論證壓縮冷卻塔工期。法定建設單位豐城三期發電廠要求工程總承包單位大幅度壓縮7號冷卻塔工期后，未按規定對工期調整的安全影響進行論證和評估。在其主導開展的“大干100天”活動中，針對7號冷卻塔筒壁施工進度加快、施工人員大量增加等情況，未加強督促檢查，未督促監理、總承包及施工單位采取相應措施。

2.1.2項目安全質量監督管理工作不力。對進場監理人員資格不符合監理合同要求的問題把關不嚴，未按合同規定每季度對現場監理人員進行評議。未在開工前對工程總承包單位進行安全技術交底，對施工方案審查把關不力，未發現施工方案缺少拆模工序管理措施的問題，未發現施工現場長時間垂直交叉作業的問題。對總承包單位和監理單位現場監督不力的問題失察。

2.1.3項目建設組織管理混亂。工程建設指揮部成員無明確分工，也未對有關部門和人員確定工作職責?？傊笓]全面負責項目建設，但其不是豐城三期發電廠人員，不對決策性文件進行簽批，也不是豐城發電廠三期基建工程安全生產委員會成員。法定建設單位和豐城發電廠三期擴建工程建設指揮部關系不清，相關領導權責不一。未按監理合同規定配備業主工程師，并組織對總承包、監理和施工單位開展監督檢查。

2.2江西贛能股份公司

江西贛能股份公司作為豐城三期發電廠的上級單位，未履行對豐城發電廠三期擴建工程項目設計、質量控制、進度控制等工作的監督和協調職責，公司相關職能部門未到現場督促協調有關工作，對未經論證壓縮工期等問題失察。在工程合同簽訂、開工許可檢查、施工單位資質審核、重大作業項目施工等環節中對建設項目的安全管理監督不力。

2.3江西投資集團

江西投資集團作為江西贛能股份公司的上級單位，成立的豐城發電廠三期擴建工程建設領導小組和工程建設指揮部對工程的管理權限劃分不明確。未督促江西贛能股份公司對豐城發電廠三期擴建工程質量、進度控制進行監督協調。未制定基本建設項目的安全監督相關制度，對江西贛能股份公司及豐城發電廠三期擴建工程安全管理工作督促檢查不力。

2.4根據事故原因調查和事故責任認定，依據有關法律法規和黨紀政紀規定對建設單位15名有關責任人員分別進行了刑事處罰和黨紀政紀處分：

江西贛能股份有限公司豐城二期發電廠3人因涉嫌貪污罪被檢察機關批準逮捕；江西贛能股份公司1人因工作失職等被紀檢機關立案審查，7人因組織不力、失察失管等被給予黨紀處分；江西投資集團1人因涉嫌玩忽職守罪、受賄罪被檢察機關批準逮捕，2人因領導不力、管理失察等被給予黨紀政紀處分，1人因疏于管理進行誡勉談話。

3、法律法規中對建設單位安全職責的規定

建設單位的安全職責在《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國安全生產法》、《建設工程安全生產管理條例》、《建筑工程安全防護、文明施工措施費用及使用管理規定》、《公路水運工程安全生產監督管理辦法》等一系列法律法規中都有詳細的說明。其中以《中華人民共和國安全生產法》和《建設工程安全生產管理條例》表敘得最為具體，部分摘錄如下：

3.1《中華人民共和國安全生產法》第四條“生產經營單位必須遵守本法和其他有關安全生產的法律、法規，加強安全生產管理，建立、健全安全生產責任制和安全生產規章制度，改善安全生產條件，推進安全生產標準化建設，提高安全生產水平，確保安全生產”。

生產經營單位是生產經營活動的主體，也是安全生產工作的責任主體。要確保安全生產，最根本的就是生產經營單位要加強安全生產管理。這既是安全生產工作的客觀規律，也是生產經營單位的法定義務。生產經營單位加強安全生產管理，應重點加強以下三個方面：

3.1.1建立、健全安全生產責任制和安全生產規章制度；

3.1.2改善安全生產條件；

3.1.3推進安全生產標準化建設，提高安全生產水平。

3.2《建設工程安全生產管理條例》第七條“建設單位不得對勘察、設計、施工、工程監理等單位提出不符合建設工程安全生產法律、法規和強制性標準規定的要求，不得壓縮合同約定的工期?！?/p>

4、建設單位安全管理責任落實

從國家法律法規的條文要求，再到事故調查報告中認定的建設單位存在的主要問題，安全履責的條文條款很多、要求也很高，但實際落實過程中卻存在各種各樣的問題，“把關不嚴”、“權責不明”、“監督不力”、“失察”等等。由此我們進一步分析建設單位在工程施工管理過程中應當履行的安全管理責任。

4.1建立健全安全生產責任制。打鐵還需自身硬，建設單位必須首先規范并提升自身的安全管理。建設單位公司各級的安全生產職責規范，必須與公司組織架構相適應，“縱向到底、橫向到邊”，覆蓋所有的子分公司、組織、部門、專業和全部崗位，覆蓋全員、全業務、全過程，形成分級負責、管理嚴密的安全責任體系。建設單位各級公司及業務部門要按照“管業務必須管安全”的原則，梳理業務范圍內的安全職責，分解到具體崗位，理清責任界面，杜絕“權責不明”和責任盲區。同時，開展全員安全責任的宣貫，對崗位安全責任進行長期公示，確保每名員工熟悉、掌握崗位安全責任，自覺履行職責。

4.2完善績效考核機制。目前建設單位對公司負責人或項目負責人的績效考核更多的是以銷售額、完成產值或者是工程進度節點為主，而對安全的考核往往是以“全年無安全事故”等一筆帶過，從主觀上造成了一種重進度、輕安全的工作導向，對安全管理工作甚至安全事故都抱有僥幸心理。所以，建設單位必須完善安全生產履職績效考核和失職責任追究的激勵約束機制。對單位主要負責人、分管負責人、項目負責人、安全主責部門及管理人員，甚至可以擴大到公司全員，實行安全生產責任制考核，將考核結果與職務晉升、薪酬分配、獎勵懲處掛鉤，進而杜絕“監督不力”和“失察”。在各單位各項目的業績考核中加大安全考核權重，堅持過程考核與結果考核相結合，科學設定可量化的考核指標，如負責人或管理人員到現場檢查的頻次，發現問題與現場整改回復的情況，參建各方安全管理行為的履行情況，現場安全文明施工達標的情況等。

4.3嚴肅安全責任追究。必須杜絕“建設工程安全事故都是施工單位責任”的錯誤思想，進一步落實安全責任全過程可追溯的制度，對安全監督管理、規劃設計、招標采購、建設施工、生產運行、教育培訓等各環節失職行為進行追責。對于發生事故的，嚴格執行“一票否決”，嚴肅追究責任人及責任單位的各項管理責任，對于敷衍塞責造成嚴重后果的，應當以“零容忍”的態度從嚴從重處理。

4.4優化合作單位分級分類管理。建設單位對合作單位特別是施工單位和監理單位，應當加強隱患排查治理和安全風險管控的責任落實。制定相應的合作單位安全監督管理制度，對合作單位采取安全資質備案、承攬項目登記、入場考察驗證、過程風險管控等進行全過程的監督管理，同時對發現重大安全隱患、發生安全事故、安全管理不規范等實行分級分類管理。如對一般事故隱患整改不力的合作單位進行約談，對存在重大事故隱患的暫停其投標資格，對發生安全事故的直接“拉黑”踢出合作單位資源庫等。

4.5強化安全風險重點管控。強化重點項目的安全風險管控，對超高層項目以及深基坑、腳手架、高大模板支撐等危險性較大的分部分項工程，督促落實安全防控及治理措施，及時組織施工單位和監理單位按照規定要求對危大工程進行施工監測和安全巡視。對發現的重大安全隱患實行掛牌督辦，指定公司負責人或項目負責人跟蹤督導并限期整改完成，對整治措施不力、突出問題不能及時解決的責任人及責任單位嚴格進行考核。

4.6依法依規發包工程。建設單位應當依法履行招投標的程序及規定，將建筑工程依法發包給具有資質的施工單位或總承包單位，同時簽訂書面的合同，明確雙方的權利及義務，其中必須包括安全管理的責任、權利和義務。建設單位與監理單位簽訂監理合同，同樣也是如此。建設單位等合同各方都應當全面履行合同約定的義務，不按照合同約定履行義務的，依法承擔相應的法律責任及違約責任。

4.7足額支付安全文明施工費用。建設單位應當按照法律法規及所簽訂合同的約定及時向施工單位足額支付安全文明施工措施費，督促施工單位落實安全防護、文明施工等措施，并定期進行督察檢查。工程監理單位也應當對施工單位落實安全文明措施費使用的情況進行檢查。在住建部新發布的《危險性較大的分部分項工程安全管理規定》（2018年6月1日起施行）中，增加了“建設單位應當按照施工合同約定及時支付危大工程施工技術措施費以及相應的安全防護文明施工措施費，保障危大工程施工安全。”這一條款對安全文明施工的專項費用有了新的更高要求，建設單位等參建各方都應該高度重視，并在簽訂合同以及后繼的安全管理工作中加以嚴格落實。

4.8嚴格履行合同的約定。施工合同、監理合同中約定了建設單位與施工單位、建設單位與監理單位的責任、權利和義務，而合同中的安全協議（安全專項條款）更明確了各方安全管理的責任。簽訂了合同，發包了工程，但絕不能“以包代管”，作為建設單位，必須履行自己在工程管理過程中的安全管理職責。一方面“不得壓縮合同約定的工期”，也不能提出不符合法律法規和強制性標準規定的要求，切忌不顧安全的“大干快上”、“大干一百天”，要求明顯不符合實際情況的去完成某一個工程進度節點等。另一方面，建設單位應當在合同和安全協議中明確，在工程建設過程中各方安全管理工作的標準和要求：施工單位應當配置的現場安全管理人員的資質和人數，現場安全文明施工應當達到的標準和要求，安全文明施工措施費投入預算及實際使用情況等；監理單位應當配置的現場安全監理人員的資質和人數，現場安全監理細則實施的情況和安全旁站監理的要求，聯合安全檢查實施的頻次、要求和隱患整改閉合完成情況等；建設單位安全生產督察檢查的要求和評價標準，安全文明措施費使用情況的監督檢查，對施工單位、監理單位的安全管理行為進行安全監督獎懲的實施辦法等。合同和安全協議中明確了建設單位、施工單位和監理單位必須履行的安全職責，在整個施工過程當中，各方都必須嚴格執行落實，各率其職、獎罰分明，共同抓好施工現場的安全管理工作。

習近平總書記指出：發展決不能以犧牲安全為代價，這要作為一條不可逾越的紅線。強化紅線意識和底線思維，是習近平總書記關于安全生產的重要思想，是堅持人民利益至上、堅持以人民為中心的發展思想的具體體現，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。黨的十九大報告以新的高度，強調了堅持以人民為中心的發展思想，指出永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，要求必須樹立安全發展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，完善安全生產責任制，堅決遏制重特大安全事故。這是新時代中央提出的新要求，是各級單位抓好安全生產的工作指引，是全社會實現長治久安的根本遵循。