試論政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程合同管理的規(guī)范化

摘要：政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程基本以社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目為主，而一項(xiàng)高質(zhì)量高效率的政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程不僅能夠改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境，更為推動(dòng)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。本文基于以上因素，對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程合同管理的規(guī)范化進(jìn)行相關(guān)論述，并以當(dāng)前存在于合同管理中的問(wèn)題為主要切入點(diǎn)，由此提出提升政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程合同管理的規(guī)范化水平的幾點(diǎn)建議，以期能夠?yàn)閺氖孪嚓P(guān)工作的任職人員提供參考。

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目；工程合同；管理規(guī)范化

前言：隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與科技水平的穩(wěn)步提升，國(guó)民不僅在物質(zhì)文化、精神文化層次上的需求有所提升，對(duì)于社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也提出了更高的要求，因此為進(jìn)一步促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，現(xiàn)階段國(guó)家與有關(guān)部門也將發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程上，并在原有基礎(chǔ)上加強(qiáng)了對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程的合同管理力度。由此可見(jiàn)，為充分發(fā)揮合同在建設(shè)工程管理中的積極作用，使得整個(gè)政府投資項(xiàng)目更加具有公信力，現(xiàn)階段相關(guān)管理部門就要在原有基礎(chǔ)上加大對(duì)合同管理監(jiān)管力度，構(gòu)建起一系列更加符合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展實(shí)情的管理機(jī)制，以此從根本上提升項(xiàng)目整體的建設(shè)效率。

1、政府投資項(xiàng)目合同管理的理論分析

1.1概述政府投資建設(shè)工程

隨著社會(huì)逐漸朝向現(xiàn)代化發(fā)展，政府所經(jīng)手的建設(shè)工程項(xiàng)目數(shù)量也在日趨增長(zhǎng)之中，同時(shí)在原有基礎(chǔ)上添加了不同種類的項(xiàng)目。就目前來(lái)看，政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程主要分為以下幾種類型：第一，公共服務(wù)型基礎(chǔ)設(shè)施，諸如公共圖書館、體育場(chǎng)及大型公園等；第二，公共建設(shè)型基礎(chǔ)設(shè)施，諸如高速公路、地鐵及各類發(fā)電站等[1]；第三，公共公益型基礎(chǔ)設(shè)施，諸如廣場(chǎng)、城市綠化、路燈等。在此些政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程中，依照盈利特征可分為非盈利型、盈利型、半盈利型等。而依照項(xiàng)目投資資金種類而言，可分為財(cái)政投資、國(guó)債投資、銀行貸款投資以及國(guó)際投資等[2]，最后依照經(jīng)政府機(jī)構(gòu)的不同權(quán)限也可分為國(guó)家政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程及地方政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程。

此外，政府投資項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)模式方面也擁有多種選擇，其一，PPP模式，即將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體，政府與社會(huì)主體共同建立“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，不僅可以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)還可以減小社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)。其二，BOT模式，即以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成私人協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營(yíng)該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)。

1.2政府投資建設(shè)工程合同的主要內(nèi)容

從廣泛意義上來(lái)講，合同就是指在各合法機(jī)構(gòu)及法人之間制定、簽署、變更的權(quán)利、責(zé)任及義務(wù)類的關(guān)系協(xié)商流程。當(dāng)事人在簽署了合同之后，則表明其對(duì)合同中所體現(xiàn)出的各個(gè)條例具有認(rèn)可且服從的態(tài)度，同時(shí)也承擔(dān)著違反合同條例所需承擔(dān)的責(zé)任[3]。由此可見(jiàn)，在雙方或多方間簽署合同的過(guò)程中，應(yīng)結(jié)合自身的實(shí)際利益，對(duì)合同條例的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致的斟酌。

在政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程合同中，一般情況下簽署合同的對(duì)象為建設(shè)單位及施工單位。建設(shè)單位主要就是制定出政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程中的具體施工方案及流程，并承擔(dān)著工程建設(shè)期間的主要責(zé)任及權(quán)利。施工單位則需依據(jù)政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程合同中的各項(xiàng)內(nèi)容及條例完成工程的建設(shè)工作。在政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程合同中，主要包括以下幾方面內(nèi)容：第一，施工合同； 第二，造價(jià)合同；第三，采購(gòu)合同[4]。為確保政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程合同能夠發(fā)揮出其自身的積極作用，現(xiàn)階段的建設(shè)單位及施工單位在日常工作中都要將合理控制工程造價(jià)及工期放在首位，提升投資項(xiàng)目工程建設(shè)期間經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)效益。

2、政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程合同管理主要類型

當(dāng)前，在政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程已然在社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位的背景下，各類工程建設(shè)企業(yè)之間也逐漸呈現(xiàn)出激烈的競(jìng)爭(zhēng)格局。在工程建設(shè)實(shí)際運(yùn)用中，政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程合同，主要有以下幾種類型：第一，投資建設(shè)合同，即政府+社會(huì)資本方合作的合同模式，合同文件主要由正文和附件兩個(gè)部分構(gòu)成，適用于不同合作模式項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和和服務(wù)、移交等階段，具有較強(qiáng)的通用性。合同使用具有一定的要求，如合同簽署主體應(yīng)該具有合法和充分的授權(quán)， 滿足合同管理和履約要求。在社會(huì)資本方確定之后，政府和社會(huì)資本方可就相關(guān)條款和事項(xiàng)進(jìn)行談判，最終確定并簽署合同文本。第二，投資項(xiàng)目建設(shè)工程施工總承包合同，主要指建設(shè)單位將工程建設(shè)期間的設(shè)計(jì)、施工材料采購(gòu)及具體施工等工作委托給承包方也就是施工單位手中，同時(shí)其在建設(shè)期間承擔(dān)著工程各個(gè)施工環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)性，而通常情況下，政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程承包合同可分為設(shè)計(jì)、施工承包合同關(guān)系及設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工合同關(guān)系兩種類型，同時(shí)此兩種合同都具有工程實(shí)際投資資金固定、通過(guò)對(duì)施工方案的進(jìn)一步完善及優(yōu)化達(dá)到降低工程總造價(jià)、縮短工期以及雙方責(zé)任單一等特征[5]；第三，政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程施工合同，主要就是指建設(shè)方及施工方在實(shí)際工程中所需履行的責(zé)任條例，一旦合同簽署完畢，建設(shè)方就要依約對(duì)施工方的日常施工行駛監(jiān)督及指導(dǎo)權(quán)利，并依照合同內(nèi)容及給施工單位匯入工程建設(shè)所需資金。除此之外，政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程合同還包括了施工材料及工程設(shè)備采購(gòu)合同、技術(shù)支持及服務(wù)合同、施工場(chǎng)地勘察合同、工程監(jiān)理合同等。

3、現(xiàn)階段政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程合同管理局限性

在現(xiàn)階段的政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程合同管理過(guò)程中，雖然有關(guān)部門都已提高了對(duì)合同管理重要性的認(rèn)知度，并一定程度的提升了合同管理工作的執(zhí)行水平，但這其中依然存在著大量局限性，而這些局限性具體體現(xiàn)在：第一，對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程合同管理重視度仍有待提升。建設(shè)方及承包方為適應(yīng)新常態(tài)化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從而進(jìn)一步加快了管理機(jī)制與運(yùn)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)變步伐，往往就會(huì)使得雙方忽視對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程合同管理法律知識(shí)等方面的學(xué)習(xí)，致使其經(jīng)手的工程項(xiàng)目在施工過(guò)程中缺乏嚴(yán)謹(jǐn)且系統(tǒng)的合同管理機(jī)制，并造成雙方間經(jīng)常會(huì)因?yàn)楣こ淘靸r(jià)及工期問(wèn)題發(fā)生糾紛[6]；第二，忽視招投標(biāo)時(shí)期的合同管理。在政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程合同管理過(guò)程中，招投標(biāo)合同對(duì)其日后合同執(zhí)行力具有直接的影響，其主要的內(nèi)容就是整合項(xiàng)目具體信息及施工工藝、工程等方面的內(nèi)容，為保障政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程的有序開(kāi)展提供了重要的參考依據(jù)。但由于現(xiàn)階段建設(shè)方與施工方對(duì)其階段合同管理缺乏認(rèn)知，并將其與實(shí)際合同管理工作相脫離；第三，政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程合同管理工作量大且難度高責(zé)任重，因此給政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程相關(guān)管理部門在合同有效管理方面帶來(lái)了一定困難。與此同時(shí)，相關(guān)管理人員缺乏對(duì)合同管理重要性的認(rèn)知，依然利用人工的對(duì)合同進(jìn)行統(tǒng)一的存放，對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程的帶來(lái)了嚴(yán)重的不良影響[7]；第四，政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程合同管理缺乏規(guī)范性，造成合同的轉(zhuǎn)包及分包現(xiàn)象嚴(yán)重，分解項(xiàng)目、肢解合同等情況屢見(jiàn)不鮮，工程工期及質(zhì)量難以得到保障。

4、當(dāng)前政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程合同管理癥結(jié)分析

4.1“陰陽(yáng)合同”問(wèn)題

“陰陽(yáng)合同”是指同時(shí)存在兩份合同，一般是在招標(biāo)活動(dòng)后建設(shè)方和承包方依照國(guó)家法律規(guī)定簽訂一份“陽(yáng)合同”，但是會(huì)在“陽(yáng)合同”簽訂的同時(shí)再簽訂一份違規(guī)的“陰合同”，并且在工程建設(shè)中，“陰合同”才是雙方真正履行職責(zé)的合同。由于兩份合同的條款往往存在較大差別，涉及到了利益的重新分配，嚴(yán)重違反了我國(guó)相關(guān)法律，同時(shí)也為工程帶來(lái)了嚴(yán)重的安全隱患。造成這種現(xiàn)象的根本原因就是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，市場(chǎng)供需比例出現(xiàn)嚴(yán)重失衡，加之政府對(duì)建筑行業(yè)未能及時(shí)規(guī)范，很多承包商為了追逐更大的利益，利用政府監(jiān)管漏洞，通過(guò)違法分包和非法轉(zhuǎn)包承接項(xiàng)目，這對(duì)的市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定運(yùn)行造成了嚴(yán)重的威脅。

4.2招投標(biāo)不規(guī)范

招投標(biāo)不規(guī)范主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，“圍標(biāo)”和“陪標(biāo)”現(xiàn)象嚴(yán)重，很多沒(méi)有建筑資質(zhì)的施工企業(yè)掛靠到其它資質(zhì)較高的企業(yè)參與競(jìng)標(biāo)，同時(shí)多個(gè)承包人相互串通、哄抬報(bào)價(jià)。這些行為都會(huì)威脅到市場(chǎng)的正常運(yùn)行，同時(shí)為投資人帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)損失。其二，招投標(biāo)運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范。一方面我國(guó)當(dāng)前法規(guī)體系存在一定的彈性空間，針對(duì)具體問(wèn)題未給出明確的依據(jù)。另一方面，誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)社會(huì)基礎(chǔ)依舊薄弱。最后，政府監(jiān)管難以落實(shí)，人員緊張的問(wèn)題一直存在，同時(shí)還存在監(jiān)察部門出工不出力的情況。

4.3施工合同掛靠問(wèn)題

企業(yè)掛靠是我國(guó)政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程施工中常見(jiàn)的問(wèn)題，掛靠的企業(yè)一般缺乏完善的團(tuán)隊(duì)，且施工能力低下，根本無(wú)法勝任工程建設(shè)任務(wù)。這將會(huì)對(duì)工程質(zhì)量造成嚴(yán)重的威脅。由于工程的工期和經(jīng)濟(jì)利益直接相關(guān)，一般工程建設(shè)中很難臨時(shí)更換建筑團(tuán)隊(duì)，招標(biāo)人即使發(fā)現(xiàn)是掛靠企業(yè)進(jìn)行施工，也只能任由其繼續(xù)建造。總而言之，施工合同掛靠對(duì)招標(biāo)方是極其不利的。

5、提升政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程合同管理規(guī)范化的具體對(duì)策

5.1對(duì)招投標(biāo)進(jìn)行規(guī)范化管理

其一，對(duì)招投標(biāo)環(huán)境進(jìn)行規(guī)范。一方面建立規(guī)范的建筑工程項(xiàng)目市場(chǎng)，對(duì)串標(biāo)、發(fā)布虛假信息等問(wèn)題進(jìn)行限制。另一方面，加速工程服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)，借助現(xiàn)代化信息技術(shù)提供規(guī)范化的信息服務(wù)。因此，推動(dòng)工程行業(yè)信息化建設(shè)至關(guān)重要。其二，加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)文件的審查。不僅對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)行政人員也要提前介入到投標(biāo)活動(dòng)中，對(duì)整個(gè)投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，保障其公平性。其三，對(duì)評(píng)標(biāo)方法進(jìn)行規(guī)范，保障公平。目前常用的方法為綜合評(píng)估法和最低投標(biāo)價(jià)法。前者常用于技術(shù)難度高、工程量大的項(xiàng)目，通過(guò)百分制加權(quán)計(jì)算將招標(biāo)文件中的量化移速及其權(quán)重將各項(xiàng)分?jǐn)?shù)換算成百分制內(nèi)所占比例，累計(jì)相加得到最終結(jié)果。而最低的投標(biāo)價(jià)法則是適用于施工技術(shù)簡(jiǎn)單的小型建筑工程，簡(jiǎn)單來(lái)講就是合理低價(jià)中標(biāo)，在保障合同報(bào)價(jià)合理的情況下選擇報(bào)價(jià)最低的投標(biāo)合同。其四，實(shí)施投標(biāo)后管理，對(duì)合同履行情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。這需要監(jiān)管部門對(duì)合同履約情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查，從人員、設(shè)計(jì)圖紙、付款、竣工驗(yàn)收等多個(gè)方面進(jìn)行全面管理。

5.2注重工程施工合同管理

就目前來(lái)看，政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程掛靠問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響到工程自身的質(zhì)量及施工效率，其中絕大部分掛靠公司不具備相當(dāng)?shù)氖┕に剑沟霉こ淘靸r(jià)的控制工作無(wú)法落實(shí)。故為提升現(xiàn)階段政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程施工合同管理水平，相關(guān)管理部門也應(yīng)從以下兩個(gè)方面入手：第一，嚴(yán)格懲辦掛靠公司及被掛靠公司；第二，針對(duì)工程施工掛靠問(wèn)題，盡快出臺(tái)相關(guān)管理機(jī)制，利用法律的力量規(guī)范政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程市場(chǎng)，提高對(duì)掛靠問(wèn)題的外部及內(nèi)部監(jiān)管力度，并在工程建設(shè)初期對(duì)合同掛靠問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)有效的規(guī)范。一方面對(duì)掛靠利益集合進(jìn)行內(nèi)部剝離，具體措施為對(duì)建設(shè)單位進(jìn)行分離同時(shí)建設(shè)企業(yè)制度、對(duì)掛靠人和被掛靠人進(jìn)行分離、建立掛靠豁免權(quán)制度。另一方面則要提高司法懲罰力度，對(duì)掛靠有關(guān)問(wèn)題的法律規(guī)范進(jìn)行完善，進(jìn)一步細(xì)化掛靠的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將掛靠的認(rèn)定落實(shí)到工程招標(biāo)、合同簽訂等所有環(huán)節(jié)中，最大程度的對(duì)掛靠行為進(jìn)行控制。

5.3擇優(yōu)合同管理辦法

為從根本上提升政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程合同管理規(guī)范性，在對(duì)不同種類的合同進(jìn)行管理時(shí)，相關(guān)管理部門還需做好培養(yǎng)員工專業(yè)技能與職業(yè)素養(yǎng)的工作，積極引進(jìn)先進(jìn)的管理技術(shù)與管理理念，在原有基礎(chǔ)上結(jié)合信息資源管理系統(tǒng)，對(duì)合同進(jìn)行統(tǒng)一的數(shù)據(jù)化處理，從而提升合同的管理效率，將實(shí)際管理過(guò)程中責(zé)任制細(xì)化與量化、定期在員工中間開(kāi)展有關(guān)信息技術(shù)應(yīng)用的業(yè)績(jī)考核等活動(dòng)，以此構(gòu)建其一支具有高素質(zhì)的管理隊(duì)伍，保障政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程順利施工。

總結(jié)：總而言之，通過(guò)對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程合同管理的規(guī)范化進(jìn)行相關(guān)研究，我們不難發(fā)現(xiàn)，隨著當(dāng)前各級(jí)地區(qū)政府部門對(duì)其建設(shè)工程合同的管理機(jī)制重視程度的不斷提升，使合同管理工作執(zhí)行力也在與日俱增，但現(xiàn)階段合同管理方面依然存在著諸多問(wèn)題亟待相關(guān)管理部門的解決，故為從根本上推動(dòng)政府投資建設(shè)項(xiàng)目高質(zhì)量高效化建設(shè)，其合同管理措體系也應(yīng)在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步的完善及優(yōu)化，并充分認(rèn)清當(dāng)前建設(shè)工程市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律及發(fā)展特征，有效改善合同管理過(guò)程中現(xiàn)存的相關(guān)問(wèn)題。

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