民族自治地方立法的問題及其對策研究

摘 要 本文從民族自治地方的立法實踐出發，對各民族自治地方在立法中存在的主要問題提出一些對策建議，以期切實提高我國民族自治地方立法的質量。

關鍵詞 民族自治地方 立法 問題

作者簡介：張愛磊，中央民族大學法學院，博士研究生，云南省人大民族委員會，研究方向：民族法學、立法學。

中圖分類號：D921.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.251

自治立法權是民族自治地方人民代表大會所特有的權力。民族自治地方的人民代表大會行使自治立法權制定的自治條例、單行條例是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，對于促進民族自治地方經濟社會發展起到了至關重要的作用。提高民族自治地方立法質量是進一步堅持和完善民族區域自治制度的必然要求。

一、民族自治地方立法存在的主要問題

（一）地方特色、民族特色體現不夠

相較于一般地方的立法權，民族自治地方的自治立法權的權限更大，甚至可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定。 遺憾的是，各民族自治地方未能用好、用足自治立法權，特別是作為自治立法權核心和靈魂的立法變通權，致使其立法缺乏地方特色、民族特色，難以適應當地民族社會經濟的發展需求。具體體現在：

第一， 重復立法現象嚴重。以云南37個民族自治地方的自治條例為例，每一件自治條例中均有相當多的條款直接來源于憲法、民族區域自治法。不同民族自治地方的自治條例之間內容也高度重合，有些自治縣自治條例之間的區別更是僅在于縣慶放假的日期不同。

第二， 鮮有變通。就云南省現行有效的165件 單行條例而言，對法律和行政法規作出變通規定的，相當罕見。民族自治地方制定的為數眾多的不含變通規定的單行條例在內容及所發揮的作用上與非民族自治地方制定的地方性法規無異，未能彰顯國家對民族自治地方的優惠照顧。

第三，立法領域不夠廣泛?，F行的單行條例內容多涉及環境保護、推進民族團結、少數民族教育、城鄉規劃建設管理、民族民間文化傳承、社會治安、歷史文化名城保護以及森林、草原管理等方面。在直接關涉民族自治地方經濟發展和社會事業管理的領域，鮮少制定有單行條例。

（二）部門利益傾向嚴重

各民族自治地方的自治條例、單行條例多由同級政府相關部門負責起草，許多條例中均有設立機構、將所需工作經費列入財政預算、設置行政許可以及行政強制等集中體現政府部門利益的條款。雖說通過立法來設立機構，安排政府財政預算的做法在省人大常委會審議批準的過程中常常受到詬病，但相關部門對此非常堅持。

（三）立法技術水平有待提高

立法技術水平高未必能立出良善之法，但缺乏立法技術水平一定不能立出良善之法。 由于民族自治地方的立法工作人員的立法能力普遍不強，民族自治地方所立之法多數技術水平不高。一是法律規則的邏輯結構殘缺的現象屢見不鮮。不少自治條例、單行條例僅規定了行為模式而未設置后果的做法，令相關法規淪為“軟法”，難以有效實施。二是立法語言的失范現象嚴重。自治條例、單行條例中標點、動賓搭配不當，無謂語，邏輯不通，不精練，風格不當、存在歧視性語言等現象不少，嚴重損害了法規的嚴謹性和準確性。諸如“在江河、湖泊、溪流的水域內，非經水行政主管部門批準，禁止投放、種植不符合生態需求的物種、作物”之類的歧義性條款還會使得執法者和守法者均無所適從。

二、提高民族自治地方立法質量的對策

（一）大力加強民族自治地方立法隊伍建設

民族自治地方立法權的自治權屬性，決定了民族自治地方的立法工作人員不僅應具備一定的立法專業素養，更需熟諳民族區域自治制度。然而，目前各民族自治地方人大常委會立法部門的工作人員數量偏少，非專業出身偏多，主動立法意識不強，立法觀念滯后，已嚴重制約了自治立法權的有效行使。因此，唯有加強民族自治地方立法隊伍的建設才能滿足新時期人民群眾對立法質量的高要求。

第一，增加各民族自治地方人大常委會立法部門的人員編制。以云南省為例，8個自治州人大常委會的立法部門共有工作人員19人，多的如紅河州配備工作人員3人，少的如西雙版納州僅1人，而29個自治縣的人大常委會立法部門多數僅配備工作人員1人。在過去4年中，8個自治州共制定單行條例32件，換言之，平均每個自治州每年制定1項單行條例。既要完成繁重的立法任務，還須承擔大量的監督等工作，各民族自治地方現有的立法隊伍人少事多的現狀遠不能滿足提高立法質量的現實需要。

第二，優化各民族自治地方人大常委會立法部門的人員配置。就云南省而言，各民族自治地方人大常委會立法部門的52名工作人員，平均年齡在45歲以上，僅8人具有高等院校法學教育背景，取得國家法律職業資格證書的只有1人。鑒于民族自治地方立法工作較強的專業性、技術性，應逐步提高立法部門的準入門檻，規定未經過專門法律訓練的人員不得從事立法工作。還應在公務員公開招考和選調中，增加具有法學尤其是民族法學專業背景人才的崗位比例，以便將懂法律、熱愛民族工作、有實踐經驗、年富力強的人才充實到民族自治地方立法工作隊伍中來。

第三，加強對各民族自治地方人大常委會立法部門的人員培訓工作。進一步完善民族自治地方立法培訓工作機制，通過開展各類立法培訓，確保各民族自治地方從事立法工作的相關人員的立法工作能力和技能得以提高。

（二）加強對民族自治地方立法相關理論研究

提高民族自治地方立法質量的關鍵在于突出其民族特色和地方特色。換言之，欲避免立法自治權和一般地方立法權的同質化，就必須在“變通”上下功夫。不過，目前對民族自治地方立法的研究偏少，且嚴重脫離民族自治地方立法的實踐，難以形成有價值的成果。各民族自治地方長期困惑于自治立法權的有效行使。對何為法律和行政法規的基本原則都難以達成共識，更何談在對其不違背的前提下，對法律和行政法規進行變通來為民族自治地方贏得發展更大空間。故，積極引導更多法學、民族學的優秀人才從事民族自治地方立法研究并為其與立法實務部門的合作創造良好條件，以形成能有效指導民族自治地方立法實踐的理論成果，是十分必要的。

（三）健全民族自治地方立法的相關工作機制

第一，發揮民族自治地方人大及其常委會在立法工作中的主導作用。目前，自治條例、單行條例幾乎全都是由政府部門起草的，或多或少都體現了一定的部門利益，不利于民族自治地方各族群眾合法權益的維護。因此，急需對民族自治地方立法中存在的“行政主導”和“部門本位主義”傾向予以革新。一是自治條例、單行條例的立項應由民族自治地方人大及其常委會主導，立什么法，什么時候立法均應取決于人大及其常委會。二是自治條例、單行條例的起草主體應多元化發展，要摒棄自治條例、單行條例的法規草案主要由政府起草的做法，充分發揮民族自治地方人大及其常委會、人大專門委員會、高校、科研單位等第三方在立法起草工作中的作用。三是要發揮民族自治地方人大及其常委會在自治條例、單行條例審議環節的主導作用，做好統籌協調工作，確保其中各項制度安排的合法性與合理性。

第二，為公民有序參與民族自治地方立法創造條件。要通過加強民族自治地方立法信息公開、拓展公民參與民族自治地方立法的渠道、促進基層立法聯系點的建設、健全民族自治地方立法意見反饋機制等方式，使公民能有序參與到民族自治地方立法中來，確保立法的民主性。對關涉民族自治地方公民、法人和其他組織根本利益的自治條例、單行條例法規草案，有必要就其中的重要問題和分歧性意見，組織有關方面開展深入討論。

第三，健全民族自治地方立法協商機制。在民族自治地方立法的過程中，要注重聽取并且認真對待各方面的意見建議。針對民族自治地方立法中的重大問題或者存在較大意見分歧的問題，有必要組織有關方面進行溝通協商，以求最大限度的凝聚共識。

注釋：

《中華人民共和國立法法》第75條之規定。

本文數據均由云南省人大民族委員會提供。

周旺生.立法學.北京：法律出版社.2009.382.

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