《農(nóng)業(yè)機械化促進法》立法背景及落實中的問題對策

摘 要 實施《農(nóng)業(yè)機械化促進法》后，農(nóng)機化可持續(xù)發(fā)展出現(xiàn)了在資金投入、技術(shù)推廣、安全管理、社會化服務(wù)等方面問題。本文通過分析立法背景目的，針對落實中的問題，提出法律的修訂和完善，建議人大、政府及相關(guān)部門通力協(xié)作謀劃思路和對策，確保農(nóng)機化在新時代中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

關(guān)鍵詞 農(nóng)機化 促進法 立法背景 目的 問題

作者簡介：張圣曼，安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院〔法律碩士（JM）教育中心〕，碩士研究生。

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.252

《農(nóng)業(yè)機械化促進法》（以下簡稱《促進法》）于2004年6月25日，由第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過，施行于同年11月1日。這部法律是宏觀上調(diào)控經(jīng)濟、管理企業(yè)的我國第一部農(nóng)機化法律，農(nóng)機化的法律地位在經(jīng)濟發(fā)展中得到明確。農(nóng)機化應(yīng)有的地位和作用，在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)中進一步確立，用法律形式確定一些成熟的扶持政策，依法促進農(nóng)機化的長效發(fā)展機制得到建立，農(nóng)機化從人治向法治的階段開啟了，在農(nóng)機化的歷史上有著極其重要的意義。

一、《促進法》立法背景、落實情況

（一）立法背景

1959年4月29日，“農(nóng)業(yè)的根本出路在于機械化”的英明論斷為毛澤東同志在《黨內(nèi)通訊》提出。實踐證明，農(nóng)機化是發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容、標志及物質(zhì)基礎(chǔ)，已成為世界大多數(shù)國家發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所驗證，是不可超越的路徑。采取扶持措施促進發(fā)展農(nóng)機化，充分利用世界貿(mào)易組織的有關(guān)規(guī)則已成為支持和保護農(nóng)業(yè)的重要內(nèi)容，許多農(nóng)業(yè)發(fā)達國家在支持和保護農(nóng)業(yè)初始階段，均將對農(nóng)業(yè)支持和保護納入國家扶持農(nóng)機化發(fā)展促進政策和措施，并通過立法和制定有關(guān)政策，規(guī)范、促進國內(nèi)農(nóng)機化發(fā)展。

（二）立法目的

農(nóng)機化促進法立法目的：

1.鼓勵扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織使用先進適用農(nóng)機。為強化國家支持、保護農(nóng)業(yè)，落實財政針對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的資金投入。在黨十六屆三中全會提出，我國農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織是投資購買農(nóng)機的主力軍，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體。多年以來，一系列促進農(nóng)機化發(fā)展扶持政策和措施由國家和地方人民政府先后制定，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織購買、使用農(nóng)機的積極性得以極大調(diào)動，農(nóng)機化事業(yè)得到較快發(fā)展，大幅提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，農(nóng)民收入、農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整都得到較大發(fā)展。我國廣大農(nóng)民的收入偏低，較弱的自我積累能力，而農(nóng)機的價格和使用成本較高，彰顯購買農(nóng)機資金不足，在政策和資金上國家給予適當?shù)墓膭詈头龀?，能夠?qū)r(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織農(nóng)機化發(fā)展起到帶動作用。

2.促進農(nóng)機化進程，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。黨十六大提出，全面建設(shè)農(nóng)村小康社會，重要任務(wù)之一是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。農(nóng)機是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是先進農(nóng)藝的重要載體，建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展農(nóng)機化是必由之路。

制定農(nóng)機化促進法，目的是為了促進我國農(nóng)機化的快速發(fā)展，進而建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。這是立法指導(dǎo)思想和目的。依據(jù)這一思想、目的，《促進法》在促進農(nóng)機化發(fā)展、建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中提供了法律保障。

二、《促進法》落實問題

《促進法》在貫徹落實過程中，主要有以下問題：

第一，《促進法》第二十八條規(guī)定：根據(jù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要，對農(nóng)機農(nóng)田作業(yè)用燃油，國家要落實財政予以補貼。作業(yè)用油補貼向農(nóng)機作業(yè)的農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織直接發(fā)放。具體由國務(wù)院出臺相關(guān)規(guī)定。據(jù)調(diào)查，隨城鎮(zhèn)化建設(shè)加快，農(nóng)村青壯勞力進城打工每年呈上升趨勢（在臨泉縣每年在外務(wù)工人員就有70萬人），農(nóng)機已成為糧食生產(chǎn)的主導(dǎo)地位是不爭的事實。養(yǎng)路費因費改稅計入燃油銷售價格，農(nóng)機作業(yè)用油成本偏高，《促進法》規(guī)定的燃油補貼一直不能落實，國務(wù)院也沒出臺具體辦法，各地財政部門將燃油補貼按土地承包面積直接補貼到戶，農(nóng)機作業(yè)所需燃油沒有補貼，形成了“機手作業(yè)領(lǐng)不到補貼，無機作業(yè)的農(nóng)戶得錢”的不合理現(xiàn)象。

第二，《促進法》第三十一條規(guī)定：農(nóng)機駕駛、操作人員違反規(guī)定的安全操作規(guī)程，違章作業(yè)者，要責令改正，并依照相關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定給以處罰；構(gòu)成犯罪，進行依法追責。還只是宏觀定論，并沒有具體規(guī)定怎樣監(jiān)管，可操作性不夠。同年5月1日，實施的《道路交通安全法》授權(quán)行使本法第八、九、十二、十九、二十三條規(guī)定公安交管部門管理職權(quán)。農(nóng)機部門對拖拉機、聯(lián)合收割機及其駕駛?cè)诉M行注冊登記、年檢和核發(fā)駕駛證等權(quán)力進一步明確，但是上路執(zhí)法權(quán)并沒有賦予。（這里說明：同法律之中，同問題不同法律規(guī)定，不能沖突，法律之間為一整體）。農(nóng)機作業(yè)大都行駛在縣鄉(xiāng)主要通道，因農(nóng)機部門不能上路執(zhí)法，導(dǎo)致管理出現(xiàn)漏洞，農(nóng)機監(jiān)管效果差，監(jiān)管脫節(jié)，出現(xiàn)年檢率低，各種違章、無牌、無證駕行等違法行為成蔓延之勢。皖北多地區(qū)農(nóng)機監(jiān)管存在“公安力不足，農(nóng)機無職能。監(jiān)管現(xiàn)真空，隱患出不窮”的現(xiàn)狀。

三、問題原因

實踐得知《促進法》存在自身缺陷。法的實施，為農(nóng)機化事業(yè)提供了堅強支撐、有力保障，所做出的貢獻值、成效有目共睹，全國各地區(qū)農(nóng)機化事業(yè)得以快速發(fā)展。但該法立法主導(dǎo)思想、傾向是“重促進，輕管理”。

現(xiàn)代公共理念，是現(xiàn)代政府通過經(jīng)濟自由化和經(jīng)濟調(diào)控有機結(jié)合，管理與服務(wù)是其職責，兩者同等重要，偏頗不得。處于社會主義初級階段的中國，市場經(jīng)濟體制不健全、不完善情況下，實施科學(xué)高效的行管措施，依然是十分重要及有力的促進措施（據(jù)《中國農(nóng)機新聞網(wǎng)》譚德周、楊海林文）。然而，管理手段沒有足夠力度，純以服務(wù)收到“促進”效果，就太難了。該法的這種自身不足，帶來了施行中的困難可想而知。

四、解決問題對策

《促進法》作為興農(nóng)護農(nóng)農(nóng)機化重要法律，為使其全面發(fā)揮重要作用，提出以下對策：

第一，全國人大常委會和各級人大對轄區(qū)內(nèi)政府落實《促進法》進行全面執(zhí)法大檢查。

一看是否依法采取措施支持農(nóng)機化生產(chǎn)和技術(shù)創(chuàng)新，推進農(nóng)機化發(fā)展是否納入經(jīng)濟社會發(fā)展計劃。

二看農(nóng)民和生產(chǎn)經(jīng)營組織購買國家支持推廣的農(nóng)機是否給予補貼，機械作業(yè)是否安排燃油補貼。

三看農(nóng)機化示范區(qū)、點是否建立，先進適用的農(nóng)機和新技術(shù)引導(dǎo)推廣情況及社會化服務(wù)發(fā)展扶持情況。

第二，法律修善。人類社會在發(fā)展進步，法的完善修訂只有與社會同步、與客觀實際相符，方能得到貫徹落實。《促進法》要在實踐中不斷加以修訂和完善，才能與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化配套并推動發(fā)展。

按照全面推進依法治國要求謀劃農(nóng)機安全監(jiān)管工作，處理好農(nóng)機安全監(jiān)管工作中的突出問題要通過法治思維和法治方式。做好安全標準宣貫工作，進一步規(guī)范拖拉機、收割機產(chǎn)品，修訂農(nóng)機安全標準和操作規(guī)范。堅持創(chuàng)新改革，分類管理、優(yōu)化內(nèi)容、程序和高效原則，改革農(nóng)機安全檢驗、探研新機免檢途徑。學(xué)法尊法守法用法，是全體農(nóng)機安全監(jiān)管人員履職盡責的首要任務(wù)，要以法辦理農(nóng)機業(yè)務(wù)，規(guī)章要齊全，工作流程要公開上墻，全面提高依法管機水平。

第三，要按照《促進法》規(guī)定，縣級以上人民政府不僅要按比例逐步提高對農(nóng)機化的資金投入，把推進農(nóng)機化發(fā)展列入政府年度發(fā)展計劃，并采取財政、稅收、金融等方面的扶持、優(yōu)惠政策。落實法律法規(guī)對資金保障及隊伍建設(shè)等具體辦法，進而抓好公益性基礎(chǔ)工作。鼓勵多元化投入為主體，打造互補的農(nóng)機公益推廣及經(jīng)營協(xié)作機制。

第四，市、縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加大投入力度，責成農(nóng)機主管部門在不同區(qū)域建立農(nóng)機化示范基地。首先各地要以建設(shè)全程機械化示范縣，作為全面落實國家主要農(nóng)作物全程機械化意見的具體行動。對購置關(guān)鍵環(huán)節(jié)機械，重點加大補貼。以央財資金引導(dǎo)各級財政、社會融資投入，創(chuàng)建全程機械化示范項目。科學(xué)引領(lǐng)有條件的地區(qū)全程機械化整體推進。加快發(fā)展創(chuàng)新，以農(nóng)機化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為目標，增強高效、優(yōu)質(zhì)、低耗、安全、智能機械化有效供給，提升農(nóng)機化高新尖、智能精準水平。

第五，圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”技術(shù)，做好農(nóng)機化與信息化融合服務(wù)。隨著我國農(nóng)機化水平越來越高，大數(shù)據(jù)下農(nóng)機化凸顯其重要性，要鼓勵如北斗系統(tǒng)農(nóng)機作業(yè)、工況監(jiān)測終端研制應(yīng)用，重點機具信息智能設(shè)備率先裝配。支持農(nóng)機生產(chǎn)、流通、管理、服務(wù)等市場化對接，加強信息化平臺建設(shè)，進而全面提升農(nóng)機化信息化水平，提高農(nóng)機服務(wù)效益。通過應(yīng)用高新技術(shù)，可以讓數(shù)據(jù)跑路代替群眾往返跑路。實施大數(shù)據(jù)，徹底打通機手、企業(yè)和農(nóng)機監(jiān)管部門之間的通道，推動農(nóng)機化又好又快發(fā)展，提升中國農(nóng)業(yè)在世界供給體系中的地位和作用。

五、總結(jié)

“十九大”提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是新時代經(jīng)濟發(fā)展理念，加速農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化上升為國家強農(nóng)舉措。而農(nóng)機化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要橋梁和紐帶。相信，通過《促進法》的不斷修訂完善健全，在農(nóng)機化發(fā)展中一定能發(fā)揮重要的法律保護作用。新時代，由農(nóng)機化延伸的各項農(nóng)業(yè)工程技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用，中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的命運必將徹底改變；中國必將會成為一個有巨大影響的農(nóng)機科技強國、使用大國屹立于世界的東方。

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