中國食品安全監管初探

朱世海　吳曉銘

摘 要 古有云：名以食為天。中國是世界上人口最多的國家，此龐大的人口基數之下，如何保障百姓的食品安全問題一直是我國所面臨的嚴峻挑戰。食品安全問題所涉及環節繁多，從源頭、生產加工以及服務問題環環相扣，要解決食品安全問題不可只針對單一環節下手，需要從整個大一體下手針對，因此就需要一部完整有效的法律針對其全程進行監管。基于此，本文以解決食品安全問題為目的展開研究，以法律為基礎，針對立法與行政執法為基礎，分為三方面進行探討。第一部分主要概述了中國食品安全的現狀及存在的問題主要是行政、立法資源的浪費以及小心企業秩序較亂；第二部分則是探究對第一部分所提出的問題現象所產生的原因兩部法律同時監管食品所造成的法律競合、重復執法以及新法并未對小型企業作出明確的法律解釋；第三部分則是根據國情，研究針對上述問題合理有效的應對策略以及相關建議當前狀況下繼續整合匯編兩部法律為一部單一合理的法律并且要針對小型企業作出明確的法律規范以及些許個人的針對小型企業監管的方案。

關鍵詞 食品安全 雙法同治 小作坊 網格化 管理

作者簡介：朱世海、吳曉銘，澳門科技大學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.320

一、食品安全監管存在的問題

隨著社會經濟的高速發展，國民生活水平有了質的飛躍。已經從原本的吃得飽，變為如今的吃得好。與此同時，食品工業的發展已成我國第一大制造業。2014年食品加工產業總值突破1.8萬億美元，約占全球四分之一，我國真正成為世界第一大食品加工制造國。但根據中國工程院重大咨詢研究所項目組的社會調查報告顯示，2009年至2013年我國入境不合格食品批次逐年增加；2002年至2012年根據歐盟食品飼料預警系統通報的中國食品安全問題3706件，在通報144個國家和地區中連續五年排在首位。2014年的消費者調查顯示，消費者高度關注食品安全，但滿意度僅為13%。

為何在食品安全監管不斷嚴格的情況下，老百姓仍感覺食品安全得不到保障，這確實是一個發人深思的問題。筆者試著從法律角度提出以下兩個問題：

（一）“雙法同治”所導致的法律問題的情況

兩部法律同時對食品安全進行監管，多個部門法律適用時難以避免，從而導致立法成本與行政成本的浪費。從筆者了解到，食品安全從種植、養殖場到餐桌除了《食品安全法》對其監管以外還存在另外一部專門針對食品源頭管理的法律——《農產品質量安全法》。國家費勁千辛萬苦，集合多個法律、行政專家的智慧、經驗所制定的2015年實行的所謂“史上最嚴食品安全法”，成功將原本的繁瑣、復雜的食品安全監管系統統一。然而事實上，所謂的“九龍合一”只針對于食品生產、加工以及流通方面，對于食品安全最重要的源頭方，卻另由《農產品質量安全法》來監管。如若兩部法律依舊同時監管食品安全，那么重復執法、交叉執法、執法盲區現象便無法杜絕。北京大學法治與發展研究院高級研究員劉兆彬指出：“一個國家的食品安全問題需要由兩部大法來監管，這何嘗不是立法資源、行政資源的浪費。而一個國家用兩部法來管理一個食品的概念、標準也是混亂的。并且更大的問題在于在內容上無法做到很好地銜接。讓執法者與被執法者的工作負擔隨之加重” 食品源頭是整個食品安全的重要環節。因為食品來源是整個食品安全環節的第一步，如若在食品來源方面，便存在問題，那么不論史上最嚴食品安全法如何完美，依舊無法解決食品安全問題所帶來的社會影響。因此需要解決困擾我國多年的食品安全問題，首先便是完善《農產品質量安全法》，解決從“農田到餐桌”這一大環節之中“農田”這一塊的安全問題。便需要制定一部與之相匹配的“史上最嚴”《農產品質量安全法》。即便如此，國家將已經實施多年的且并無大問題的《農產品質量安全法》便需要再次修編，做到精益求精、無可挑剔，可即便如此兩部法律競合的這一問題依然存在。

（二）“食品小作坊”監管困難

根據中國科學院碩士即當今食品安全問題專家陳君石指出：“食品安全的頭號大敵是食源性疾病。舌尖上的安全問題便是從“農田到餐桌”這一過程中發生的。” 自三鹿集團的三聚氰胺、雙匯集團的瘦肉精這類的全國知名企業的食品安全問題暴露之后，更加使得老百姓對中國食品安全的關注達到了史無前例的新高度。因此國家食品藥品監督局對大企業的監管要求更加嚴格，因為大企業的食品安全問題不僅僅涉及到人身安全，更加體現了社會素養與安定。

但中國目前食品工業現狀是，大企業少，中小企業多，尤其“食品小作坊”數量巨大，超過80%，這些小作坊普遍存在規模小、管理差、從業人員素質低的情況，安全狀況著實令人擔憂。許多小作坊問題往往在曝光之后才能得以解決，很難做到防范于未然。

因此，深入了解研究食品小作坊的質量安全問題，加強對食品小作坊的科學監管，消除其安全隱患，盡可能杜絕安全事故的發生是現階段的重要工作 。可是新出臺的《食品安全法》卻未對占據全國龐大數量的食品小作坊企業的監管做出明確的法律解釋與規范，而是交由各省政府根據當地情況制定適合自身的條例。如若食品小作坊的安全問題得不到合理合法的監管，又無全國性的食品安全法律解釋來杜絕該隱患，那么食品安全問題仍可能得不到妥善解決。

二、食品安全監管存在問題的原因

（一）“雙法同治”問題成因

雖說我國的食品監管體系已從原本的“多龍治水”轉變為現如今的“九龍合一”可謂是一個飛躍性的進步，但是食品安全問題仍舊有兩部大法對其同時管理，所造成行政資源浪費的問題形成原因，筆者認為有如下兩點：

1.因為雙法同時致力解決食品安全問題，且原本涉及食品安全監管的部門就已有9家之多，然而新出臺的《食品安全法》所涉及的行政部門更是多達13家。更何況其食品源頭方又歸《農產品質量質量安全法》監管，又將涉及更多行政部門的參與。了解過后，會覺得從原本的“九龍”狀態轉變為如今的“十三龍”狀態，行政部門為何越改越多，讓老百姓不禁覺得問題不但沒有得到很好的解決反而加劇。本來剛剛整合的食品藥品監督管理局就已新編入許多原本其他部門與食品安全工作相關的行政人員，面臨行政人員素質層差不齊的問題；對于新成立部門所新適用的法律以及實施條例解讀不夠深入、透徹，便無法做到對法律的運用自如，碰到問題無法第一時間最快速度、有效地解決，需要與原本從事食品安全工作的同事探究，或者報告上級領導請求幫助，行政資源尚無法得到合理的利用。

2.將食品的源頭與生產流通一分為二。 食品監部門負責監管食品

生產、加工、流通過程中的安全問題，農業部門又負責監管食品的來源——農產品的安全問題，為了更好的管理食品安全，雙方行政人員需要不斷地進行工作對接。且新出臺的《食品安全法》并未有一部與之匹配的新出臺的《食品安全法實施條例》，無法跟上新出臺的《食品安全法》做出具體行政執法上的解釋，需要靠基層行政人員“摸著石頭過河”，因此在實行過程中新的食品安全法就存在些許阻礙。更何況兩部本身法律就無法很好的對接，存在許多競合的情況，所以在執法過程中就難以避免的造成執法責任權力脫節、重復執法的現象。因此，雖然“九龍合一”的監管模式已經大大降低的行政成本，但是如果兩部法律上的諸多重復、解釋不同等問題無法得到有效解決，那么行政資源浪費的現象便會依然存在。

（二）為何“食品小作坊”監管困難

小作坊問題卻始終困擾著民眾，“食品小作坊”監管難的原因有以下幾點：

1.設備設施方面——“食品小作坊”多數以家庭生產經營為主，其廠房設在民宅內，狹小陰暗，蜘塵遍布。其廠房大多未經過科學的布局規劃，例如屠宰場與蒸煮區僅有一墻之隔、儲藏與生產與加工同室、生產基地與起居室混用，可謂是細菌傳播的溫床；部分租用廠房常年不清潔、不維修，沒有進行定期的消毒除菌處理，只進行簡單的沖水清潔。且生產加工設備簡陋、陳舊，用的多是其他企業多年前所用的淘汰或瑕疵設備進行加工生產；沒有固定的正規食品、添加劑供應來源。連安全的食品與食品添加劑來源都無法保障，如何保證食品的安全質量過關？并且許多業主為了增長商品的保質期、追求色香味，擅自添加國家明令禁止的有毒添加劑。廠房、設備、供應均存在許多漏洞，便使得“食品小作坊”問題在生產加工的第一個環節便隱患重重。

2.從業人員方面——從業工人普遍文化素養較低，大多由家庭成員、當地農民、未經過良好食品安全培訓的工人組成，對國家相關食品安全法律一知半解，缺乏食品安全相應知識，對食品的專業生產、加工技術能力有限。且工人本身基本未進行疾病健康檢查（未持有健康證明），衛生觀念差，在食品安全問題上“不拘小節”，其過疏忽大意的行為更加劇了食品安全問題的隱患。并且“食品小作坊”大部分是效仿式制作，大多數業主在注重利益之時便疏忽了食品安全責任，往往糊里糊涂的就將存在食品安全問題的產品外售，更有甚者因利欲熏心致其鋌而走險，故意銷售不合格食品觸犯法律道德的底線。并且絕大部分業主對于因違法而造成的罰款賠償存在嚴重的抵觸心理，即便其存在食品安全問題也不報、謊報，更使得監管難度增大。

3.證件管理方面——由于原實行的行業準入，門檻較低，對食品小作坊領域實行的是先營業后辦理許可證或備案登記的制度，因此導致了整個生產過程的質量和安全監管存在很大難度。由于較為開放、便捷的制度使得許多小作坊的工作環境，人員管理以及食品安全審核無法落實到位。許多小作坊正是鉆了這個空子，并未建立生產記錄，因此無法通過留下的原始痕跡去追查、審核、分析。這直接造成監管部門無法從日常生產加工記錄上追查到底是哪個環節出現問題，就無法糾正“問題小作坊”。在于基層行政人員龐建德交流中他也表示“監管部門無法做到24小時關注所有的備案小作坊的工作詳情，這也導致了許多曾經的合法食品小作坊現如今的條件達不到原有的備案的要求，且許多無法辦理《食品安全許可證》的小作坊依照此制度進行違法的生產加工，因而無證生產加工的“黑作坊”相當普遍” 。部分小作坊地處偏僻，更是加大了行政人員的執法難度。

三、食品安全監管問題的解決方案

（一）對于“雙法同治”的現象的建議

1.國家首先需要建立一個適合我國食品安全現狀的管理制度，只有在一個完善合理的管理制度之下，才能創造一個更加良好的食品安全環境。中國的食品安全面臨的考驗可謂是世界之最，復雜的國情促使國家在機制改革與行政制度的制定方面困難重重，可謂牽一發而動全身，因此每一次的改革都是經過專家學者集思廣益而思考出來的盡可能合理的方案。而一個完善的制度直接決定了政府機構的執行力高效化，也樹立一個陽光偉岸的政府公信力形象。政府機關可以首先明確區域職權的劃分，明確權力義務關系，指明問題歸誰管，如何管，這樣一個明確合理的管理體系不僅方便了執法機關執法工作，也簡化了被執法方的責任義務。

其次，加強對行政執法機關的普法工作，讓基層執法人員能做到熟練運用部門法律。例如，可以定期開展法律講座，邀請知名專家學者給行政人員授課，實時跟進時代法律進程。杜絕胡亂執法等現象，給老百姓樹立一個政府機關應有的安全可靠的形象。

最后，執法人員應當堅持“法無授權不可為”的行政原則，改善、杜絕執法過程中的“不作為”、“亂作為”問題 ，因為執法人員是老百姓與政府機構溝通的直接橋梁，因此執法機關的行為準則直接決定了老百姓對政府形象、能力的評斷。

2.正如北大法治與發展研究院高級研究員劉兆彬立法所說：“立法的背后是建立制度，修改條文的背后是修改制度。” 為了解決食品安全的法律問題，國家首要任務是將《農產品質量安全法》與《食品安全法》匯編整合為一部較為完善的食品安全法，而不是如同之前的，將源頭與生產、流通分而立法。兩部法律同時作用于食品安全問題，浪費的不僅僅是立法成本，更多的是行政成本。

既然，國家能夠發起眾多法律、行政家團隊制定一部適合中國自身的《食品安全法》那么，同樣的國家可以再次集結眾多學者專家探討如何合并、修訂一部包含源頭與后續環節的食品安全法律。并且應當吸取第三方的意見，因為在中國這樣一個社會大環境下，單單依靠為數不多的行政機關人員來審查食品安全問題太過困難。如同福建省莆田市的創新監管方式——食品藥品安全監管社會網格化管理 ，依靠社會各界群眾的幫助，方能更加有效的監管食品安全問題。只有讓社會公眾更加透徹的理解食品安全法律，才能使得制定的《食品安全法》實施起來更加暢通無阻。

（二）針對“食品小作坊”問題的建議

1.明確統一的法律規范。2015年出臺的《食品安全法》無對其明確給出統一規格的法律解釋，而是放權于地方政府自身制定與其相適應的針對“食品小作坊”的條例。然而全國共34個省級行政區域，便可能存在34個要求不同的條例，這種情況會產生在福建省可行卻在廣東省遭拒的產品。因此我國需要在修編新法的同時，加入對占全國食品企業80%以上的“食品小作坊”的統一立法，完善法律監管體系是對小作坊進行有效科學管理的基礎，沒有這個基礎的存在，再強大的隊伍也無法構建一個完整的監管網絡，給出合理的監管要求，方可以讓各個省份的產品無障礙的互相流通。做到執法過程的有法可依，有據可查，才能使執法方辦公高效，讓被執法方信服，讓老百姓安心。目前較為可行的辦法是在即將出臺的《食品安全法實施條例》中加入對小作坊監管的具體要求。

2.構建合理的政府規劃。食品小作坊的業主多是小資企業，并不會投入大量成本去改善生產環境，購置高額設備與監測儀器。這時，便需要政府機關出面規劃、引導。類似于高新科技區，政府可以將許多偏遠食品小作坊，統一整合至一塊集中的小作坊企業區 。這樣，廠房就可以由政府根據其企業特性做出更為科學的布局。并且在小作坊企業區設立衛生監控中心，這樣解決了地處偏遠的小作坊監管困難的局面，也解決了廠房邋遢的衛生問題——更加方便行政機關的監管。并且同行之間的良性競爭也有利于該行業的積極發展。同行之間可以互相監督。同時也體現了政府機關不僅精神上支持群眾創業，行動上同樣給予人民群眾關懷、幫助，可謂一舉三得。

3.加大食品安全知識宣傳力度。如今正是信息科技時代，網絡平臺高速發展。政府可以利用各種在老百姓間廣泛運用的通訊工具來宣傳食品安全知識，例如，微信平臺、各大新聞網站、電視廣告等方式讓廣大人民群眾認識了解到中國食品安全現狀及監管動態等種種實時新聞。廣泛宣傳食品安全相關的法律法規，讓人民群眾在茶余飯后可以以一個輕松的姿態了解問題，更加容易為老百姓所接受。如今社會發展快速，在人人致富奔小康的同時，更需要加強對小作坊業主正面教育，曝光違法經營的小作坊，讓其他人引以為戒。使原本合法經營的業主更加積極向上，為原本存違法現象在或有意向投機的業主敲響警鐘，認識到違法可能造成害人害己的嚴重后果。促使食品小作坊更加自律，不斷提升產品的質量。

四、結語

筆者認為，在完善自身制度，修編法律的同時我們還應該向歐美發達地區的FDA機構學習其良好的法律制度，例如，美國FDA在每次需要制定食品規章時，為了更好更利民的食品安全制度，往往經過了大量的社會調研，并且開展數百次會議探討，爭取做到一步到位。其許多做法值得我們學習、借鑒。身為全球人口最多的國家，解決食品安全問題正是我國面臨的嚴峻挑戰，也是我國邁向發達國家歷程中的重要一步。筆者相信眾志成城，在不斷地集思廣益之后，食品安全問題的解決必然會成為我國歷史上濃墨重彩的一筆。

注釋：

施曉娟.中國工程院項目組提出制定食品安全中長期戰略規劃建議.中國經濟網.http：//www.ce.cn/cysc/sp/info.最后訪問：2016年2月30日.

宋明霞.《食品安全法》修訂三大硬傷.政府法制.2015（10）.

陳君石.陳君石：誰是食品安全的頭號大敵？.中食安信.2015（12）.

茍銘、馬海軍.讓"定時炸彈"消失——全國質量技監系統專項整治食品生產加工小作坊紀實.中國質量技術監督.2006（11）.

蘇欣芳.淺談如何從源頭保證食品質量安全水準.商品與質量·科學理論.2011（3）.

2016年2月28日與福建省廈門市食品藥品監督局基層人員座談記錄。

宮曉光.基層視角：機構改革后食品藥品監督局存在的問題.食藥法苑.2015（9）.

2016年2月27日與福建省莆田市食品藥品監督局局長吳瑞添座談記錄。

韋波.食品小作坊現狀分析.食藥法苑.2016（1）.