如何建設面向全球的自貿區網絡

肖宇　高凌云

[摘要] 逐步構筑起立足周邊、輻射“一帶一路”、面向全球的自由貿易區網絡，是習近平新時代經濟思想的重要組成部分。當前我國全球自貿區網絡建設，仍然存在著國內自貿區數量較少、自貿協定主要集中于與發展中國家和傳統議題居多等問題。建議在堅持建設面向全球高標準自貿區的基礎上，重點做好國家層面的頂層設計、堅持數量和質量并進、重視服務項下和其他新議題的談判等工作。

[關鍵詞] 自貿區網絡 高標準 新議題

[中圖分類號] F752 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2018）02-0034-05

[基金項目] 國家自然科學基金面上項目（71573271）、國家自然科學基金應急管理項目（71642003）、中國社會科學院哲學社會科學創新項目“全球價值鏈下的中國貿易結構轉型研究”。

[作者簡介] 肖宇（1986 — ），湖北十堰人，中國社會科學院研究生院，博士研究生，研究方向：服務經濟、國際貿易與國際投資；高凌云（1975 — ），江西九江人，中國社會科學院世界經濟與政治研究所，博士，副研究員，研究方向：國際貿易、宏觀經濟。

近5年來，我國自由貿易區建設取得了巨大成就。截至2018年3月，我國已簽署自貿協定16個，涉及國家或地區24個，正在談判的自貿區有11個，正在研究的自貿區有11個。

一、建設面向全球的高標準

自貿區網絡的提出

2007 年，黨的十七大首次明確提出，要加快形成統一開放競爭有序的現代市場體系，實施自由貿易區戰略，將自由貿易區作為提高對外開放水平、建設和諧社會的重要抓手。2012年以來，中央審時度勢，做出了適應經濟全球化的新形勢，全面提高開放型經濟水平的戰略判斷。針對如何深入實施自由貿易區戰略，黨的十八大指出，“統籌雙邊、多邊、區域次區域開放合作，加快實施自由貿易區戰略，推動同周邊國家互聯互通。提高抵御國際經濟風險能力”。2013年11月12日，黨的十八屆中央委員會第三次全體會議，通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）。《決定》就全面深化改革若干重大問題，提出全面的部署。做出了加快自由貿易區建設，在堅持世界貿易體制規則的前提下，以周邊為基礎，加快實施自由貿易區戰略。更為重要的是，《決定》決定建立中國上海自由貿易區，明確“改革市場準入、海關監管、檢驗檢疫等管理體制，加快環境保護、投資保護、政府采購、電子商務等新議題談判，形成面前全球的高標準自由貿易區網絡”。至此，我國自貿區建設戰略目標方向和具體實施路徑基本清晰，自貿區建設走上了大踏步發展的快車道。

2013年8月22日，國務院正式批準設立中國（上海）自由貿易試驗區，次年的6月28日，國務院又批準了《中國（上海）自由貿易試驗區進一步擴大開放的措施》，在服務業開放、制造業研發、采礦、建筑等領域給予了更多的先行先試“特權”。而在隨后的12月，國務院決定設立中國（廣東）自由貿易試驗區。加快實施自由貿易區戰略，是習近平新時代中國特色社會主義思想在經濟領域的集中體現。 2014 年12 月5 日，習近平在中共中央政治局第十九次集體學習時強調，加快實施自由貿易區戰略，是我國新一輪對外開放的重要內容。是適應經濟全球化新趨勢的客觀要求，是全面深化改革、構建開放型經濟新體制的必然選擇，也是我國積極運籌對外關系、實現對外戰略目標的重要手段。這次政治局集體學習，習近平主席站在國內國際兩個大局相互聯系的戰略高度，首次提出了“逐步構筑起立足周邊、輻射“一帶一路”、面向全球的自由貿易區網絡”的重要表述。為今后一個時期我國自由貿易區網絡建設提供了根本遵循。

在習近平新時代改革開放和自貿區建設思想的指引下，2015 年12 月，國務院正式下發《國務院關于加快實施自由貿易區戰略的若干意見》（國發〔2015〕69號）（下稱《意見》）。《意見》明確了擴大開放，深化改革；全面參與，重點突破；互利共贏，共同發展；科學評估，防控風險的四個基本原則。并且將堅持與推進共建“一帶一路”和國家對外戰略緊密銜接，逐步構筑起立足周邊、輻射“一帶一路”、面向全球的高標準自由貿易區網絡，作為《意見》指導思想的組成部分。這是我國開啟自貿區建設進程以來的首個戰略性、綜合性文件，在宏觀層面，對我國自貿區建設做出了極具指導性意義的“頂層設計”，是我國建設面向全球的自貿區網絡的綱領性文件和行動指南。

二、建設面向全球的高標準

自貿區網絡面臨的主要問題

一是我國自貿區數量仍然較少。改革開放以來，從零散分布的保稅區到具有更大改革權的自由貿易區，我國的對外開放，走過了一條從試點開放到全面開放的小步快跑之路。截至目前，我國共有“1+3+7”11個自貿區①，從地域分布來看，既涵蓋了東部沿海，也考慮到了正在崛起的中部地區和西部欠發達地區，在全國范圍內，覆蓋東中西部和“一帶一路”重要節點的自貿區網絡雛形正在形成。但是和世界最大的經濟體美國相比，我國的自貿區數量遠遠不足。截至2012 年底， 美國對外貿易區已達297個， 外加500 多個分區， 遍布美國50 個州和波多黎各。超過3800 個企業正在使用美國的對外貿易區（姜作利，2014）。到了2015年，美國共有臨港型自由貿易區56個 ，臨空型自由貿易區24個，此外還有總體規模較小，但數量眾多且分布廣泛的陸路樞紐型自由貿易區（殷為華等，2016）。

二是自貿協定的對象主要為發展中國家。從自貿協定的簽訂情況來看，截至2018年3月，我國已簽署自貿協定16個，涉及國家或地區24個。正在談判的自貿區有11個，正在研究的自貿區，有11個②。在“一帶一路”65個沿線國家和地區，已簽訂的自貿協定中，東盟10國，除新加坡外，其他國家基本都是發展中國家，南亞國家中的巴基斯坦、馬爾代夫以及獨聯體7國中的格魯吉亞，都同樣為發展中國家。而正在談判的中國—斯里蘭卡自貿協定和正在研究的中國—尼泊爾、中國—孟加拉國等自貿協定，也都發生在發展中國家之間。而在中國周邊，中日韓自貿協定尚處于談判期。綜合來看，在“一帶一路”自貿區網絡中，成員還是以發展中國家為主，與西方發達國家尚未實現零的突破。

三是目前的協定內容涉及領域較為傳統。已簽署的自由貿易協定，主要集中在貨物貿易關稅減讓、原產地規則和實施程序、海關程序與貿易便利化、技術性貿易壁壘和衛生與植物衛生措施、貿易救濟等WTO項下的傳統領域。在諸如商業服務、快遞、電信、建筑、分銷、環境、金融、教育、法律、醫療（含中醫）、交通等服務貿易領域，還只是通過具體承諾減讓表列明了相關服務部門的市場開放承諾。而且從開放程度來看，這些協定內容都低于目前一些西方發達國家的自由貿易協定標準。以TPP為例①，其相互取消關稅，以及在食品安全、環境和勞工保護、知識產權、政府采購、投資便利化等方面的協定，自由化程度都遠遠高于我國已簽署的自由貿易協定。考慮到我國經濟發展水平和現階段的基本國情，在自貿協定的談判上，我國在WTO框架下的傳統領域議題比較多，與西方發達國家主導的自貿協定相比，在創新議題談判方面還存在較大的差距。

三、建設面向全球的高標準

自貿區網絡的三個原則

《意見》明確指出，要逐步構筑起立足周邊，輻射“一帶一路”、面向全球的高標準自貿區網絡。與之對應，上述表述可以轉化我國在建設自貿區網絡需要牢牢把握的三個主要原則：

一是堅持立足周邊的原則。出于地理區位、人文交流和產業互補等考慮，周邊國家或地區在與我國發展自由貿易方面，具有得天獨厚的優勢。近距離的交通節省了運輸成本。如在東部沿海，我國與韓國、日本的國際貿易，可以通過天津、山東和上海的港口，直接向其進行出口或進口，相比較向美國、歐洲等地區的貿易行為相比，具有極為便利的成本優勢。從具體數據來看，1998年，我國與日本進出口總額為579.35億元，占同亞洲地區總進出口總額的31.25%，與中國香港的比例為24.48%，與韓國的比例為11.47%，與中國臺灣的比例為11.06%。到了2007年，排名前四位的依然是日本（19.86%）、中國香港（16.61%）、韓國（13.46%）和中國臺灣（10.48%）。即使到了2016年，這一數據排名依然沒有發生變化，在亞洲地區，中國對外貿易最主要的國家或地區分別是中國香港、日本、韓國和中國臺灣，占比分別為：15.61%、14.13%、12.98%和9.2%②。由此可見，“一帶一路”自貿區網絡的建設，要義即是在亞洲地區，要盡快同日本、韓國、中國香港和中國臺灣，加強談判并適時啟動高水平的自貿協定。目前，中國已與韓國簽署自由貿易協定（2015年），未來一段時間，除了要盡快推動《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）談判取得成效之外，應盡快啟動我國周邊重要貿易伙伴的自貿協定，如中日韓自貿區。此外，在西南方向，要加快和中南半島國家，在西北方向，加快和西亞鄰國的自貿協定談判，首先建立一個覆蓋周邊鄰國的自貿區網絡。

二是堅持輻射“一帶一路”的原則。要有針對性地提高與“一帶一路”沿線國家或地區的自貿區數量。具體來說，在北線，要集中于中蒙俄、中國—中亞—西亞、中國—東亞三個主要方向；而在南線，則要以中巴、孟中印緬為主要目標國，一國一策，循序漸進，逐步推進與這些國家或地區的自貿區談判，并盡快簽訂自由貿易協定。最終建立覆蓋“一帶一路”沿線所有國家或地區的自貿區。另一方面，也要重視自貿區的質量，提高與沿線國家或地區的自由貿易協議合作水準。既要推動我國各地區，尤其是新疆、福建、重慶、陜西、甘肅和廣東等處于“一帶一路”重要樞紐與節點的省區市與沿線國家和地區的對接，發揮這些省區市在地理區位和發展階段上的優勢，加強各領域務實合作。也要突出重點，以沿線中心城市和重點港口為節點，有的放矢地加強關鍵項目落地，積極探索除工業園區之外的新的合作方式，促進我國自貿區與沿線國家或地區在經貿、金融、能源、交通等領域的深化務實合作。

三是堅持高標準的原則。目前，國內已基本形成了11個自貿區的基礎網絡格局。隨著“一帶一路”倡議的穩步推進，可以預見的是，不久的將來，在一系列務實合作舉措推動下，我國將逐步建立起以國內自貿區為依托，連接“一帶一路”沿線國家或地區的自貿區網絡。但是，從TPP和TTIP等影響力來看，我國的自貿區網絡仍然存在著數量少、涉及領域比較傳統和主要集中在發展中國家等問題，隨著經濟的發展和國際形勢的變化，這些問題必將掣肘我國自貿區網絡在全球競爭格局中的優勢發揮。因此，在“一帶一路”自貿區網絡建設的基礎上，逐步在廣度上向西方發達國家或地區擴展，除了與沿線國家或地區外，也要加強與全球主要發達經濟體的自貿談判，以一系列多邊或雙邊協議，更好地融入全球經濟。在合作深度上，要在立足國情和充分尊重“一帶一路”沿線國家或地區發展階段和利益關切的基礎上，逐步把自貿協定內容由傳統項目向知識產權保護、勞工和環境等領域擴展。最終形成以我國為中心，以重要城市和地區等關鍵節點為依托，面向全球的高標準自貿區網絡。

四、建設面向全球的高標準

自貿區網絡的對策建議

一是做好國家層面頂層設計。要把逐步構筑面向全球的高標準自貿區網絡上升為國家戰略，將其作為深入推動“一帶一路”建設，加快構建開放性經濟新體制的重要抓手。把單個的自貿區連接起來，在TPP和TTIP背景下，由點到線，由線到面，形成“點—線—面”有機結合，重要產業和關鍵節點深度互動，有利于我國產品和生產要素自由流動的網絡載體，逐步建立一個立足周邊，輻射“一帶一路”，面向全球的高標準自貿區網絡，是實現我國擴大開放戰略意圖和維護我國企業在全球貿易中利益格局的重要舉措。

二是數量和質量齊頭并進。重點是要做好兩個方面的工作，即既要擴大國內自貿區的數量，也要加強與西方發達國家最新自由貿易協定的標準對接。最終解決國內自貿區數量不足和自貿協定質量不高的問題。具體來說，在數量上，要在國內現有11個自由貿易試驗區的基礎上，逐步建立起以地理區位和特色優勢產業聚集為基礎的港口、臨空和重要陸地交通樞紐三類自由貿易試驗區。在規模的選擇上，既要形成一批具有示范帶動作用的大型自貿區，也要逐步建立一批規模小、特色明顯、形式多樣、內容靈活的小型自貿試驗區。如可在現有自由貿易試驗區的基礎上，在周邊區縣，設立更多的分區，充分發揮企業在市場配置中的作用，給予其同樣的海關監管和稅收優惠措施，鼓勵形成一批特色產業集聚的自貿區分區，逐步形成“總—分”結合，靈活多樣，數量眾多，覆蓋面廣的自由貿易區網絡。而在質量的選擇上，從目前“一帶一路”自貿區網絡體系中的主要經濟體特征來看，南亞地區基礎設施落后，長期飽受貧困問題困擾，獨聯體地區作為原蘇聯的加盟國，內部形成了較為固定的分工，中東歐地區受歐盟影響較大，東亞地區國家雖然具有較為成熟的市場經濟體制，但美國的勢力依然存在，尤其是在美國退出TPP之后，以日本為主導的CPTPP已經簽署。這都是我國構建立足周邊、輻射“一帶一路”，面向全球的自貿區網絡建設的阻力。提升自貿協定質量的可行性路徑是要在現有基礎上，穩步提升與發展中國家的自貿協定簽署數量，形成規模優勢，加強經貿往來，不斷擴大開放水平。同時，也要積極融入西方國家主導的全球貿易體系，在扎實發展國內經濟的基礎上，逐步實現自貿協定的更高標準對接。必要時可先在某一個領域，比如知識產權保護、金融服務等，形成開放試點，通過雙邊協議，穩步推進與西方發達國家的自貿協定談判，逐步加快開放步伐。

三是加強服務貿易項下談判。在“一帶一路”自貿區網絡建設過程中，加強服務貿易項下的談判，積極融入并參與制定服務貿易的國際話語權，顯得尤為重要。首先，要做好內功，大力發展高附加值服務業，如金融、知識產權和商務服務，形成一批具有競爭力的優勢產業，在沿線地區形成中國優勢。其次，是要大力發展沿線國家或地區的服務外包，積極承接服務貿易項下的國際分工，吸收引進沿線發達國家的技術和管理優勢。以“一帶一路”建設為契機，形成發達國家與發展中國家雙向拓展的全球市場戰略布局（王曉紅，2017）。此外，在服務貿易項下的談判中，要綜合權衡我國發展階段特征和發展需要，平衡好速度和開放程度的關系，通過服務貿易談判，作為在新時期，我國繼續擴大對外開放的重要抓手。

四是自貿談判要關注新興議題。從目前“一帶一路”沿線國家和地區與我國的自貿協定文本來看，傳統貨物貿易、關稅減免等議題是協定文本的主要組成部分。而在有些發展中國家，雙方并沒有就服務貿易開放承諾達成共識，如孟加拉國和斯里蘭卡，達成共識的服務開放承諾主要集中在計算機及其相關服務、房地產、建筑及工程服務、環境服務、運輸服務、娛樂和文化體育服務等幾個較為傳統的領域。再從與發達國家協定文本來看，服務開放承諾締結內容，在數量和質量上，都要遠遠高于發展中國家。與發達國家的服務承諾減讓內容還主要集中在旅游、通信、金融、教育、分銷、運輸等領域。但即便如此，和以西方發達國家主導的自由貿易協定內容相比，我國的自貿協定內容仍然較為傳統。在環境保護、知識產權、勞工標準等新興領域，仍然較少涉及。而從我國國際貿易爭端來源來看，這些領域恰恰是較為集中的“重災區”，西方國家常常在這些領域向中國發難。因此，構建“一帶一路”自貿區網絡，一定要有戰略眼光，在傳統項目談判的基礎上，加強對西方規則的研判，彌補不足，迎頭趕上。具體來說，要重點加強金融服務、知識產權保護、環境保護、政府采購等領域的對內對外雙向開放議題談判。以開放促改革、謀發展，逐步構建符合國情、適應國際規則和滿足我國戰略發展利益需要的高標準全球自貿區網絡。

[參考文獻]

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[5] 王曉紅.提升服務外包產業競爭力的五個思路[N]. 經濟日報，2017-08-18（014）.