海洋石油開發污染損害賠償基金制度探索

[摘要] 近些年來，國內外海洋石油開發污染事故頻發，傳統的矯正正義價值觀和侵權責任法難以實現充分合理賠償，有必要基于分配正義和生態正義法治觀，對海洋石油開發污染損害賠償基金制度進行立法證成，明確其符合分配正義和生態正義要求，體現效率價值。實踐中可通過修改《海洋環境保護法》，成立專門的基金管理委員會運作基金，并規定基金性質、資金來源、賠償范圍、賠償限額及免責事項等主要制度。

[關鍵詞] 海洋石油開發 污染 損害賠償 基金 立法 制度

[中圖分類號] D922.29 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2018）02-0068-04

[作者簡介] 朱作鑫（1981— ），江蘇南京人，大連海事大學法學院博士研究生，國務院法制辦公室副處長，研究方向：海商法。

一、構建海洋石油開發污染損害

賠償基金制度的必要性

近年來，世界海洋石油開發步伐不斷加快，大規模的海洋石油開發作業在給人類提供豐富能源的同時，也對海洋生態造成了嚴重的威脅。無論是賠償受損害方的經濟損失，還是治理污染、恢復海洋生態，都需要巨額資金，僅依靠海洋石油開發企業的責任保險或其他財務保證，顯然難以滿足需求。因此，有必要立法設立海洋石油開發污染損害賠償基金制度（以下簡稱基金制度），作為責任保險、財務保證外的補充，專門用于向海洋石油開發污染受損害方提供污染者賠償責任之外的賠償。

首先，傳統的矯正正義價值觀和侵權責任法難以為實現海洋石油開發污染的充分合理賠償提供價值基礎。根據矯正正義價值觀，傷害者補償受害者，受害者從傷害者處得到補償即為正義。如果固執傳統，只強調污染者與受損害方之間的一一對應關系，將損害賠償責任完全局限于污染者本身，由其獨立承擔污染損失，在海洋石油開發污染事故較小的情形下或許能夠做到，但對危害更大、更需要獲得充分合理賠償的大規模污染事故而言顯然難以實現。另一方面，石油屬于“準公共產品”，如果開發惠益由全體社會公眾共同享受，而生產成本以及在生產活動中難以克服和避免的污染風險由海洋石油開發企業獨自負擔，則任何理性的企業都沒有動力去從事開發活動。如此一來，會嚴重影響社會公眾的生活和各個行業的正常生產秩序，甚至可能會干擾國家經濟社會秩序，反而造成不正義。

其次，先進的生態正義法治理念尚未在立法中予以體現，不能有效保護海洋生態。生態正義觀雖然日益受到理論界的關注，但目前仍停留于價值判斷范疇，在我國海洋生態立法中尚未得到明確體現。由于法律并未對海洋生態損害的概念、賠償責任等做出具體規定，導致海洋生態權益、義務及責任制度始終處于空白狀態，并且海洋生態損害作為一種公益損害，不屬于民事權益損害，并不符合當前環境侵權責任法律要件中的損害類型，難以適用侵權責任法，致使在面對海洋生態損害賠償時，生態正義只是一種道德層面的約束而非法律規范。

再次，目前海洋石油開發污染損害賠償機制不具有效率性。從國內外海洋石油開發污染損害賠償實踐看，主要分為協議和訴訟兩種方式。然而，無論是協議還是訴訟方式都會消耗大量成本，不具有效率性，反而有可能加劇其復雜性。

二、基金制度的立法證成

基金制度作為一項復雜的法律機制，對其進行縝密、周延的立法證成，是構建具體制度的基本前提和邏輯起點。基金制度的首要價值是實現分配正義，同時也蘊含著生態正義的制度價值，并且有利于實現效率。

（一）實現分配正義是基金制度的價值基礎

在傳統的矯正正義理念流于法律形式主義，不能滿足海洋石油開發污染損害賠償實際需要之時，以分配正義價值觀為基礎，立法規定基金制度，將本應由單個海洋石油開發企業承擔的污染風險，分散給整個社會來承擔，從而實現傳統的矯正正義向更加符合經濟社會發展現實的分配正義之嬗變，顯然更符合當今社會的要求。對海洋石油開發企業而言，建立基金制度有利于通過社會化分擔方式，減輕海洋石油開發作業中面臨的污染風險，激勵其為社會提供石油產品。對受損害方而言，由基金對其進行補充賠付，有利于克服因污染者財力有限而造成的“侵權人在很大程度上分文不付，只不過是名義上的責任承擔者”的法律窘境。

（二）生態正義法治觀要求建立基金制度

建立基金制度，本身也是生態正義法治化的過程，將生態正義確定為基金制度的價值取向，通過設計具體的法律條款明確海洋生態、污染者以及其他主體在海洋石油開發污染損害賠償基金中的相互關系，將抽象化的道德觀念和價值判斷轉化為現實的海洋生態權益、義務與責任制度，從而實現依法維護生態正義之功能。通過設立海洋石油開發污染損害賠償基金，在清償人類活動對海洋生態造成損害的債務，將人類行為產生的不經濟的外部效應內部化的同時，促使和引導消耗海洋石油資源的各方主體參與基金，通過金融手段持續加大對海洋生態的反饋投入，既可以使海洋生態從人類處獲取物質上的回報，也可以使全社會逐漸認識到人類與海洋等其他生態物種的平等地位，污染行為的非正義性以及人類對其他生態物種所負有的各種義務，從行動上到觀念層面共同實現海洋石油開發污染損害賠償基金回補自然反饋自然的良效。

（三）構建基金制度有利于實現效率價值

作為一項新型法律制度，基金制度在創新救濟機制，實現損害填補、申張正義的同時，能以最小的成本消耗實現最大的權益保障，彰顯效率價值。

在宏觀層面，基金制度有利于充分發揮政府的宏觀調控職能，在發展經濟的同時實現社會效益的最大化，即基金制度的社會效率。通過立法賦予政府征收和使用基金的職能，借助政府固有的“合法性信用”，可以有效地降低海洋石油開發企業和受損害方的溝通成本，化解污染者與受損害方之間的信任危機，并使當事人更加容易接受政府的引導，達成協商一致。同時，由政府負責征收法定基金，并將基金收入依法轉移支付給有需要方，既保持了政府對市場應有的謙抑性，也避免了因濫用行政權力而增加的社會成本。

在微觀層面，基金制度可以增加經濟收益、降低經濟成本，即基金制度的經濟效率，主要針對的是特定的個體或者群體所獲取的經濟收益和支出的經濟成本。受到污染損害的當地居民、漁業、旅游業等是直接受益對象，基金制度可以保障其在污染者無力提供充分、合理賠償時，獲取基金的補充賠償，彌補經濟收益。對海洋石油開發企業而言，基金作為其賠償責任以外的補充賠償機制，使他們的責任限制成為可能，避免了因賠償數額過大而產生的財務甚至破產風險，使之亦成為這項制度的受益者。

三、海洋石油開發污染損害

賠償基金主要制度構想

（一）基金制度的立法模式

根據現行《立法法》和立法實踐，現階段采取全國人大常委會修改《海洋環境保護法》的立法模式較為適宜。基金制度所涉法律關系主要包括征繳和使用兩個方面：就征繳而言，不管采取何種形式征繳基金，本質上都是對公民、法人所有的合法財產的征收；就使用而言，基金使用與民事賠償息息相關，屬于民事基本制度范疇。因此，根據《立法法》第八條有關法律保留事項之規定，只能通過法律而非行政法規或者部門規章的形式對基金制度作出規定。此外，海洋石油開發污染損害賠償基金畢竟是專門事項，單行立法在內容和體例上顯得比較單薄，并且新制定法律的程序較為復雜，不利于應對當前防治海洋石油開發污染之緊迫形勢。通過修改《海洋環境保護法》增加規定基金制度，能夠有效克服前述問題。《海洋環境保護法》作為我國海洋環境保護基本法，在其中增加基金制度相關內容，既可以避免單行立法較為單薄的缺陷，也有利于保持海洋環境保護法律體系完備性。同時，由全國人大常委會以修正案形式對《海洋環境保護法》作出部分修改，相較新制定法律的程序更為便捷和靈活，可以大大加快立法進度，有效應對當前迫切要求。

（二）基金的運作方式

由于基金制度涉及到行政部門、企業、社會公眾等諸多主體及其不同利益訴求，如果采用信托方式來運作基金，必須符合《信托法》所規定的自愿原則。通過立法將基金作為國家財政安排工具的一種，納入政府性基金范疇，明確基金是通過國家強制力設立，由作為國家代表的基金管理主體負責征收，充分體現了效率追求，可以有效地解決信托方式無法解決的協商困境，更好地實現基金之效率價值目標。

（三）基金的管理主體

為盡量減少和克服多頭管理、職能交叉、推諉責任等弊端，更好地運作基金，應考慮在修訂《海洋環境保護法》時，將基金脫離于前述行政部門之外，明確基金的特別法人地位，其可以自己的名義獨立享有權利、履行義務并承擔責任。同時，可借鑒船舶油污基金的組織形式，設立由財政、發改、海洋、安全生產、農業、旅游等部門共同成立的基金管委會作為基金的法定代表人和執行機構，由基金管委會代表基金對外表達意思，實施法律行為；基金管委會在法定范圍內實施理賠等行為之法律后果應當由基金承擔。

（四）基金的資金來源

要保障基金制度切實發揮作用，資金來源必須穩定可靠，立法時有必要從實際出發，對此作出明確規定。

1. 稅收。可以從向海洋石油開發企業征收的資源稅、環境稅等保護公共環境的稅種中列支，從這些稅收中抽出部分作為基金的資金來源。同時，考慮到海洋石油開發企業已經向國家繳納相應的資源稅、環境稅，為避免重復征稅加重企業負擔，可在海洋石油開發企業繳納相關稅收的具體稅率設置上進行相應調節，不再單獨向企業征收專門基金。

2. 財政撥款。在基金的設立階段，完全依靠稅收支持顯然力有未逮，財政撥款具有重要意義。一些發達國家亦有此做法，如美國的超級基金制度將財政撥款作為一項主要來源，日本公害健康被害補償制度中的事業費也是由中央政府和地方政府分擔。但需要注意的是，財政在基金設立初期對其進行撥款的目的是為了適度降低海洋石油開發企業經濟負擔，使基金早日運作，本質上是給予海洋石油開發企業財政補貼，并不具有持續性。因此，在立法時應就財政撥款設置“日落條款”，規定當海洋石油開發企業繳納的有關稅收用于基金的資金達到一定數額時，即停止對基金財政撥款。這樣既可以保障基金起步階段的運作，也避免以財政補貼代替本應由企業履行的攤款義務。

3. 處罰收入。發生海洋石油開發污染事故，海洋石油開發企業承擔民事責任，并不免除其行政、刑事責任，由此而產生的行政罰款或者刑事罰金，理應直接注入基金，用于污染防治、損害賠償、生態恢復之需。

除此以外，基金運作過程中基于上述資金所產生的孽息亦應納入基金的資金池。

（五）基金的賠償范圍

基金的賠償范圍主要包括空間范圍、賠償事項、賠償限額和免責事項。

1. 從空間范圍來看，鑒于我國海洋石油開發主要集中于中華人民共和國內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架以及管轄的其他海域，這些海域范圍內的受損害方，可向基金提出索賠。

2. 從賠償事項來看，根據國內外近期發生的海洋石油開發污染索賠實踐，賠償范圍主要包括：（1）為減少油污損害而采取的應急處置費用，控制或清除污染所產生的費用；（2）對漁業、旅游業等造成的直接經濟損失；（3）已采取的恢復海洋生態和天然漁業資源等措施所產生的費用。其中，第（1）項費用系為保護整個海洋生態而發生，應優先受償。其他費用按照發生數額，按比例并列受償。

3. 關于賠償限額。一是海洋石油開發企業自身原因導致的侵權賠償，若賠償金額超出其負擔能力，可由基金對超出部分按比例支付，具體比例由基金管委會確定。二是海洋石油開發企業以外的第三者導致的污染事故，第三者無力賠償，基金代為賠償的限額原則上以直接財產損失及人身傷亡為限。三是對海洋石油開發責任保險賠付范圍外的部分，賠償金額亦應以事故造成的直接財產損失和人身傷亡為限。

4. 關于免責事項。就基金而言，列明必要的免于賠償事項既是對法理和現實的尊重，也促使各方認真對待其權利和義務。根據侵權責任法、環境法等有關理論，借鑒國外相關立法例，筆者認為，立法時可規定，下列情形，基金不予賠償：油污損害由戰爭、敵對行為造成的；索賠人不能證明油污損害由海洋石油開發活動造成的；因受損害方過錯造成全部或部分油污損害的。

四、結 語

習近平總書記多次強調，在提高海洋資源開發能力的同時，要下決心采取措施，全力遏制海洋生態環境不斷惡化趨勢，科學合理開發利用海洋資源，維護海洋自然再生產能力，著力推動海洋開發方式向循環利用型轉變。基金制度作為一項與海洋資源開發、海洋生態保護等海洋事務密切相關的新型法律機制，當前正處于相關立法難得的機遇期，我們完全有理由相信隨著學界和實務界對基金制度基礎理論、具體制度等不斷深入研究，這一法律制度將很快成為現實。

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