地方債治理：新思路與組合拳

劉琳

4月2日，中央財經委員會第一次會議首次提出“結構性去杠桿”，這也意味著中國地方債治理有了新的思路。

當天的會議指出，打好防范化解金融風險攻堅戰，“要以結構性去杠桿為基本思路，分部門、分債務類型提出不同要求，地方政府和企業特別是國有企業要盡快把杠桿降下來，努力實現宏觀杠桿率穩定和逐步下降”。

“點名”地方政府，充分說明地方去杠桿的任務之艱巨。近年來，盡管地方債務的舊風險正在得到化解，但新債務也在不斷累積，再加上PPP項目中出現的一些違規操作，以及地方穩增長和防風險的施政壓力等等，都加大了地方政府去杠桿的難度，更有力度與更為精細化的政策勢在必行。

多位專家對記者說，結構性去杠桿，不僅體現在整個經濟體系內重點化解地方政府和國有企業的杠桿，對于地方債本身，不同的項目、不同的債務類型、不同的投融資主體，也需要更有針對性的舉措，需要多維度的治理手法。

控投資、堵后門

全國兩會結束不久，地方債治理就迎來緊鑼密鼓的新動作，表現出“有壓也有促”的政策思路，治理手法本身就符合“結構性”特點：“壓”主要是控投資、堵后門，“促”則體現為開前門、重績效。

控投資之舉重點落在PPP項目的管控上。自2017年底，財政部及各級財政部門便開始PPP項目庫清庫工作，即對已經進入PPP項目庫的項目重新審核，不合規的集中清理。

按照財政部規定，清庫工作應于2018年3月底前完成。據第三方咨詢機構明樹數據統計，自2017年清庫開始至2018年4月8日，有2330個項目被清理出庫，占比16.38%。

在中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚看來，這些清庫退庫的項目，不能出現半拉子工程，未來如果社會資本方要求退出，而且在一定時間內政府找不到可以替代的新的社會投資，那么當年地方政府新發行的債券就要投到這個項目中，而不應再啟動投資新項目。“只有這樣，才能通過退庫清庫達到控制盲目投資的效果。”

除了加強監管、剔除違規投資外，財政部另一個防范地方新增債務累積的方法，是為地方投融資劃出更為明確的“禁區”。

3月，財政部下發《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》，通過四個“不得”，進一步堵住了違規投融資的后門。即除購買地方政府債券外，國有金融企業不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款；不得要求地方政府違法違規提供擔保或承擔償債責任；不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或PPP項目資本金。

值得注意的是，一旦違規，相關機構所受到的處罰也相當嚴厲。金融機構違規提供融資的處罰，從以往行政罰款及對相關責任人警告、記過為主，升級為下調機構評級。而涉及到地方政府違法違規舉債擔保行為的地方國企，則可能面臨更為嚴峻的融資環境，《通知》要求國有金融企業應對上述違規國企暫停或審慎提供融資和融資中介服務。

興業研究分析師程謙認為，伴隨這四個“不得”以及嚴厲的懲罰措施，未來融資平臺的相關融資渠道可能進一步收緊，信托計劃、資管計劃以及委托貸款等非標業務將面臨收縮。

開前門、重績效

“結構性去杠桿”提法里，分債務類型的要求或將隨著棚改專項債的發行，得到進一步落實。

4月初，財政部、住房城鄉建設部聯合發布《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》，提出2018年在棚戶區改造領域開展試點，有序推進試點發行地方政府棚戶區改造專項債券工作。

2017年，財政部就推出了土地儲備專項債和政府收費公路專項債，此番再度推出棚改專項債新品種，無疑是地方債治理“開前門”的又一力舉。

中國財政科學研究院副研究員樊軼俠認為，棚戶區改造項目通常都需要幾十億甚至上百億元資金投入，當前政府財政撥款、土地出讓金凈收益以及國家政策性銀行貸款等融資方式，已顯現出資金規模不夠、持續性不足等問題。

“甚至還有一些地區利用棚改形成的土地做杠桿，開展大規模基建投資，從而形成了新的隱性風險。”樊軼俠說。

棚改專項債，則將地方政府債務陽光化，借多少錢、融多少資，都通過債券公開發行的方式，放在明面上。

本次棚改專項債發行的政策細則，也延續了以往項目收益專項債券的一系列優點。

“比如，債券募集資金專款專用，住建部門與財政部門共同配合，提高了融資預算的精確性，控制了全年棚戶區改造專項債券的總額度等等。”中央財經大學教授王雍君說。

據記者了解，2018年可能還有更多地方專項債推出。“未來在鄉村振興、生態環保、保障性住房、公立醫院、公立高校、交通、水利、市政基礎設施以及有關重大區域發展的領域，都會積極探索試點發行專項債。”一位接近財政部的人士說。

發行專項債，是將過去地方政府土地抵押等投融資模式轉變為陽光化的債券發行模式，然而融資渠道和融資方式的轉變，并不必然等于融資效率的提高。“如果通過專項債募集來的資金不能有效使用，比如用款不專、效率低下，還是會存在債務堆積的風險。”王雍君說。

為了防控上述問題，財政部至少從兩個維度采取行動。一方面是總量管理，也就是對地方債實行限額管理，由上一級政府確定下一級政府的舉債限額，給其債務總額設置“天花板”。據了解，2018年地方政府債務限額約為21萬億元，新增債務限額是2.18萬億元。

總量“天花板”之下，各地如何分蛋糕？財政部強調正向激勵原則，即對于財政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的地區多安排，反之少安排或不安排。

另一方面則是將大力加強績效管理。比如引導各地按照輕重緩急順序合理安排使用債務資金，對地方政府債務資金實行強監管，地方債融資只能用于公益性資本支出，不得用于經常性開支，并要優先保障在建工程項目建設等等。

“而本年度債權融資的使用效率，又將影響下一年當地政府能獲得多少債券發行的配額。”中國財政科學研究院研究員白景明說，“舉債必問效、無效必問責，從而引導地方形成良性循環。”