解構中國能源體制

王崸

《中國能源市場化改革》

范必 著

中信出版社

2018-3

本書鮮明地堅持能源市場化改革方向，呼吁解放思想，重塑能源安全觀。作者提出了我國能源體制改革的分析框架，剖析了煤炭、油氣、電力、可再生能源等領域行業管理、資源產權制度、產業集中度、所有制結構、流通體制、財稅體制、監管體制等方面存在的問題。

“宇宙大爆炸后，世界充滿了能量。如果會用，它就是能源；如果不會用，它僅僅是能量。你只能眼睜睜看著它從一種形式變成另一種形式。地球上從不缺能量，缺的只是能源。”

這是范必在《中國能源市場化改革》一書“自序”中的開篇語。正是出于對將能量轉化為能源并充分利用的思考，書中對中國能源市場化改革的兩個關鍵因素，有關技術和制度安排做了詳盡論述。

從能源利用技術看，我國已步入了世界前列，許多技術和裝備達到了世界先進水平。但作者認為，我國能源利用仍存在很多問題。如，能源利用粗放，優質能源比例低，能源價格居高不下，電力、油氣改革徘徊不前，煤電矛盾周而復始，可再生能源并網困難，水電、核電發展爭吵不休，等等。

這些問題的產生首先源于能源的制度安排。經過 40年的改革開放，我國大部分商品已經實現了供求平衡或供大于求，但能源仍然是供給約束嚴重的領域。表現為價格既不反映真實的供求關系，也不能有效發揮調節供求的作用。能源消費者對能源產品缺少選擇權。打破能源供給約束，根本途徑是深化改革。

作者認為，要重新認識能源安全，突破按品種管理能源的思路，構建新的能源體制改革框架，就是真正還原能源的商品屬性。國內對能源的認識大都停留在能源短缺時代。有時過度擔心傳統安全風險，忽視非傳統安全風險；在對能源危機的判斷上，夸大供給波動對經濟周期的影響，能源供給被賦予過高的安全保障責任。油氣資源已經全球配置，應當重新認識優質能源在能源中的地位。在盡可能提高國內供給的同時，積極通過國際市場滿足發展需求，實現各國共同的能源安全。

這本書收入的文章，除行業管理內容外，還從更廣闊的視角分析能源體制問題，重點討論資源產權制度、產業集中度、所有制結構、流通體制、財稅體制、監管體制等問題，形成了獨具特色的分析框架和觀點——

資源產權制度。在市場化、全球化條件下，能源可以依靠市場機制自由交易、全球配置。國家作為能源資源的管理者，組織生產其實已不再是主要任務，經營能源資源并獲取較高的財務回報應當成為重要使命。就油氣而言，我國國有油氣企業以“申請在先”的方式獲得礦權，企業上市后這些資產又變為股東資產。除正常繳稅外，無論在體現股東回報的國有資本預算收入，還是體現礦租的礦業權使用費方面，上繳的數量都非常低，國家與企業對資源收益的分成更是無從談起。

憲法雖然規定礦產資源、水利資源屬全民所有，但在油氣、煤炭、水利開發的價值鏈中，大部分收益留給了企業和個人，沒有體現資源的全民屬性。

產業集中度。能源是產業集中度比較高的領域，主要表現在兩方面：一是寡頭壟斷。油氣領域有三大國有油氣企業和陜西延長石油公司，電力主要有兩大電網企業和幾大電力集團。二是網絡型壟斷行業。主要是電網、油氣管網、城市燃氣管網。高產業集中度抑制了競爭，造成價格機制失靈和供求關系失衡。

所有制結構。能源行業所有制結構單一，主要以國有經濟為主。傳統國有企業的弊端，如，大而全、小而全，高投入、低效率等問題，在煤炭、電力、油氣等行業普遍存在。由于國有企業的公司法人治理結構、職業經理人制度不健全，能源企業自我發展、自我約束機制普遍不完善。

流通體制。以油氣為例，原油是目前世界上自由交易規模最大的大宗商品，但在我國仍由少數企業特許經營。在進口環節，對原油仍實行國營貿易管理，經批準后允許一定數量的非國營貿易，但民營企業經營石油要接受有關部門的流向管理。原油國營貿易配額只能用于中石油和中石化的煉廠加工。沒有國企的煉化生產計劃文件，民企進口的原油不能通關，鐵路不能安排相應運力，客觀上限制了其他市場主體的進入。

財稅體制。油氣、煤炭、電力等能源行業作為納稅大戶，稅收是初次分配的重要手段，但與能源有關的稅種、稅率設計和稅費關系的安排不夠科學合理，難以發揮其合理調節收入分配的作用。如，在油氣領域，礦業權使用費只與面積有關，與資源稟賦無關，資源稅與資源補償費內涵不清但計費相同。礦權使用費較低，持有成本低，導致礦區不能退出。

投資體制。能源新建項目的報建審批與其他建設項目一樣，面臨著批地慢、重復審批多、前置事項多、中介服務耗時長等問題。能源建設項目大都按規模分級審批。規模小的項目由省、市審批，規模大的項目由中央有關部門審批。為了控制產能過剩，中央有關部門嚴格控制大項目審批，地方為了發展只能上中小項目。這為小規模、高排放項目建設運營提供了機會。

監管體制。我國能源行業監管體制從計劃經濟體制演變而來，一些領域政企不分、監管不足，在相當程度上保護了少數獲得特許經營權的企業的利益。例如：由于網絡型壟斷行業監管缺位，一些電網、油氣管網企業利用市場支配地位，不向第三方開放或在接入時設置障礙。而一些主管部門則對能源企業干預較多，導致近年來國有能源企業經營自主權不僅沒有提高，反而有下降的趨勢。

怎樣打破能源供給約束，進而全面推進能源市場化改革？作者認為其思路可概括為以市場化改革方向為主線，重點解決煤、電、運和油氣兩個產業鏈條上的矛盾，從企業、市場、政府三個維度出發，進行全方位的改革。在具體改革措施上，可以考慮從以下三個維度展開。

一是企業層面。對能源國有企業實行政企分開、主輔分離、網運分開改革。國家對國有企業的管理要從管人、管事、管資產轉變為管資本為主，把上繳股東回報即國有資本預算的多少作為考核能源投資成效的主要指標。

二是市場層面。放開能源市場準入，允許各類投資主體進入各個能源領域。在能源上游放開礦權市場，從“申請在先”改為“競爭性出讓”。放開能源價格，取消對能源產量、價格的直接干預。對能源網絡型壟斷行業實行“網運分開、放開競爭性業務”的改革，形成能源供給和能源消費之間多買多賣的市場格局。

三是政府層面。進一步簡政放權，簡化投資項目審批報建程序，保障各類投資主體公平進入能源領域上中下游。深化能源財稅體制改革，使財稅體制體現國家的資源所有者權益。如在中央與地方間合理分配能源資源收益；提高油氣國有企業上繳國有資本經營預算的比例，建立石油基金等。

2013年，作者曾出版了首部能源專著《中國能源政策研究》，重點闡述了我國能源體制改革和能源公共政策問題。近年來，隨著對能源問題的更深入思考，堅定地推進市場化改革思路更加清晰。本書可稱上本書的續篇。本書中提出的一些改革思路，有的已經付諸實施，其他堪稱是良好愿景。

《地下城》

[美]凱瑟琳·布 著

何佩樺 譯

新星出版社

2018-2

作者花費三年時間追蹤訪查孟買最底層的人群，直指傳統紀實文學不愿碰觸的領域，勾勒出弱勢群體扣人心弦的奮斗歷程，具有獨特的深度。它不僅是一個關于印度的故事，更是全世界需要面對的問題。

《中國的文明復興》

鄭永年 著

東方出版社

2018-3

作者著重從中國道德體系建設、意識形態崛起，話語權建設以及知識體系建設的角度探討中國的文明復興。

《古代世界：追尋西方文明之源》

[英]理查德·邁爾斯 著

金國 譯

社會科學文獻出版社

2018-3

上古文明是什么樣子的？城市的出現、鐵器的發明、共和的李亮……本書是一部關于西方古代文明的簡史。作者透過考古挖掘和史料爬梳，試圖代領讀者探尋西方文明的源頭。

《藍籌孩子》

[美]戴維·W.比安奇 著

徐立子 譯

中信出版社

2018-4

通過生動真實的故事、切實可行的方法，作者介紹了涉及股票、期權、債券、借貸、稅務、私募與風投等熱門的基礎金融知識，讓孩子樹立正確的金錢觀和理財觀。