PPP大清理收官

唐如鈺

到今年3月底，隨著持續(xù)了四個月的全面集中清理暫告一段落，火了四年的PPP市場終于冷靜了下來。

2017年11月，財政部辦公廳印發(fā)《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，下稱“92號文”），要求各地在2018年3月底前完成對不符合規(guī)定的PPP項目的集中清理工作，PPP市場迎來了“史上最嚴”禁令。

各種“偽PPP”、明股實債、違規(guī)融資擔保以及一再跨越地方政府財政能力紅線的等亂象，都被92號文來了一腳“急剎車”。

本輪清理有望冷卻市場的狂熱情緒，迫使其回歸理性，這也將成為市場規(guī)范發(fā)展的新起點，為接下來解決一系列問題鋪路——構建國家層面的PPP法律體系、部際協(xié)調機制、明確主管部門，以及在各級政府打造專業(yè)的PPP業(yè)務團隊等。

為何“跑偏”

PPP模式在公共基礎設施服務領域優(yōu)勢明顯，在我國的城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮了重要作用。清華大學PPP研究中心首席專家王守清表示，2014年以來國家大力推廣PPP模式主要基于三大考慮：

一是緩解地方債務壓力；二是希望引入專業(yè)團隊，以“專人專事”提高公共基礎設施服務的質量與效率，并旨在強調中后期的運營和管理環(huán)節(jié)；三是讓企業(yè)參與公共基礎設施建設和服務的全周期，借此打造具備國際競爭力的全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)，幫助其更好地走出去并支持國家“一帶一路”建設。

中央財經(jīng)大學財政稅務學院教授、中財-鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成向《財經(jīng)國家周刊》記者表示，從國際經(jīng)驗來看，PPP項目通常投資大、周期長、不確定性因素多，只是提供公共基礎設施服務的模式之一，“大面積運用并不科學”。

財政部《全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報》顯示，截至2017年9月末，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫（下稱“項目庫”）項目總數(shù)多達14220個，累計投資額17.8萬億元，覆蓋31個省（自治區(qū)、直轄市）及新疆生產(chǎn)建設兵團和19個行業(yè)領域。

一些激進的心態(tài)和對政策的曲解，導致PPP逐步偏離初衷，甚至出現(xiàn)了反向效果，大幅增加了地方政府的隱形債務。據(jù)第三方咨詢機構明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至4月8號，共有2330個項目被清理退出，其中25.28%屬于可行性缺口補助，23.29%為政府付費。

“實際的問題項目或遠多于此。”王守清向《財經(jīng)國家周刊》表示。《全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報》顯示，截至2017年9月末，政府付費項目和可行性缺口補助類項目占前述項目庫總數(shù)的79.6%，且與2016年、2017年相比呈逐季上升趨勢。

據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，目前全國絕大部分地區(qū)已經(jīng)完成了PPP項目清庫，并對一些不合規(guī)項目進行了整改。而逾期未完成清理工作的地區(qū)，也將由財政部PPP中心指導和督促其于30日內完成整改。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，本輪清理中，各地區(qū)、各行業(yè)的退庫情況存在明顯差異。

明樹數(shù)據(jù)顯示，截至4月8號，項目庫退庫來源前五位，分別是新疆、內蒙、云南、甘肅和貴州。退庫數(shù)量最多的行業(yè)分別為：市政工程（704個）、交通運輸（234個）和旅游（193個）；涉及投資額分別為：4510.5億元、6474.2億元和2345.4億元。由此不難發(fā)現(xiàn)，一部分經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)在本輪清理中壓力凸出，成為“重災區(qū)”。

多位受訪專家分析，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)易“跑偏”，主要源于“差錢”和“唯GDP論”。

一方面，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政收入普遍薄弱，加之新預算法的限制，使其常將PPP作為推動地方公共基礎設施建設和地方經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。另一方面，長久以來的“GDP競賽”邏輯，使得部分地方政府在開展PPP工作時動機跑偏，急功近利地催生出大量“偽PPP”、明股實債、拉長版BT、違規(guī)融資擔保以及跨越其財政可承受紅線等違規(guī)行為。

觀望與焦慮

本輪清理之后，各方態(tài)度如何？

記者發(fā)現(xiàn)，眼下各利益方對PPP的態(tài)度開始趨于冷靜和觀望，等待全國清庫結果和更為詳細的監(jiān)管新規(guī)落地。

首先，商業(yè)銀行表現(xiàn)得甚為謹慎。記者從全國多家商業(yè)銀行了解到，不少銀行已暫停了對PPP增量項目的信貸審批和存量項目的進一步放款。

一家國有大行成都分行公司業(yè)務部負責人介紹，2017年其所在銀行審批了4個PPP項目，眼下因項目缺乏現(xiàn)金流和政策收緊等原因，其中3個項目已暫停放貸。唯一“幸免”的項目，是因為其享有政府可行性缺口補助，即項目出險時將由地方財政補貼，或地方政府以股本投入和其他優(yōu)惠政策等形式給予經(jīng)濟補助，因此擁有了地方政府的隱性擔保。

至于3個被停項目會否恢復放貸，該銀行人士表示，“要等政策明朗后再定，畢竟能否入庫是我們信貸審核的重要標準，至少是入省級項目庫。”

其次，此前頗為積極的一部分企業(yè)亦轉向謹慎。

西部地區(qū)一家國資大型綜合建筑安裝施工企業(yè)早前成立了投資管理部，并計劃將PPP項目作為該部門的核心業(yè)務之一。但隨著去年以來政策收緊和清理工作的開展，該企業(yè)暫緩了旗下所有PPP項目。

“公司沒有正式發(fā)文，但內部已有默契，基本暫停了所有在談項目。”該企業(yè)投資管理部工作人員向《財經(jīng)國家周刊》記者說到。

第三，部分地方政府在觀望的同時，也表現(xiàn)出了一絲焦慮。

四川某市財政部門工作人員向記者透露，去年11月以來，按照四川省財政廳專家組審核意見，該市已對4個PPP項目進行了集中整改，集中在交通運輸、城鎮(zhèn)開發(fā)和污水處理領域。“之前我們渴望通過PPP項目緩解債務壓力，但實際效果遠不如預期，以后恐怕會更難。”

王守清認為，本輪清理后，市場將出現(xiàn)一段短暫的冷卻期。預計今年二季度以后，市場將逐漸回暖并回歸較為理性的發(fā)展。

在清理之外，更應深研亂象之源。

溫來成認為，大量使用政府付費和可行性缺口補助，不僅未能減輕地方政府債務負擔，一定程度上更是對未來財政的提前預支。

王守清分析，參與PPP項目的多是具備國資背景的建筑工程類企業(yè)，通常存在“重建設、輕運營”的慣性思維，往往聚焦于項目的可用性付費，忽視甚至企圖退出中后期的運營和管理，導致“跑偏”。

前述西部建筑安裝施工企業(yè)人士就向記者坦言，建筑工程類企業(yè)參與PPP不僅面臨轉型壓力，還得“換腦”——“僅僅是端正思想，就充滿了挑戰(zhàn)”。

此外，各地通常以國資背景的企業(yè)為參與主體，也在一定程度上將政府負債轉嫁給了國有企業(yè)，與當下兩者“去杠桿”的政策方針不太符合。

溫來成表示，與民營企業(yè)相比，多數(shù)國有企業(yè)在投融資上優(yōu)勢明顯，但長遠來看，應積極吸引更多的民營企業(yè)、外資企業(yè)進入以降低國企份額，實現(xiàn)項目資本和業(yè)務團隊的多元化。

規(guī)范新起點

多位受訪專家向《財經(jīng)國家周刊》記者表示，本輪清理僅是PPP規(guī)范發(fā)展的新起點，接下來仍有諸多問題待解。

首先，應盡快從頂層設計上建立PPP的相關法律和體制機制，對爭議已久的諸多問題作出明確規(guī)范、解釋。

王守清認為，PPP立法首先要直面三大任務：

一是制訂全國性的PPP項目實施、操作指南，如進一步明確PPP應用范圍、政府審批權限、審批流程、管理程序、合同框架和風險分擔原則，以及企業(yè)退出機制和糾紛處理機制等，進一步規(guī)范各參與方的行為。

二是從機制上建立國家級PPP補缺資金，以促進經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的基礎設施建設，平衡區(qū)域發(fā)展；同時減輕經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)政府的財政負擔，吸引社會投資者參與。

三是建立PPP管理的部際協(xié)調機制。PPP運作模式復雜、涉及政府部門眾多，各部門之間仍存在監(jiān)管割裂、各自為政的現(xiàn)象。須盡快建立起包括財政部、發(fā)改委、自然資源部、“一行兩會”等多部委在內的協(xié)調機制；并且鼓勵自然資源部更多地參與到PPP的管理工作之中，為項目發(fā)展提供更靈活的土地使用機制。

溫來成進一步建議，應盡快明確單一主管部門，徹底解決監(jiān)管的交叉、空白以及權責不明等問題。

其次，加強各級政府的PPP人才團隊建設。

多位受訪人士坦言，前述一系列亂象的根源之一是“懂的人太少”——無論政府、企業(yè)還是金融機構、咨詢公司，均存在以舊思維去理解甚至曲解新模式的問題，因此亟待政府加強人才團隊培訓工作，并創(chuàng)造條件逐步吸引具備豐富經(jīng)驗的國際人才加入。

再者，溫來成強調，PPP項目存在投資金額大、投資周期長、不確定性因素多、風險相對較高等特點，即便在英國、加拿大等發(fā)展經(jīng)驗成熟的國家，PPP項目在所有公共項目中的占比也僅為10-30%，“PPP要因地制宜。”