高校學費的供給側改革

【摘 要】 學費是高校資金供給的重要渠道，高校學費的供給側改革對于保障高校資金有效供給和合法供給具有重要意義。“學費標準根據年生均教育培養成本的一定比例確定”存在三個問題：一是“年生均教育培養成本”計算難且意義不大；二是“高等學校學費占年生均教育培養成本的比例最高不得超過25%”依據不足；三是以省為單位的“屬地性”制定學費標準不科學，因為經濟發達省也有較貧困市縣鄉，經濟欠發達省也有較富裕市縣鄉。公辦高校學費的供給側改革：基于公平，全國同一專業的本科生應統一學費標準；基于效率，不同質量、不同層次的高校學費應有所差別，并實行優質優價的原則。

【關鍵詞】 高校； 學費； 供給側改革

【中圖分類號】 F230；G475 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）07-0120-06

一、引言

（一）高校收費與高校學費是兩個概念

2006年5月12日，教育部、國家發展改革委、財政部發布的《關于進一步規范高校教育收費管理若干問題的通知》（教財〔2006〕2號）指出：“高校行政事業性收費包括學費、住宿費和考試費三類；規范高校服務性收費和代收費管理；加強監督檢查，堅決治理高校亂收費，嚴格執行教育收費公示制度，加強許可證、收費票據和資金的管理。”這個文件清楚地區分了高校收費與高校學費是兩個概念。政府下達的關于“亂收費”的文件其實大多是學費以外的項目，這個問題容易治理與規范；而學者撰寫的關于“教育收費”的文章，相當多闡述的是“學費”。本文討論高校學費問題。

（二）高校收費是一個敏感的問題

1995年聯合國教科文組織公布的《關于高等教育的變革與發展的政策性文件》第六十八條指出：“收取學費問題是高等教育中一個敏感的問題。對待這個問題必須十分謹慎，因為它觸及到社會公正和社會流動。教育平等問題關系到整個國家的教育、社會和稅收政策。這個問題還應該從學科流向的角度來看，這種流向已經受到大學前各級教育現行的學費制的影響，因為收費對學生來源、管理和學校的地位都有內外影響。總之，對收費問題要特別注意。對貧苦的學生要提供獎學金和貸款。”

（三）高校學費的兩個要素

1996年12月16日，國家教委、國家計委、財政部頒發的《高等學校收費管理暫行辦法》（教財〔1996〕101號）第四條指出：“學費標準根據年生均教育培養成本的一定比例確定。不同地區、不同專業、不同層次學校的學費收費標準可以有所區別。”第五條指出：“學費占年生均教育培養成本的比例和標準由國家教委、國家計委、財政部共同作出原則規定。在現階段，高等學校學費占年生均教育培養成本的比例最高不得超過25%。具體比例必須根據經濟發展狀況和群眾承受能力分步調整到位。”

這里，高校學費的兩個要素是“學費標準根據年生均教育培養成本的一定比例確定”及“經濟發展狀況和群眾承受能力”，同時還提出“不同地區、不同專業、不同層次學校的學費收費標準可以有所區別”。本文具體闡述這兩個問題。

二、關于高校學費的確定標準

（一）“年生均教育培養成本”計算難且意義不大

1.絕大多數國家未實行高校成本核算制度

王善邁指出：“全世界絕大多數國家的公立學校沒有教育成本核算制度。”[ 1 ]

郭少峰報道：“大陸高校以前沒有做過成本核算，國外也沒有先例，雖然也曾組織人員到國外考察，但現在做具體核算仍非常復雜。這位人士透露說，設備折舊、教室折舊等估計會在成本核算里，不過在具體比例上還是有不同的意見。”[ 2 ]

段治平等認為：“華盛頓州公立高校自1977年始，采用成本分擔理論作為其學費定價的理論基礎，基于生均成本數據和分擔比例確定學費。該州立法確定學費只能是教育成本的24%～33%。由于院校生均教育成本很難準確計量，以及合理分擔比例的難以確定，該州在1995年宣布放棄以成本決定法作為學費定價的基礎。”[ 3 ]

吳開俊、范先佐指出：“盡管美國華盛頓州在20世紀70年代推行成本補償模式時通過立法確定學費按培養成本的24%～33%收取，但該州已于1995年放棄了這一模式，學費不再與教育成本掛鉤。”[ 4 ]

從上可知，無論是“絕大多數國家的公立學校沒有教育成本核算制度”“國外沒有先例”，還是“放棄以成本決定法作為學費定價的基礎”，在國內推行教育成本計算確實很難。

2.教育成本計算難

筆者曾在1993年提出“事業單位財務會計比工業企業財務會計更為復雜”的觀點[ 5 ]，包括“事業單位的成本計算比工業企業更為復雜”“事業單位的服務定價比工業企業更為復雜”“高校教育成本難以確定”等論點。

代小琳報道：“學生培養成本確實很難計算，因為涉及的因素太多。王旭明指出，中國的高等教育實行的是教育成本分擔機制，就是國家、學校和上學的學生本人各負擔一部分費用。教育成本學生應該負擔多少，是按照這個估算出來的標準收取學生的費用……每個學生應該分擔多少，這是一個很復雜的指標，所以研究起來要有一定的時間。”[ 6 ]

劉開普報道：“大學生培養成本很模糊：一個無法說清的問題。上大學的學費到底要交多少？國家培養一個大學生到底需要多少錢？2004年，時任教育部副部長的張保慶在新聞發布會上稱培養一個本科生的完整成本一年至少要4～5萬元；2005年教育部有關負責人表示，理工科和文科人均培養費分別為每年約1.5萬元和1.2～1.3萬元；2004年《市場報》報道說，據權威機構測算，中國每位大學生的教育成本為每年7 000—8 000元。”[ 7 ]

劉開普還報道：“目前沒有一個合適的理論來對高等教育的成本進行計算。國外收費標準是個謎。為了探究國外高等教育收費標準，記者走訪了教育部門、財政部門以及部分在京高校，但被訪的大多數負責人對于記者所提出的國外高等教育的收費標準問題，紛紛表示不甚了解。他們指出，出國考察所得到的收獲，一般只是涉及皮毛而已，對于國外高等教育收費的標準，國外教育部門是如何計算得出的，我們的專家對此也還是一頭霧水。”[ 8 ]臧文麗報道：“張保慶：教育培養成本問題沒完全研究透。”[ 9 ]

3.教育成本統計也很難測算

舒爾茨認為，無論統計工作如何準確，也很難測算學校的全部教育費用，因此要有一個足以說明學校教育全年費用的概念，即“全部要素費用”概念，通過這個概念去識別和測算學校教育的實際要素費用，且在這些費用中，還可以區分出哪些是學生提供的，哪些不是學生提供的。具體來說，舒爾茨將學校的要素費用分為：教師、圖書管理員、行政人員的費用；校辦工廠的維持、管理費用；貶值、廢棄和利息；學生入學時放棄的費用。不包括某些附屬事業的管理費，如餐費、住宿費，也不包括獎學金、研究人員的基金及其他學生補助，因為這些費用具有公共事業開支的性質。[ 10 ]

4.教育成本計算意義不大

筆者曾呼吁高校建立人才成本制度，實行高校的人才成本計算[ 11 ]。但后來筆者修正了自己的觀點[ 12 ]。筆者曾指出，學者們的研究建立在歷史成本法的基礎上，歷史成本法是對過去的消耗進行測定，試圖作為財政撥款和收費的依據。可是，“過去的消耗”是在“過去的撥款”和“過去的收費”，是在不出赤字基礎上的消耗，這種測算盡管添加了折舊之類的因素，但仍然是在“撥款低”和“收費低”的框架內測定，這種測算是一種數字游戲。筆者當時提出采用標準成本法而不是歷史成本法。筆者認為：“應推行教育標準成本計算，重要原因是教育成本計算難度大，且普遍推廣意義不大。”[ 13 ]因此，高校標準成本法是制定“生均經費基本標準和生均撥款基本標準”的依據。

5.“各級學校學生人均經費基本標準”的規定

從2010年起，政府開始放棄“教育培養成本”的提法（除2015年《中華人民共和國高等教育法》第六十二條“年人均教育成本”未修改外），采用“人均經費基本標準”的提法。

2010年6月21日，中共中央政治局審議并通過的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》第五十七條規定：“各地根據國家辦學條件基本標準和教育教學基本需要，制定并逐步提高區域內各級學校學生人均經費基本標準和學生人均財政撥款基本標準。”第六十七條規定：“制定各級學校學生人均經費基本標準和學生人均財政撥款基本標準。”

筆者認為：“教育培養成本”采用“歷史成本法”，不僅計算難且意義不大；“人均經費基本標準”采用“標準成本法”，計算相對容易且有意義。高校標準成本的計算筆者在《高校管理會計研究》中闡述過[ 14 ]。

綜上所述，《高等學校收費管理暫行辦法》規定將“年生均教育培養成本的一定比例確定”作為確定學費標準的依據，“年生均教育培養成本”計算難且意義不大。

（二）關于確定學費標準的年生均教育培養成本比例

1.部分國家和地區公立高校學費占教學成本的比重

余英的研究如表1所示[ 15 ]。

2.關于分母

余英的研究顯示：分母為“教學成本”的如美國華盛頓州公立大學、澳大利亞、日本、荷蘭、肯尼亞、約旦、泰國、印度尼西亞、西班牙、菲律賓、法國等；分母為“生均經常性成本”的如印度、加拿大（有一處為“生均經營性成本”），越南、智利、韓國等；分母為“大學總收入”的如蒙古等；分母為“培養成本”的如英國等。[ 15 ]

由此得出，高等教學成本≠高等教育成本。

（1）國外高等教學成本≠高等教育成本

約翰斯頓認為高等教育成本至少包括四個方面：一是教學成本；二是研究支出；三是學生生活支出；四是放棄的收益。這四項成本，沒有一項是確定的。首先，教師員工的工資，國家、地區和學校間差異較大，教學成本顯然是一個巨大的變數。其次，學生的生活支出，國家、地區及學生間的開銷差距顯著，加上有免費、全額成本的住宿條件之分，有飲食補貼與完全自費飲食之別，還有學生個體消費差異，導致生活費支出差別巨大。至于學生因求學的機會成本，更是一項復雜的事，既存在國家或地區的差異，也存在個體的差異。因此，高等教育成本是一項難以算清楚的賬。

（2）國內高等教學成本≠高等教育成本

2005年6月8日，國家發展與改革委員會印發了《高等學校教育培養成本監審辦法（試行）》，這是我國政府唯一正式發布的關于“高等學校教育培養成本”的文件。該文件第五條指出：“高校教育培養成本由人員支出、公用支出、對個人和家庭的補助支出及固定資產折舊四部分構成。其中人員費用包括教職工基本工資、津貼、獎金、社會保障繳費、其他人員支出，公用支出包括辦公費、印刷費、水電費、取暖費、郵電費、交通費、差旅費、會議費、培訓費、福利費、勞務費、招待費、租賃費、物業管理費、維修費、專用材料費、其他公用支出，對個人和家庭的補助支出包括離退休費、撫恤和生活補助、醫療費、助學金、住房補貼和其他支出，固定資產折舊包括房屋建筑物折舊、設備折舊。”此外，計入教育培養成本的還包括科研費用，按科研費用的30%計入成本。這里不僅包括教學成本，還包括研究成本和行政管理成本。

從上可知，高等教學成本≠高等教育成本，高等教學成本包括的內容比高等教育成本小得多。

3.關于分子

余英的研究還顯示分子>25.0%的國家（或地區）有蒙古（>50.0%）、韓國（46.0%）、肯尼亞（42.0%）、美國華盛頓（40.3%）、加拿大（40.0%）、中國（36.4%）、智利（36.0%）、日本（34.0%）、約旦（>30.0%）。[ 15 ]

王善邁指出學費確定的教育成本依據在操作層次上面臨兩大困難，其中一條：“教育成本分擔中受教育者應負擔多大比重難以確定。高等教育成本分擔者有政府、社會和受教育者，分擔的方式分別是財政撥款、捐贈和學費。學費作為教育成本的分擔，應占有多大比重難以確定，即使確定也無充足的理由。例如，政府有關機構規定大學學費的上限是生均培養費的1/4，那么人們要問為什么是1/4？為什么不是1/5？為什么不是1/2？難以給出令人信服的回答。通過國際比較，找出學費在生均教育成本中比重的參照系，也只具有參考價值，因為國情不同。”[ 16 ]

劉開普報道：“按照國家教育部規定，學費應為學生培養成本的25%，實際分攤44%。”[ 7 ]

王紅認為：“一些情況清楚地表明，學費占成本的比例從0%～40%，都有社會合理性。因此，確定學費標準，即劃定學費占高等教育成本的比例是一項復雜的事，必須考慮政治、經濟、文化等多因素。學費占成本比例多少合適，仍是一個亟待深入研究的課題。尤其是高等教育個人收益率與社會收益率，在何種條件下孰高孰低，既是一個理論課題也是現實決策前提。”[ 17 ]

從上可以看出，學費占高等教育成本的比例定為25%值得推敲。一是學費占高等教育成本的25%與學費占高等教育成本的25%差距太大。余英研究的是“部分國家和地區公立高校學費占教學成本的比重”，比例同樣是25%，若分母100時為25，分母200時則僅為12.5。因此，參照國外的比例首先要搞清楚分母的內涵。二是25%沒有科學依據，發達國家與發展中國家都沒有統一的標準。

三、關于高校學費的公平性與效率性

（一）高校學費的公平性：制定全國統一的收費標準

1.關于高校學費的屬地性原則

高等學校收費屬地化管理涉及兩個方面：一是由各省、市、自治區制定高等學校收費標準；二是由各省、市、自治區對高等學校收費進行監管。監管是必要的，但各省、市、自治區制定一個統一的收費標準則沒必要。

1992年的《關于進一步改革和完善普通高等學校收費制度的通知》中指出“我國地域遼闊，各地經濟發展很不平衡，全國制定統一的普通高等學校收費標準和辦法，已不能適應改革開放的新形勢”。那么，各省、市、自治區制定一個統一的收費標準也不科學。中國地域遼闊，不僅各省、市、自治區之間經濟發展很不平衡，就是同一省、市、自治區內部的各地市、各縣區之間經濟發展也很不平衡。世界銀行的一項研究指出：“中國的多樣性異常顯著，它是一個地區之間、城鄉之間發展不平衡的大國，在中國第三世界和第一世界共存。”目前，各省、市、自治區根據各自的經濟狀況和居民經濟承受能力制定各自的收費標準，但經濟發達省份也有欠發達地區，經濟欠發達省份也有發達地區，如廣東省屬于經濟強省中有較多的欠發達地區。2017年4月14日，《第一財經日報》有篇題為《21縣進GDP千億俱樂部：江蘇山東最多，湖南有3個》報道指出：“值得注意的是，第一經濟大省廣東沒有一個縣的GDP超過千億大關。不過十幾年來珠三角最發達的縣如順德、南海、三水、增城等紛紛改為區，因此現在廣東縣域經濟能進入全國百強縣的也只有一兩個。強縣改區的案例并不是廣東獨有，近幾年如江蘇的武進、吳江和浙江的蕭山、紹興也都先后撤縣設區，但為何這兩個省份仍有多縣超過千億大關，而廣東卻數量鮮少？最根本的原因還是跟廣東區域發展失衡有關，粵東、粵西、粵北與珠三角之間的差距實在太大。數據顯示，2016年，在廣東21個地級市中，人均GDP低于全國平均水平的占13個，多個地市只有全國平均水平的一半左右。”

“如廣東省2016年人均GDP：深圳市171 304.78元，廣州市145 254.39元，而汕尾市27 418.92元，梅州市24 086.80元；貴州省排在首位的貴陽市2016年人均GDP為68 322元，排在末位的安順市為30 316元。由此可見，安順市比汕尾市和梅州市的人均GDP還高。2016年廣東省深圳市居民人均可支配收入48 695元，廣州市全年城市常住居民人均可支配收入50 940.70元，農村常住居民人均可支配收入21 448.60元；汕尾市城鎮和農村常住居民人均可支配收入分別為22 327元、12 261元，梅州市2016年全體常住居民人均可支配收入17 986.6元。而貴陽市城鎮常住居民人均可支配收入為29 502元，農村常住居民人均可支配收入為12 967元；安順市城鎮常住居民人均可支配收入24 885元，農村常住居民人均可支配收入8 120元。由此可見，貴陽市城鎮和農村常住居民人均可支配收入均比汕尾市高，安順市城鎮常住居民人均可支配收入比汕尾市的高。”

從上可見，廣東省不分貧富地區地將高校收費標準定得比貴州省高就沒有道理，導致深圳市、廣州市和汕尾市、梅州市的考生考到廣州的大學按廣東省的標準收費，深圳市和廣州市的考生考到貴州省的大學則按貴州省的標準收費。以省、市、自治區為單位制定高校的學費標準，甚至以地、市或縣、區制定高校的學費標準不僅達不到精準科學的效果，也達不到公平的目的。因此，從2013年開始，福建、廣西、山東、湖北、湖南、天津、寧夏、江蘇、貴州等地公辦高校學費調整信息公布后引發的種種議論都說不到點子上。

筆者建議，對同一層次、同一專業由國家發改委與教育部、財政部根據“高等學校學生人均經費基本標準”制定全國統一的收費標準，同時實行“高收費+高資助”的模式。

2.高校學費的公平性：實行“高收費+高資助”的模式

低收費有利于富人。D.布魯斯·約翰斯通指出：“從理論上講，高學費、高資助在增加高等教育資源總量的同時又能保證入學率及公平性，但政治上的事實是政治家面臨公共投資的僧多粥少，還有許多國家政治上日趨保守的形勢，可能更喜歡高學費而不太注重高資助，其結果就可能是學費越來越高以滿足國家經費不足之需，而又缺少高水平的資助來滿足低收入學生和家庭之需。”[ 18 ]

羅杰·蓋格指出：“長期以來，經濟學家積極倡導‘高學費/高資助政策，認為這是促進高等教育機會平等的有效手段。‘高學費/高資助現象的實質在于學費的最后增加部分來自于院校學生助學金。根據每一名學生的支付能力來調整學校的資助和學費減免，最后形成了一種差別定價系統（a system of differential pricing results）。在這一系統內，學生支付他所能承受的最大份額……聯邦學生資助政策已經成為‘高學費/高資助政策的保護傘。”[ 19 ]

小林雅之認為，美國在高等教育學費制度改革中引入的“高學費+高資助”模式起到了一定的積極作用，“高收費+高資助”模式是在批判之前低學費政策過程中產生的，該理論認為低學費政策是以大量的財政援助為前提的，但是隨著入學人數的增加和高等教育外部效果的降低，低學費政策逐漸失去了其合理性[ 20 ]。

張維迎認為：“‘為什么窮人上不起大學，因為學費太低。什么意思？世行的研究、歐洲的研究都發現，我們用低學費的辦法實際上補貼的是富人，而不是補給窮人。那我們把學費適當地提高，然后規定學費多少比例必須用于助學金，這些問題就可以很好地解決。”[ 21 ]

2010年9月26日，筆者在河南理工大學召開的全國煤炭高校財務專業委員會研討會上作學術報告后，與河南省同行聊天時談及河南省高校學費問題，筆者問：“河南省高校學費標準多少？”答：“文科類3 400元/生/年，理工類3 700元/生/年。”問：“江蘇是4 600元/生/年，你們為什么低？”答：“河南是欠發達地區。”問：“河南籍的考生到江蘇去上學交多少？”答：“按江蘇標準。”問：“江蘇籍的考生到河南去上學交多少？”答：“按河南標準。”問：“河南為什么不按江蘇的標準收費，將多收的學費資助河南等欠發達地區的學子呢？”答：“嗯，有道理。”

（二）高校學費的效率性：差別性和按質論價

1.差別性原則

應根據高校及學科的排名不同、受高等教育的層次不同、專業不同等采取差別性制定學費標準的原則。

（1）工科、文科、醫科、藝術類等的培養費用不同，各專業的學費標準亦應有差別。1994年4月7日，《國家教委關于進一步改革普通高等學校招生和畢業生就業制度的試點意見》（教學〔1994〕3號）第二條指出：“要建立科學的收費制度，制定合理的收費標準。收費標準可因地因校因專業而異。”

（2）學位層次不同學費標準亦不同。博士、碩士、學士的培養成本不同，學費標準亦應有差別。

（3）學校層次不同學費標準亦不同。2000年6月5日，教育部發布的《關于2000年高等學校招生收費工作若干意見的通知》（教電〔2000〕188號）指出：“重點學校和一般學校的學費標準可以有所區別。”原“985”和“211”的學校層次較高，與別的高校培養成本不同，學費標準亦應有差別。

2.按質論價的原則

（1）質量高的教育產品具有較高的效用。高等教育在高等教育市場上提供的是準私人產品，它既有使用價值又有比較價值。高質量的高等教育產品具有較高的效用。效用是指對于消費者通過消費或者享受閑暇等使自己的需求、欲望等得到滿足的一個度量。恩格斯早在1844年指出：“價值是生產費用對效用的關系。價值首先是用來解決某種物品是否應該生產的問題，即這種物品的效用是否能抵償生產費用的問題。只有在這個問題解決之后，才談得上運用價值來進行交換的問題。如果兩種物品的生產費用相等，那么效用就是確定他們的比較價值的決定因素。”[ 22 ]因此，質量高的教育產品應有較高的學費標準。

（2）畢業后易找到較好工作，薪金較高。伊萬·韋特曼指出：“想要在一流大學上學的學生支付的學費只是略高一些。從這樣的大學得一個有聲望的學位，略高一點的學費是可接受的，因為畢業生得到高薪工作的可能性很大。即使得不到高薪，所建議的這種償還計劃將確保畢業生不會導致財政后果。根據前面談到的學費標準，一流大學學費中只有較低比例的成本補償，專項撥款會繼續彌補這種‘不足。為了取得比較滿意的實施方案，政府不得不與所有的院校達成一致意見，每年定期檢查，根據每類院校的教學成本確定能夠接受的學費標準。之后，通過設定可接受的學費標準，政府將會同意對‘不足部分給予補償。”[ 23 ]在人才市場上相當多的用人單位只招“985”和“211”高校的畢業生或對“985”和“211”高校的畢業生優先，因為“985”和“211”高校的畢業生質量高些，所以應有較高的學費標準。

20世紀80年代以來，西方國家根據新自由主義經濟學理論紛紛開展教育市場化改革，認為“在學校教育中，家長和兒童是消費者，教師和學校是生產者，學校出售教育，學生購買它。同在大多數自由市場的情形一樣，買賣雙方都受到刺激來為對方服務，學校要得到生存和發展就必須生產出消費者所喜歡的質高價廉的產品”[ 24 ]。因此，學費標準應貫徹按質論價、優質優價原則。

基于此，筆者建議制定“高等學校收費條例”。1996年12月16日發布的《高等學校收費管理暫行辦法》（教財〔1996〕101號）第一條規定為加強高等學校收費管理，保障學校和受教育者的合法權益，根據《中華人民共和國教育法》第二十九條的規定和國家有關行政事業性收費管理的規定，制定本暫行辦法，而《中華人民共和國教育法》第二十九條規定的是遵照國家有關規定收取費用并公開收費項目，這讓人感到立法依據不足[ 25 ]。

2014年4月25日，教育部財務司印發的《關于2014年教育財務工作要點》（教財司函〔2014〕152號）第二條指出：“進一步完善非義務教育成本分擔機制。按照屬地化管理原則，建立非義務教育階段學校收費標準動態調整機制。督促各地盡快出臺研究生收費管理辦法，完善研究生投入機制。研究起草《學校收費條例（草案）》，推進學校收費改革和收費管理制度化、規范化。”

高等學校收費管理既是適應高等教育市場機制的需要，又是完善高等教育投入體制的需要，是高等教育投入供給側改革在法規層面保障的需要，不僅涉及教育、財政、物價等部門，而且涉及千家萬戶的民生利益，因此，建議由國務院制定《高等學校收費條例》。

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