食品安全強制責任保險制度建立研究

摘 要：中國食品安全問題頻發，所造成的危害影響力大、波及范圍廣，關乎消費者的身體健康甚至生命安全，引起了全社會的關注。食品責任保險是一種保護性設計，但由于食品企業分擔風險意識不強、企業投保動力不足、我國保險方面的法律構建和制度不完善等原因，導致我國食品安全強制責任保險的供給量和需求量不足，推行強制責任保險就顯得必要。通過強制食品企業投保來分擔風險、轉變政府在食品侵權案件中作為“兜底者”的角色、督促企業提高自身食品質量、使得受到侵害的消費者及時的得到補償救濟、重塑人們對食品領域的信心，從而使我國食品領域的安全問題能夠真正的得到緩解。

關鍵詞：食品安全；強制責任保險；食品安全強制責任；交通強制責任保險

一、食品領域的現狀

隨著現代物產的豐富和生活水平不斷地提高，人類壽命呈現不斷增加的趨勢，這本應是值得高興的事，但是隨之而來越來越多的食品安全問題又對現代生活提出了新的挑戰。食品安全問題不僅嚴重的危害我們的身體健康和生命安全，還會造成消費群體的恐慌情緒；食品安全問題使消費者對我國食品領域一再喪失信心，要使消費群體重新對食品行業重塑信心難上加難；政府用來維持正常的社會秩序需要付出的社會成本增加；更嚴重的可能會造成食品市場經濟秩序的混亂，導致我國食品行業在國際市場上的占有率降低。而食品安全問題似乎在新世紀到來之后變成了歷史遺留問題，此歷史遺留意思是在進入新世紀這么多年該問題并沒有得到解決，并有愈演愈烈之傾向。

二、實施食品安全強制責任保險的必要性

（一）企業無法承重突發的大規模食品安全事件

我國食品領域現在采取自愿投保的方式，大多數食品企業將其經營成本的增加放在第一位考慮，并且企業對發生食品侵害事件都抱有僥幸心理，因此投保率并不高。但我們就社會上發生食品安全問題的企業來看，對其都造成了致命的打擊，不僅需要對受害的消費者進行大額的賠償，事故的發生往往還會導致整個下游環節的癱瘓，企業的破產以及成百上千的職工面臨下崗，這種負擔往往是企業無法承受之重。因此筆者認為在自愿投保失靈以及企業發生事故時損失慘重的情形下，有必要強制食品企業投保。

（二）政府等部門的監管難度較大

在食品領域中，政府等部門的監督管理是食品企業生產、流通中一個重要的環節。理論上，可以通過加大監督力度來減少食品安全事件的發生，但事實上，我國的食品安全監管難度舉世無雙，作為世界第一人口大國，各類食品涉及面廣、涉及主體復雜，使得監管難度十分大。食品監管的不利、食品安全事件的多發也對政府的公信力造成了不良的影響，使得重塑在公眾中的公信力和威信變得異常困難。

（三）受侵害消費者無法得到或者無法及時得到救濟

實施強制責任保險最重要的一點就是使得受侵害的消費者盡快得到應有的賠償，企業一旦投保，受損害的消費者就可以按照《中國人民共和國保險法》中第65條第2款：“責任保險的被保險人給第三者造成損害，被保險人對第三者應負的賠償責任確定的，根據被保險人的請求，保險人應當直接向該第三者賠償保險金。被保險人怠于請求的，第三者有權就其應獲賠償部分直接向保險人請求賠償保險金。”規定，在被保險人怠于行使權利時，直接向保險公司索賠，這是為受害者能夠快速獲賠的一種規則保障。

三、交通強制責任保險對食品安全強制責任保險設立之啟示

（一）基礎保費確定方面之借鑒

交強險的基礎費率根據車型的不同分為八大類42小類車型，相同的車型的執行同一的價格。可以看出不同車型的保費有所差異，因此我們在食強險上也需要借鑒這一點。根據投保企業的規模大小、經營范圍、營業收入額以及其產品可能會造成的損害程度等來確定其基礎保費，根據其營業額在一個穩定范圍的分為一個檔，同一個檔次的基礎保費相當，同時，食品類型也要作為一個考量因素，特殊的食品類型領域如嬰兒奶粉、學校食堂的經營，從事這類型行業一旦發生事故，造成的損害較廣，對受害主體的損害較大，因此在實施該領域行為時，對食品企業提出更嚴格的要求，食品企業自身也應當盡更多的注意義務，所以需要對其基礎保費進行特殊的規定以區別于一般的食品企業。除此之外，在食品企業進行投保時要對其進行科學的評估和和檢測，企業產品評估的安全風險狀況也應當作為一項確定基礎保費的標準，產品越安全，基礎保費越低，反之相反。

（二）關于借鑒交強險浮動費率之思考

交強險采用浮動費率，根據投保人上一年度、上兩年度以及多年度的表現，來確定其下一年度保險費率的增減。發生的事故越少，其下一年度需要繳納的保費就越少，依此類推，獎懲分明的這種方式使得投保人能夠不斷的提高自己的安全意識，并不斷的加強內部管理，從而減少發生事故的頻率。筆者建議食品安全責任保險也同交強險一致而采用浮動費率，浮動的因素即依據是該企業上一年度以及上幾年度發生食品安全事故的頻率，發生事故的次數越少，浮動的比例越多。

交強險通過多年的發展，相關制度框架、責任認定等已相對成熟，食強險與其相比，在食品企業分類、責任認定、責任限額等方面更為復雜，需要進一步明確具體的食品安全標準。

四、域外關于食品責任保險領域的做法對我國大陸的借鑒意義

關于食品責任保險領域，域外做法為中國大陸提供了良好的借鑒意義，我們主要從各國在食品責任保險領域是否為強制責任保險、是否采用嚴格責任原則、賠付原則、承保范圍以及食品安全責任保險制度的經營原則等方面著手進行分析。

（一）美國

在美國，食品安全責任保險制度納入產品責任法的范圍內調整，美國在產品責任制度中采取的是嚴格責任原則，不論侵權的企業是否主觀上有過失都需要進行賠償。美國產品責任制度的賠付原則采用的是懲罰性原則，賠償數額巨大且項目繁多，特別是巨額懲罰性賠償金。此外，美國公民維權意識高、維權成本低，一旦起訴，被訴的企業往往會付出慘重的代價，正是這些原因使得美國即使沒有強制規定企業投保，投保率達到95%以上。在這里我們提到，美國產品責任保險的經營模式是完全的商業化模式，在這種模式下能最大的發揮市場經濟的優點，節約政府資源和社會成本。正是由于美國高度完善的法律制度、良好的商業環境、法律意識和維權意識雙高的民眾等多方面的原因，使得美國食品行業運行良好，很少發生違法現象。

（二）日本

日本在《制造物責任法》中確立了產品責任的嚴格責任原則，嚴格責任增加了日本企業的經營風險。在食品消費領域，相比較美國完全的商業化模式，日本政府的參與較為明顯，政府不僅制定產品安全標準和法規，還對產品安全進行全面的干預和監管，通過這種方式使得在食品領域食品的安全性更加可靠。也正是由于政府對食品行業的干預過多，使得政府的負擔增加，消耗的社會公共資源也十分龐大。

（三）歐盟

1985年頒布的《歐共體產品責任法指令》，規定在整個歐共體內實施嚴格責任原則。歐盟所運行的是福利國家的模式，采取的賠付原則是社會保障優先原則，發生損害時，先由國家的福利進行賠償，賠償不足時可以向企業追償，但在現實中很少發生。嚴格責任的規定使得食品企業經營的法律風險增大，但社會保障優先原則的實施使得對侵權企業的警示作用沒有發揮出來，也正是這個原因導致相關保險業并不發達。值得一提的是，《歐共體產品責任法指令》中規定的損害包括人身損害和財產損害，還允許成員國對精神損害賠償進行單獨規定。

我們可以看出各國關于食品責任保險的規定都有其特殊的地方，是與一國的經濟發展狀況、文化歷史狀況、立法的價值取向、法律制度的構建程度、政府在社會中所發揮作用、保險業的發展等情況相吻合，因此我們在借鑒外國做法時，也要考慮本國國情，并將借鑒的經驗本土化。

五、推行食品強制責任險存在的障礙及其解決途徑

（一）推行食品安全強制責任保險的存在的問題

1.關于強制責任保險經營模式之選擇

要在我國施行食品安全強制責任保險，首先要解決的就是強制責任保險模式的選擇。國際上的經營模式有兩種：以政府主導、保險公司只承擔代理責任經營模式和保險公司自負盈虧的經營模式。各國根據本國的情況進行了選擇，美國是商業化模式的代表，日本更多體現出來的是政府主導、保險公司代辦的模式，那么根據我國的現狀應采取哪種模式有待思考和解決。

2.理清投保主體并制定標準較為困難

由于食品企業類型繁多、規模大小不一，并且食品企業從生產加工到最后的銷售經過了多個流通環節，所以要將投保主體理清并非易事，再者要為納入強制責任保險體系中的所有食品企業制定統一的標準也實屬不易。需要考慮將哪些主體納入到投保系統中、如何較好的將食品企業進行分類并按照不同的要求進行投保等問題。

3.食強險對保險行業提出了更高標準與要求

對于一個新的保險類型進入保險機制，需要保險行業制定出一整套的相關配套措施來輔助其實施，各個類型、各個規模的食品企業的保費、費率的問題，并且涉及對食品安全責任風險的評估、衛生檢疫、風險管理和保險理賠、訴訟程序的介入等多個環節，這就對保險行業提出了很高的要求，需要保險公司組織構建較完善、應對風險能力強、專業人員的素養較高。因此對要設立該險種的保險公司應該進行嚴格的規定，需要經過國務院保險監督管理機構批準。

4.“互聯網+”模式下網購食品的特殊性對食強險的實施提出新要求

網購作為一個食品流通過程中采用的新方式，具有其特殊性。取代了平時“面對面”的買賣方式，增加了食品交易過程中的虛擬性。網購食品備受熱捧，但是由于食品網店準入門檻低、正規手續缺乏，網店成了假冒偽劣和“三無食品”的集聚地。再加上其特殊的物流環節，對食品的儲藏環節提出了更高的要求，使得食品過期變質、假冒偽劣以及退換貨難的風險大大增加。在“互聯網+”模式的推行下，網購食品變得更加盛行，因此在眾多食品流通方式中，我們要將這一特殊情形考慮進去。

5.監管制度不完善以及執法力量的缺失

在監管、執行方面，政府、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門發揮著重要的監督作用。但在現實中，很多地方還沒有建立起《食品安全法》中所要求的監管力量，并且我們前面提到我國食品監管難度之大，使得單方面依靠行政性的監管力量不能使監督管理的作用完全發揮出來。執法方面，在食品安全生產、流通過程中，執法隊伍、執法力量沒有完全到位，執法力量薄弱，在基層仍然出現一些環節上無人監管的情況，法律還沒有得到很好的落實。

（二）推行食品安全強制責任保險的途徑

1.立法上的支持

法律在人們的生活中扮演重要角色，在食品生產、供給、消費中也扮演著重要角色，正如科殷所言“法滿足人的一種深刻需要，它服務于生存的安全保障”。文章第四部分提到了當今社會設立食品安全強制責任保險的必要性，那么這項制度要實施，首先需要得到法律的保障與支撐。在現行《食品安全法》中第43條第2款規定“國家鼓勵食品生產企業積極參加食品安全責任保險。”沒有強制要求食品企業進行投保，筆者認為為了更好的落實食品安全強制責任保險，可以通過司法解釋來進行補充規定，將強制責任保險納入其中，法律上的保障使得該制度的實施以及其主體的權益有了正當性。并且法律也是最重要甚至于最后的救濟手段，只有在立法上給予支持，無論是食品行業亦或者保險行業才會得到一個良性的發展。

2.食品強制責任保險的模式選擇

交強險作為我國第一個強制責任保險，對我國食品強制責任保險的設立有著重要的啟示。前文我們提到交強險連年虧損是由于沒有理順政府和市場之間的關系，即“先政府定價，后市場經營”所導致的，定位不明確使得強制責任保險行業出現了嚴重虧損的局面，因此在實施食強險時，我們首先要明確該強制險的經營模式。筆者認為，由于我國市場經濟發展的一些問題，我國不應該學習美國實行完全的商業化模式，同時考慮到要與我國經濟發展水平相適應，也不能學習歐洲國家采取社會保障優先的福利國家模式，而應采取政府主導、保險公司代辦的做法，這樣既可以避免完全商業化給我國保險市場帶來秩序混亂的風險和，也可以改變政府定價、保險公司經營帶來的地位不清晰的狀況。但是模式的選擇必定不是零和博弈，非此即彼，我們仍應在借鑒他國的模式有效于我國部分的基礎上，不斷得做出調整，或許在尋找過程中會遇到些許困難，但在破除困難的同時，我們將會積累寶貴的經驗，最后以不斷調整后的最佳的模式來運行食品安全強制責任保險。

3.食品安全強制責任保險投保主體之確定

我國臺灣地區實施食品安全強制責任保險，并規定凡是持有營利事業登記證的食品產業，都應如期完成投保，并按不同食品的類別，分為四個階段實施，并已在2009年11月全面完成了投保事宜。筆者認為關于投保主體，我國大陸地區可以借鑒臺灣地區的做法，將工商登記、頒發營業執照和食品安全保險的投保掛鉤。其中，新注冊的企業需要在頒發營業執照的同時完成食品強制責任保險的投保；而之前已經取得營業執照的企業，分為幾個階段，規定的日期前完成投保工作。對于沒有取得營業執照、流動性很強的小商販，對其管理十分難度，對此我國《食品安全法》第三十四條規定：“地方各級人民政府應當采取措施鼓勵食品規模化生產和連鎖經營、配送。”相信在政府的牽頭和指導下，可以逐步實現食品加工作坊企業化，食品小商販經營場所固定化，食品生產和配送規模化、連鎖化目標。

4.保險公司準入標準之設定

由于其強制責任保險的性質，所以對從事該險的保險機構要做出特別規定。交強險實施之初，監管部門對從事交強險的保險機構和業務審批十分嚴格，食品安全強制責任保險要實施，更是需要如此。保險公司需具有進行風險評估、衛生檢疫、風險管理和保險理賠等各個方面的能力，所以設立食品安全強制責任保險的保險公司需要熟悉該業務領域，專業人員素質過硬，保險公司的抗風險能力一定給要強等等。

5.網絡食品安全之特殊規定

網絡食品交易成為了消費者購物的一個重要途徑，并且隨著“互聯網+”的推動，變得越來越繁榮，但是由于其設立方式、交易模式等方面的特殊性使得網上食品交易存在眾多風險，這些風險對消費者維權提出了新的挑戰，因此需要對其進入市場的各個環節進行規制與完善。網絡食品交易第三方平臺提供者應當對申請進入平臺的食品經營者資質審查的義務、網絡經營者的信息公示制度、進貨查驗、賠償制度的完善以及監督和執法等方面做出了規定，筆者認為該征求意見稿符合了網絡食品交易發展的趨勢，若實施之后可以解決網絡食品交易方面法律上的空白，有利于進一步規范我國的經濟市場秩序，對消費者權益的保護也提供了法律支持。

6.建立、完善食品企業安全事故公示系統

《食品安全法》中規定了縣級以上地方人民政府建立健全食品安全全程監督管理的工作機制，并在《食品安全法》中增加了建立健全信息共享機制。筆者認為不僅要在監督系統內部建立信息共享機制，食品行業協會可以為消費者提供食品安全信息，對有食品安全問題的企業進行披露，使消費者權益能夠得到更好的保護。誠實信用原則是我國民法中的一個重要的基本原則，在食品行業中也不例外，每個經營的企業都應當自覺遵守。如果食品企業違反了誠實信用原則，給食品安全帶來風險或者損害，應當根據其造成影響的惡劣程度來對損害進行劃分，達到一定標準的就將企業列入食品安全企業黑名單，并進行聯網公示其企業相關信息，通過增加食品企業透明度的方式來保護消費者合法權益。除此之外，監督管理部門要對其進行重點監督，命其在規定的時間內進行整改，在規定時間內沒有消除其食品安全危害的就吊銷其營業執照，并對其主要負責人規定進入食品行業的準入條件。

7.構建完善的監督管理體系及執法體系

保險公司非行政性監督管理的作用不可忽視。在投保人進行投保時，要對其風險進行評估、對衛生進行檢疫，在這個流程中對其起到了一定的監督作用，這樣做有利于企業提高風險管理意識。在投保之后的過程中，保險公司也要加強對其的監督和管理，并加之配套措施，使得這種非行政性的監管得到了良好的效果。同時發揮行政性監督作用和非行政性監督作用，才能建立科學、完善的監督體系。此外，我們可以通過實施食品安全強制責任保險之際，對食品企業進行大規模的監測和排查，形成數據性的匯總和分析，為我國之后的食品領域提供了可靠的數據。

在執行方面，要加強與衛生部門、工商部門、食品藥品監督管理部門以及出入境檢驗檢疫局之間的合作，形成信息共享制度，從而形成一個系統的、完整的食品安全管理體系，使得食品安全強制責任保險能夠順利的實施。

六、總結

在食品安全嚴峻的事態下，實施食品安全強制責任保險顯得十分必要的。在其經營模式的選擇上應當理順政府和保險行業的關系，筆者認為應當采取政府主導、保險行業代辦的經營模式，對于代辦的保險公司要以嚴格的標準進行限制，同時為了順應強制責任保險的“不盈不虧”原則，應該給予其一定的優惠政策。在學習國外的做法時，要注意尋求一條適合我國國情的道路，還要注意食品強制責任保險的程度要與國家的經濟發展水平相適應。

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作者簡介

吳士東，中央財經大學法學院研究生.

（作者單位：中央財經大學）