蘇州地區農村宅基地退出機制的研究

盧子達 鄒佳瑤

摘 要：蘇州地區宅基地數量多分布范圍廣且分散，“一戶多宅”、人均面積超標等現象大量存在而符合宅基地退出標準的農戶數量較多，因此在人多地少的基本國情下，通過挖掘建設用地內在潛力使土地利用向縱深發展成為了解決人地間矛盾的重要手段。

本文以蘇州地區調研區域，通過調查問卷、個人訪談等形式對蘇州市農村宅基地退出的現狀以及農民在宅基地退出方面的需求進行調查研究，進而為宅基地退出機制的構建提出些許建議。

關鍵詞：宅基地退出；宅基地使用權；影響因素；補償標準

一、緒論

伴隨著城鎮化和工業化的進程，農村剩余勞動力大量涌入城鎮，農村宅基地“一戶多宅”、占用耕地的現象較為普遍。鑒于我國“人多地少”的基本國情，優化土地利用結構，使土地利用由橫向擴張向縱深發展顯得尤為重要。完善的宅基地管理制度將對維護農民基本權益、穩定社會發揮較大作用，但現行的宅基地管理制度難以正常運行，阻礙了土地流轉，很難適應當前的發展趨勢。同時很多進城農民受諸多因素影響不愿意退出宅基地，這又加劇了宅基地空置的嚴峻形勢，嚴重影響了農村土地經營的規模，不利于實現土地資源合理配置。

二、宅基地利用現狀及退出意愿的調查與分析

（一）問卷設計內容

2017年8月，項目組以戶為單位，采用線上線下兩步走，問卷調查與訪談相結合的方式對蘇州市農村宅基地退出意愿影響因素進行了實地調查。被調查對象分別來自蘇州市下屬的常熟市虞山鎮、梅李鎮以及張家港市鳳凰鎮、塘橋鎮，共發放問卷320份，回收有效問卷298份。調查內容包括：1.“宅基地利用現狀”，關于宅基地利用現狀的調查，主要包括宅基地的使用情況，受訪者家中宅基地面積；2.“宅基地退出意愿”，對于宅基地退出的調查主要涉及受訪者愿意或不愿意退出宅基地的原因，進而為宅基地退出機制的構建提供支撐；3.“宅基地退出方式及影響因素”，這部分的調查主要了解受訪者接受何種宅基地退出的方式以及相應的補償種類和標準。

（二）宅基地利用現狀調查

1.宅基地閑置現象普遍

在城鎮化進程中，農民進城務工成為了潮流，一部分人在城市中獲得了穩定的收入之后便購房生活，這一定程度上導致了農村宅基地的閑置。而原本家中留守的老人因為子女進程務工也紛紛進城投靠而導致宅基地無人居住，從而加劇了宅基地閑置情況的發生。以張家港市鳳凰村為例，村內共有8處宅基地閑置，究其原因，不外乎以下兩種：（1）父輩去世后，城鎮中居住的子女不愿回村繼承宅基地從而導致空關；（2）老人進城投靠子女以至于房屋空關。

2.宅基地違規使用現象突出

根據《土地管理法》規定，農村一戶只能擁有一處宅基地，且不得超過一定的標準（該標準由各省、自治區、直轄市確定）。但因為宅基地無償取得且缺乏有效的政府監管，使得農村中一戶多宅，多吃多占的現象極其普遍。

（三）、宅基地退出意愿分析

據調查數據分析，蘇州地區農村宅基地退出呈現如下現狀與特點：

1.符合宅基地退出條件的農戶較多

隨著農村家庭生活條件的改善及生活需求的增加，部分農戶移居城鎮的意愿較為強烈。項目組分析有效問卷后發現，已有35戶在城鎮購置多套住房，占樣本總數的11.74%，另有60戶在未來5年內有在城鎮購置住房的計劃，占樣本總數的20.13%。在這部分農戶移居城鎮后便符合退出宅基地條件。

2.農民退出宅基地意愿不強烈

盡管多數農戶已經符合退出宅基地的條件，但是他們并不愿意退出宅基地，對政府有關農戶宅基地退出政策了解也不夠深入。據統計，近75%的農戶并不了解相關政策，自然也不會產生主動退出宅基地的意愿。同時，調查結果顯示，共有50戶的宅基地空閑，其中有23戶宅基地被出租給外地打工者，其余房屋均處于閑置狀態。當涉及到是否有宅基地退出意愿這一問題時，163戶表示不愿意退出農村宅基地，占樣本總數的54.70%。

（四）影響宅基地退出的主要因素

1.退出的補償標準低

在本次調查中，大部分農戶對于宅基地退出最關心的莫過于補償標準。關于宅基地退出的補償條件與補償標準，國家并未出臺全國性的指導標準，在實踐中，各省市的補償標準也有所不同。從蘇州大市層面來看，宅基地退出的方式主要是貨幣補償和住房補償。

2.城市生活成本大

73.15%的農民認為城市生活費用的高低也是影響宅基地退出的重要因素之一。城市物價水平相較于農村來說明顯偏高，進城生活就意味著每天的開銷就要比農村高出很多。而且城市中的生活方式與農村有著很大的不同，農村相對閉塞的狀態使農民有一定的排外思想，進入城市也就意味著要接受新的生活方式，這在無形中也阻礙著宅基地的退出。

3.宅基地的無償性保障性

我國農村宅基地使用權制度之上承載著多重功能。宅基地使用權是農民基于集體成員的身份無償取得，因此，不可避免地被打上了身份性和福利性的烙印。而且《物權法》明確將宅基地使用權定義為一種用益物權，農民對于宅基地享有占有、使用和收益的權利，因此具有重要的經濟保障功能，許多農戶抱著“不占白不占”的心態，認為既然無償獲取還能享有收益就完全沒必要退出。即使農民日后喪失了經濟來源，農村的土地也起到了一定的保障作用，這一點相比較城市住房具有很大的優勢，因此55.03%的農戶希望把房屋傳承下去不愿意輕易退出。

4.宅基地流轉機制不健全

宅基地使用權屬于用益物權，農民不能單方面處分土地，也不能將土地在市場上進行流通以獲得利益。盡管現行《土地管理法》確立了宅基地的回收制度，并原則上規定了宅基地回收的幾種情形，但是對于回收的具體操作并未出臺細則加以規范，致使實踐中真正得以回收的宅基地少之又少。

5.農民安土重遷的心理對宅基地退出形成了一定的制約

經調查年齡、受教育水平、家庭收入及社會保障情況后，問卷結果顯示40歲以下不愿意退出宅基地的農戶占到了34.90%，年齡越大的農戶退出宅基地的意愿較薄弱，他們認為土地是上一輩傳承下來的財產，如果喪失了祖產會愧對先祖，是不孝的表現，因此部分農戶十分抵觸宅基地退出。這個觀點在多份問卷中均有所體現。

三、宅基地退出制度的完善

（一）完善相關法律法規

任何實踐都離不開科學理論的指導，因此宅基地退出制度的實施首先應當對法律法規進行修改。目前《物權法》中有關宅基地只是規定使用權的取得，行使和轉讓，適用土地管理法等相關法規，但是對于宅基地的退出卻只字未提，因此若是日后能在《物權法》修改中能夠加入關于宅基地退出的相關條文并且明確退出的補償標準，相信能更好的指導實務。

（二）建立健全宅基地登記制度

明確的產權歸屬是宅基地退出的前提和基礎，而宅基地登記確權，不僅能更好的為退出做準備，也能方便農村宅基地的管理。當前情況下，宅基地一宅多戶，房屋面積超標等情況相當普遍，這不光帶來了許多不必要的糾紛，也不利于農村秩序的穩定。為了更好的推進農村土地制度改革，依法確認和保障農民的宅基地使用權，在構建農村宅基地有償退出機制前，應加快推進宅基地確權登記發證工作，明晰宅基地產權，保護農民的合法權益。

（三）嚴格限制宅基地退出的主體

宅基地是屬于村集體經濟組織的村民依規定申請的保障性用地，因此它具有保障性，無償性。也正是因為宅基地的申請不需要相應的代價，因此實踐中許多農戶多吃多占，其宅基地面積超過了各省市的標準面積。在宅基地退出中，應當對于退出的主體限制為：1.農戶擁有除了宅基地以外的住房；2.農戶擁有穩定的收入來源；3.農戶在退出宅基地后不得另行申請。

（四）宅基地退出的補償標準

隨著城鄉一體化建設的深入，諸多省市針對宅基地退出制度進行了改革。在這其中就形成了上海模式，嘉興模式，天津模式等。以距離蘇州市最近的上海市為例，上海市主要采取“宅基地置換”的模式，由于各區在政策實施方面存在一定差異，總體而言可以概括為三種：1.貨幣置換，農民自愿將宅基地使用權交還給村集體經濟組織；2.住房置換，即農民出讓宅基地使用權后，根據相關標準置換為城鎮住宅；3.異地宅基地置換，即出讓原先的宅基地后，在特定的地點獲得新的宅基地。

就目前而言，蘇州市主要通過《蘇州市宅基地管理暫行辦法》對于宅基地退出進行規范，文件中對于宅基地退出主要規定了三種方式：1.農民將住宅出售給符合宅基地申請條件的本集體經濟組織的村民也可將宅基地征為國有，由出讓人補齊土地出讓金后入市交易；2.農民通過鎮上的農民住宅置換中心將住宅置換；3.農民自愿退出的宅基地的，可與集體經濟組織自建的農民公寓住宅等價交換。但該文件出臺于2003年，至今已有15年，很難適應當前形式的變化，且補償的標準，置換的標準較低，很難激勵農民宅基地退出，因此當前急需出臺新的文件以適應形勢的發展。

（五）出臺懲罰措施

宅基地的無償取得一定程度上給宅基地退出造成了阻礙，許多農民覺得既然宅基地取得不需要任何費用，那么就根本不需要退出。也正是由于這樣的思想造成了農村用地緊張，但同時宅基地空置現象嚴重。因此政府可以出臺相應的規定，通過稅收的方式加重閑置宅基地農民的稅收負擔，反向遏制囤地現象，從而促進宅基地合理有序的退出。

參考文獻

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作者簡介

盧子達（1996-），男，漢族，江蘇蘇州，學生，本科，江蘇師范大學敬文書院，主要研究方向為民商法；

鄒佳瑤（1997—），女，漢族，江蘇蘇州，學生，本科，江蘇師范大學敬文書院，主要研究方向為區域經濟學

（作者單位：江蘇師范大學 敬文書院）