淺談推進淳安縣水田占補指標市場化

□ 淳安縣國土資源局 徐良成 鄭 斌 彭盈慧

1999年1月，新《土地管理法》正式實施，其中明確提出實行占用耕地補償制度。同年2月，國土資源部發文要求實行建設用地占一補一制度，明確提出了耕地占補平衡概念，即建設占用多少耕地，就要補充多少數量和質量相當的耕地，由此拉開了耕地占補平衡工作的序幕。該政策實施以來，不僅較好地滿足了建設項目占補的需要，而且憑借指標調劑贏得了充實的財政資金，可謂是居功至偉。

隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，耕地占補平衡政策實現了從“數量平衡、質量相當”到“占優補優、占水補水”的提速換擋。然而，現行的水田指標管理模式不協調、不適應的問題卻日益突顯。一方面，用地報批和資金籌措需要大量的墾造水田，但鄉鎮普遍造田改地積極性不高，水田指標儲備嚴重不足；另一方面，雖然水田指標越來越緊缺，但項目選址占用水田仍然保持高位運行，占補平衡壓力越來越大。

在筆者看來，解決問題的治本之策在于推進指標市場化。2009年，國土資源部印發《關于全面實行耕地先補后占有關問題的通知》，明確規定有條件的地區，可積極探索耕地占補平衡市場化運作方式。至此，占補平衡市場化取得了法律和政策上的支撐。只有加快推進水田占補指標市場化，才能更好地協調用地保障和資金籌措的關系，為“兩山”高水平轉化和高質量發展打下堅實基礎。

一、水田指標管理體系中存在的若干問題

一般情況下，水田指標管理體系涉及四個階段，分別是產生、收購、使用、調劑。從市場化角度來看，每個環節都存在不相適應的因素，這無疑制約著指標管理體系的完善和成熟。

產生主要指造田改地，現階段鄉鎮為唯一的實施主體，實際工作中不難發現：有的鄉鎮雖然有較好的后備資源，但擔憂矛盾糾紛，覺得多一事不如少一事；有的鄉鎮認為“八項規定”后造地結余資金不能用于發放個人補貼，工作積極性不高；還有的鄉鎮本位意識較強，覺得現在多造了也是給縣里或其他鄉鎮做貢獻，資源不如先藏著再說。上述種種想法都源于鄉鎮作為行政機關，其唯一的動力就是完成上級考核，這種缺乏市場動機的現狀極大地制約了造地改田的規模擴大。

收購指鄉鎮通過造地改田產生的指標由縣本級統一收購。按現有政策，收購價包括工程款、工作經費，其中工程款根據決算報告直接撥付到施工單位，工作經費撥付到鄉鎮和村集體經濟組織，按照直接墾造水田和旱地改造水田（以下簡稱“旱改水”）分別補助5萬/畝和2.5萬/畝。由于水田資源越來越匱乏（涉及政策處理的錢越來越高），驗收要求越來越高（例如要求連續種植三年水稻，就必須解決水源問題），這些要求都納入墾造成本，導致造田成本不斷上漲。

使用指用地單位建設占用水田須繳納指標費用。考慮鄉級財政普遍比較薄弱，淳安縣按5萬/畝收取成本款，低于縣內水田墾造成本（一般在12萬/畝），更低于市場調劑價（縣市指標調劑不低于35萬/畝。據了解，杭州向衢州、麗水地區調劑水田價格已達到七八十萬以上）。如果仍然執行現有政策，長此下去將導致鄉鎮缺乏節約集約用地意識，對水田的占用需求居高不下，將給占補平衡帶來更大的壓力。

調劑指水田指標從周邊縣市調入或者調出。歷史上，淳安縣一直是指標調出縣；但近幾年來，水田指標也出現過階段性捉襟見肘的局面，因為未能及時滿足報批需要，只能臨時抱佛腳去周邊縣市尋求借用。而事實上，全省可補充調劑的水田嚴重不足，指標控制得非常嚴，而且水田是自然長期形成的，墾造水田也不像旱地那么快捷，因此，水田調劑指標一直是淳安縣建設用地批準的最大困難之一。

二、對策建議

針對指標管理中存在的問題，堅持問題導向，筆者主要從以下四個方面著手，尋求突破。

1. 運作實體市場化

指標管理如做強市場、融資問題、指標收購、指標調劑等都是市場化程度較高的行為，需要由具有商業意識的企業來運作。周邊兄弟縣市已先行先試，像臨安、桐廬、建德等已成立國有公司專業負責水田開發，西湖區委托浙江城投公司負責雙浦鎮水田墾造。省外的指標市場化交易更是屢見不鮮，如安徽省成立了補充耕地指標交易管理委員會，四川省成都市也成立了指標交易監督管理工作小組，河南省新鄉市建立了市級指標交易市場。由此可見，指標管理市場化、專業化已成必然趨勢。

▲ 淳安縣西河村上圣源墾造水田

2. 占用成本市場化

在核定水田使用成本時，要統籌考慮縣內縣外兩個市場的水田成本，并充分考慮水田市場交易價值，綜合制定全縣指標的平均使用價格。按照產業目錄分類制定指標使用價格，對于縣政府著力打造的“度假、有機、養生、智造、創意”等產業項目，在指標安排上要優先保障，在指標使用價格上要予以重點扶持；對于限制性產業要抬高使用成本，按照不低于市場價核定占用成本；對于禁止類項目，則堅決不予安排水田指標。同時，要根據省市指標交易行情同步調整指標使用價格。隨著指標調劑成為常態，在一定時期內的外購指標與縣內墾造存在價格差，如果不同步提高縣內指標的使用價格，勢必會造成“同地不同價”的局面。

3. 收購價格市場化

補助標準偏低是制約淳安縣水田墾造積極性的主要因素之一。經過若干年高強度的開發整理，現在可供墾造水田的后備資源已經很少，再加上省市不斷抬高水田驗收標準，帶來工程造價也同步增長。另外，個別特別適宜墾造水田的區塊還面臨著招商引資等多種選擇，像汾口浪川園區、楓樹嶺汪村工業園區等，只有根據市場化原則提高收購價格，才能形成比較效益，進而引導鄉鎮做出取舍。

4. 指標儲備市場化

建立“縣內墾造為主、縣外調劑為輔“的統籌補充平臺。根據淳安縣水田資源、市場行情和用地保障的相關情況，統籌管理以保持水田儲備動態平衡：當儲備有余且價格偏高時，適當外調；當儲備不足且價格偏低時，適當內調，從而實現占補平衡和財政資金的雙贏。

三、需要妥善處理的幾大問題

1. 與土地劃撥價款的關系

根據規定，以劃撥方式供地的，用地單位必須支付一定的成本款。淳安縣一類區片范圍價款為25萬/畝，二類區片范圍價款為15萬/畝。然而，水田使用價格動態調整，并不意味著必須同步調整土地劃撥價格。一則土地劃撥款是以全縣建設項目占用成本為基礎綜合測算的，確保面上實現收支平衡，涉及水田的項目僅僅是其中一小部分，不影響總體上收支平衡；再則，以劃撥方式供地的主要是政府投資的基礎設施和公益項目，主要注重的是社會效益，不適宜簡單的以資金平衡作為考量依據。當然住建、國土資源等相關職能部門也要嚴格把關，切實做到“惜土如金”。

2. 與財政預算體制的關系

提高水田占用價格意味著項目預算的相應增加，以前水田占用按5萬/畝收取成本款，一般建設項目（約20畝）水田費用在100萬以內，即使預算安排中沒有將水田費用專項納入，預算資金也能統籌安排。價格提高后，即使按省市保底價35萬/畝計算，一般建設項目指標費用少者幾百萬，多者上千萬，如果預算沒有將水田費用專項列入，報批稅費將無法及時繳納，直接影響項目落地。當然這項工作必須依靠發改、財政、規劃和國土資源四家密切配合，建立聯動機制。

3. 與歷史遺留問題的關系

全面提高水田收購和占用成本，要明確政策實施節點，妥善處理好歷史遺留問題：比如有些鄉鎮早些年造田力度較大，給縣本級貢獻較大，但補助成本較低，現在項目占用較多需要繳納水田費用較高，鄉鎮黨委政府壓力較大，對政策執行會有一定抵觸；另外，補助標準提高會給政策實行前已立項正在實施的項目帶來不平衡，影響鄉鎮推進項目的積極性。

上述問題都要認真研究，妥善處理。當然，建立統一的指標交易平臺、規范市場化行為、規范相應資金的管理和使用以及指標市場化的監管工作也應同步展開。

水田指標交易市場的建立，將使補充耕地指標的調劑由原來的以政府部門主導為主，變為以市場調節為主，這對于落實保護國土資源、嚴守耕地紅線這一職責和底線具有重要的意義。市場化交易也必然將促進地區間資金、資源的優勢互補，實現更大區域范圍內的耕地占補平衡，促進節約集約用地與土地利用方式的轉變。