從制度變遷角度看環(huán)保稅改革

【摘 要】 2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了《環(huán)境保護稅法》，這是黨的十八屆三中全會提出“落實稅收法定原則”要求后，全國人大常委會審議通過的第一部單行稅法，也是第一部專門體現(xiàn)“綠色稅制”，推動生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法，將開啟我國環(huán)境保護的新篇章。從排污費到環(huán)保稅，表現(xiàn)的是一種制度的變遷，就制度變遷而言，制度變遷是制度創(chuàng)立、變更和隨時間變化被打破的方式，制度變遷構(gòu)成了一種經(jīng)濟長期增長的源泉，環(huán)保稅制度的建立應(yīng)該說是我國環(huán)保方面制度變遷的結(jié)果，分析其變遷的原因?qū)⒂欣趯ξ覈鸩诫A段的環(huán)保稅提供理論的支持和發(fā)展的展望。

【關(guān)鍵詞】 環(huán)保稅法 綠色稅制 生態(tài)文明 制度變遷

早在十八屆三中全會就明確提出“推動環(huán)境保護費改稅”。在財稅體制改革的契機下，走過六年立法之路的環(huán)保稅法終于在十二屆全國人大常委會上表決通過，從2018年1月1日起開始施行。

在資源逐漸衰竭的現(xiàn)實背景下，有必要進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，特別是高耗能高污染行業(yè)，急需產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，減輕環(huán)境污染，而環(huán)保稅的設(shè)計初衷也是基于此。從環(huán)保稅的出臺我們可以看出，一項制度的成型和出臺是漫長的，因為要考慮到多方的利益博弈和諸多客觀因素的干擾，尤其是稅收不僅關(guān)系到政府的財政收入，更是關(guān)系到萬千企業(yè)的切身利益。最新出臺的環(huán)保稅作為一項綠色稅制，肩負著節(jié)能減排，促進企業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要職能，應(yīng)該說其制度的產(chǎn)生有著深刻的現(xiàn)實背景和制度需求。

一、制度變遷的原則

制度在理論上具有非排他性和非競爭性，一項制度的出臺關(guān)系的將是一個社會群體的切身利益，從環(huán)保稅的立法歷程可以看出，環(huán)保的制度供給是明顯滯后的，原因就是影響制度變遷各種因素綜合作用的結(jié)果。

諾斯認為，當(dāng)現(xiàn)存制度不能使人們的需求滿足時，就會發(fā)生制度的變遷。排污費制度在相當(dāng)長的時期內(nèi)占據(jù)支配地位，表明了排污費征是有一定合理性的。然而隨著時間的推移和經(jīng)濟環(huán)境的變化，排污費制度明顯在成本收益和保護環(huán)境、促進企業(yè)優(yōu)化升級方面無法滿足人們的現(xiàn)實需求，所以環(huán)保稅得到了落實。在諸多影響制度變遷的因素中，成本與收益是促進和延緩制度變遷的關(guān)鍵因素，環(huán)保稅制度的出臺很大程度上就是制度設(shè)計者在權(quán)衡成本收益之后的一項最優(yōu)選擇。

二、環(huán)保稅制度的需求

制度變遷是一種效益更高的制度對另一種效益低的制度的替代過程。如果行為者認識到，改變現(xiàn)有制度安排，他們能夠獲得在原有制度下得不到的利益時，就會產(chǎn)生改變現(xiàn)有制度安排的需求。就環(huán)保稅制度而言，社會狀況和經(jīng)濟環(huán)境的變化改變了人們對于環(huán)保制度的需求，催生了環(huán)保制度的變遷。表現(xiàn)在：

（一）要素和產(chǎn)品相對價格的長期變動

我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，與之伴隨的是資源的過度損耗和環(huán)境的過度污染，從而在市場經(jīng)濟規(guī)律作用下，資源的價格開始上漲，從而以資源為基礎(chǔ)的相關(guān)產(chǎn)品價格也有所上漲，相對于環(huán)境保護的排污費而言，高污染行業(yè)的產(chǎn)品價格相對較高，也就導(dǎo)致了廠商在收益大于成本的條件下，繼續(xù)維持其高耗能高污染的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式。但是高污染的外部成本是由社會全體成員共同負擔(dān)的，所以不論是從公平性還是持續(xù)性考慮都是很不利于社會良性發(fā)展的，需要實施環(huán)保稅制度的改革。

（二）環(huán)保稅征收的技術(shù)進步

技術(shù)進步是一項制度出臺的重要推動力，隨著我國稅收征管技術(shù)和環(huán)保監(jiān)測技術(shù)的進步，排污費征收簡便的優(yōu)勢也不再明顯，依托當(dāng)代環(huán)境監(jiān)測技術(shù)的環(huán)保稅完全可以實現(xiàn)征收的科學(xué)化，制度化，從而有力地推動環(huán)保事業(yè)發(fā)展。

（三）供給側(cè)改革相關(guān)政策的要求

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求企業(yè)的產(chǎn)能得到有效化解，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，尤其針對的就是高耗能產(chǎn)業(yè)，強調(diào)引入高端產(chǎn)業(yè)，淘汰低端產(chǎn)業(yè)。供給側(cè)改革將我國經(jīng)濟定位于有效供給不足，而其原因就是結(jié)構(gòu)失衡，供需錯配。而環(huán)保稅在供給側(cè)結(jié)構(gòu)中的表現(xiàn)就是通過征收稅收的方式使企業(yè)的污染成本內(nèi)部化，同時對于高污染行業(yè)，將通過稅收手段推動其升級或者淘汰，最終將使整個社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化升級。

（四）對環(huán)境偏好的變化

當(dāng)前環(huán)境污染問題越來越嚴重，富裕起來的人民開始尋求綠色的生存環(huán)境。當(dāng)前人們選擇城市越來越注意環(huán)境質(zhì)量，人們對自身的效益函數(shù)也開始變化，不再是純經(jīng)濟，人們對于環(huán)境的偏好成為了環(huán)保稅出臺的重要推動力。

三、環(huán)保稅制度的供給

制度變遷的供給是一種新制度的“生產(chǎn)者”，在制度變遷收益大于制度變遷成本的情況下設(shè)計和推動制度變遷的活動。就環(huán)保稅而言，政府作為制度的供給者，從制度的供給來看就是，由于環(huán)保稅制度的設(shè)計收益大于排污費制度的收益，從而引起了環(huán)保稅制度的出臺。當(dāng)然影響環(huán)保稅制度變遷供給的因素還有很多，具體表現(xiàn)在：

（一）政府在環(huán)保事業(yè)的收益和成本

戴維斯認為“如果預(yù)期的凈收益超過預(yù)期的成本，一項制度安排就會被創(chuàng)新。只有當(dāng)這一條件得到滿足時，我們才可望發(fā)現(xiàn)在一個社會內(nèi)改變現(xiàn)有制度的企圖。”環(huán)保稅實施之前，我國對污染企業(yè)主要實施的是排污收費制度。官方數(shù)據(jù)顯示，在整個的“十二五”期間，全國一般預(yù)算用于節(jié)能環(huán)保的支出巨大。每年由于企業(yè)排污所帶來的直接損失和間接損失多達數(shù)萬億元，所以排污費制度在環(huán)保事業(yè)上的作用微乎其微。相比于排污費，環(huán)保稅開征后年規(guī)模預(yù)計達500億元。所以從成本與收益的角度，完全可以感受到環(huán)保稅的開征是符合環(huán)保事業(yè)發(fā)展需要的。

（二）環(huán)保稅制度設(shè)計的成本和實施新安排的預(yù)期成本

環(huán)保稅法的設(shè)計和實施成本是兩個重要的成本，設(shè)計成本表現(xiàn)在歷經(jīng)多年時間得以頒布，期間放棄了較大的機會成本，應(yīng)該說其設(shè)計成本是有的但是考慮到其巨大收益可以忽略。另一方面就是實施成本，主要是來自于稅務(wù)部門和環(huán)保部門職權(quán)的重新定義和劃分，應(yīng)該說實施成本集中于監(jiān)測技術(shù)的開發(fā)和運用以及征收的監(jiān)管，但是隨著我國征管技術(shù)方面的進步，總的來說征收成本也不會太高。

四、影響環(huán)保稅制度變遷的重要問題

當(dāng)前環(huán)保稅制度得到了確立，但是制度并不是一成不變的，因為制度確立之后就會又受到各種因素的影響，從而產(chǎn)生新的制度需求和供給，就環(huán)保稅而言，促進其向更合理的方向發(fā)展還是需要解決一些重要的問題，表現(xiàn)在：

（一）環(huán)保稅的定位

環(huán)保稅作為一項綠色稅制，首先就是其定位問題，雖然環(huán)保稅相比于既有的排污費而言可以增加稅收收入，但是相對于環(huán)保事業(yè)而言其稅收仍然是杯水車薪，所以其定位應(yīng)該是節(jié)能減排的一項稅收政策，旨在促進企業(yè)的環(huán)保意識，促進企業(yè)優(yōu)化升級。因此在環(huán)保稅的稅率設(shè)計上就要求不可過高，增加企業(yè)負擔(dān)，也不可過低起不到調(diào)節(jié)作用。

（二）費改稅的措施

排污費在我國實行了三十多年，在增加環(huán)保事業(yè)專項收費和督促企業(yè)關(guān)注環(huán)境問題上起到了一定作用，但是由于其本身存在的問題諸如征費標準較低，排污費遠低于企業(yè)進行技術(shù)革新、優(yōu)化產(chǎn)能結(jié)構(gòu)所投入的費用；一些地方環(huán)保部門與排污企業(yè)相互扯皮，商議收費，造成排污費實際征收率較低等問題，導(dǎo)致排污費沒起到應(yīng)有的作用。從排污費到環(huán)保稅屬于強制性制度變遷，由政府主導(dǎo)，所以可以在短時期內(nèi)實施，有效降低環(huán)保稅的實施成本。這也就要求政府要考慮企業(yè)的承受能力，對應(yīng)的環(huán)保稅的實施就應(yīng)當(dāng)考慮到稅費的平移和過渡問題。

（三）中央與地方政府關(guān)系

環(huán)保稅的實施過程中還應(yīng)處理好的就是中央與地方的稅收分配關(guān)系，環(huán)保稅之前的排污費應(yīng)該說是地方的一項收入，同時也是一項中央對地方進行轉(zhuǎn)移支付的項目，環(huán)保稅的設(shè)立就要考慮到中央與地方的分配關(guān)系。環(huán)保稅法規(guī)定，由地方環(huán)保部門負責(zé)監(jiān)測管理，稅務(wù)機關(guān)進行征收，收入全部歸地方所有，中央不再參與分配，應(yīng)該說有效的保證了地方在環(huán)保稅上的稅權(quán)。由于稅收所具有的規(guī)范性、強制性和無償性，環(huán)保稅可以在一定程度上增加地方稅收。但是向地方政府放權(quán)的過程中，中央還需加強監(jiān)管，因為費改稅之后，環(huán)保稅由于本身的特點，需要環(huán)保部門監(jiān)測，然后才是稅務(wù)機關(guān)征收，這就要求對地方政府做好監(jiān)管。

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作者簡介——姓名： 賈路路 出生年月： 1992年10月 性別：男 民族：漢籍貫：河北邯鄲，學(xué)歷：碩士在讀，單位：中央民族大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，研究方向：公共產(chǎn)品供給。