交通運輸職教集團多中心治理路徑探賾

羅小青 吳雨

摘 要：推進交通運輸職業教育集團化辦學，促進教育鏈和產業鏈有機融合是當前職業教育發展的一個重要趨勢。交通運輸職教集團作為一種行業型的職教集團，其運行存在諸多困惑，主要是治理機制不完善、主體權責不明、治理方式較粗放。運用多中心治理來分析職教集團的發展狀況，能夠為其良性發展提供路徑。具體來說，交通運輸職教集團多中心治理的選擇路向是優化與完善交通運輸職教集團組織機構運行機制，劃分交通運輸職教集團各主體權責，全方位治理交通運輸職教集團。

關鍵詞：交通運輸；職教集團；多中心治理；治理

作者簡介：羅小青，廣西交通職業技術學院教務處處長、教授，高級工程師，研究方向為職業教育管理；吳雨，廣西交通職業技術學院教務處干事、研究實習員，研究方向為職業教育。（廣西 南寧 530000）

基金項目：本文系中國交通教育研究會2016-2018年度教育科學研究重點課題“廣西交通運輸職業教育集團資源共享機制構建研究”（編號：交教研1601-22）和2016年廣西職業教育教學改革重大招標課題子課題“基于利益相關者理論的職業教育實訓基地運行及制度建設策略研究”（編號：GXZJ2016ZD10）的階段性研究成果。

中圖分類號：G717 文獻標識碼：A 文章編號：1671-0568（2018）29-0087-04

《教育部關于深入推進職業教育集團化辦學的意見》（教職成〔2015〕4號）指出，要規范完善職教集團的治理結構，建立健全職業教育集團化辦學運行機制，深入推進產教融合、校企合作。交通運輸職教集團作為一種行業型的職教集團，其運行存著諸多的困惑，運用多中心治理理論重建政府、院校和行業企業之間的關系，優化和完善交通運輸職教集團的運行和發展，是我們應該著力探索的。

一、多中心治理理論概述

1.多中心治理理論的界說。多中心理論在當前人文研究領域應用廣泛，它濫觴于20世紀70年代以來風靡全球的治理革命，肇始于政治學、公共管理學、社會學等人文社會科學領域。“多中心”（Polycentrity）這一觀點最早是由學者邁克爾·波蘭尼提出的。他在《自由的邏輯》（The Logic of Liberty）一書中明確指出，多中心就像是在一個多邊形之中，各個頂點之間能夠實現相互移動。這種相互移動的模式和狀態也就構成了一種多中心秩序。這一理論最開始是應用于政治、管理等人文社會科學領域。文森特·奧斯特羅姆指出：“大城市地區地方管轄單位的多樣化可以理解為一種多中心政治體制，意味著有許多在形式上相互獨立的決策中心。”[1]我們可以理解為，多中心就是多個決策科室或部門、多個組織機構、多個權力中心對一些公共事務展開治理，為公共事務提供必要的服務。多中心這一理論涉及多個領域，在治理的范疇中，一般情況下是指治理體制中的多中心。同時，多中心治理也意味著政府、社會、市場等多個主體是一種互動、互補、合作、制約的關系。

2.職教集團多中心治理的內涵。隨著社會發展的速度不斷提升，多中心治理理論在教育領域的應用也在逐步擴大范圍。不同的學者對其界定不一樣，但也存在一些共識。總體來看，較為學界認可的一種觀點是：以自治為前提，職教集團治理主體主要包括政府、行業、企業、院校以及社會組織等，這些治理主體在地位平等的基礎上尋求各自的利益均衡點，合理匹配各自主體的權責，對權力邊界進行規約，組建多中心決策機制，形成多中心治理網絡，以追求集團利益最大化，達到職教集團有序運行、規范管理和科學發展。[2]職教集團多中心治理內涵豐富，其核心任務是要服務于職業院校的人才培養、推進高質量就業、深化產教融合的培養機制。與此同時，還要推進職教集團各參與主體能夠積極主動參與治理，以利于多元平等主體共同參與，進行合作與協商，實現職教集團的善治、良性發展和繁榮發展。交通運輸職教集團作為一種行業型職教集團、具有一般意義上的職教集團的基本特征。所以，職教集團多中心治理理論與交通運輸職教集團多中心治理具有一致性，用職教集團多中心治理理論來解釋和闡述交通運輸職教集團具有較大的可行性。

二、交通運輸職教集團多中心治理的困境

通過文獻梳理發現，交通運輸職教集團在很多方面具有一致性。本文采用解剖麻雀的方式，以廣西交通運輸職教集團的發展為藍本進行分析，以期能夠探索交通運輸職教集團的運行邏輯。2015年12月，經過廣泛調研和深入論證，廣西壯族自治區交通運輸廳批準成立廣西交通運輸職教集團。歷時兩年來，其發展勢頭良好，對深化職業教育產教融合、校企合作有著積極的推動作用。但是，廣西交通運輸職教集團發展過程中依然存在一些急需治理的困境。

1.治理機制不完善。主要體現在以下兩方面：

（1）組織職能發揮有限。廣西交通運輸職教集團成立伊始就確定了其組織機構及主要工作職責。在集團的議事決策層設立理事會。在集團的管理層設立秘書處、專業建設辦公室以及人才互聘辦公室、集團基金管理辦公室、產學研合作辦公室、校企文化共建辦公室；在集團的執行層設立各專業群工作組。雖然組織機構建立完備，但由于眾多因素的影響，一些組織職能虛置的現象依然存在。出現個別辦公室職能發揮不力，甚至是管理無序的現象，導致一些機構在管理上無序化發展，以至于集團成員的辦學積極性不高。

（2）校企資源共享機制不健全。交通運輸職教集團校企資源共享是一個重要議題，能夠實現校企雙方利益的最大化，有利于擴大辦學渠道，實現校企深度合作，推進職業院校全方位辦學質量提高，同時還能夠滿足行業企業人才的需求。然而，廣西交通運輸職教集團校企資源共享機制不健全的問題依然存在。職教集團辦學體制在一定程度上制約著校企資源共享的推進，政府統籌條塊分割等因素也在制約校企資源共享效能的發揮。同時辦學機制的不完善也在一定程度上制約著校企資源共享的發展，以至于校企資源共享機制不健全。

2.主體權責不明。主要體現在：

（1）主體職能不明確。廣西交通運輸職教集團的成員單位由政府、院校、行業、科研院所等不同成員組成，它們作為成員單位的主體，也是治理的主體。當前交通運輸職教集團的治理主體與治理客體之間并沒有一個較為明確的界限，呈現出治理模糊的現象。集團章程的制定，經過多方考察和磋商，進而形成規范的文本。其對集團組織機構的相關工作職責進行了規約，但是對于集團的具體職能界定不清晰，對于集團中各個內部機構的職能界定也較為模糊。而且存在治理主體權責不對等的現象，在日常工作中中，職教集團各主體間“權、責、利”之間的標準不夠清晰。

（2）主體利益邊界不清。職教集團主體參與多元化是職教集團的一大特點。多元主體參與交通運輸職教集團辦學，催生了多元利益相關者，進而使得多元利益格局形成，不同利益訴求之間的角力與分歧也不斷呈現。交通運輸職教集團的一個較為突出的問題是其利益邊界模糊，這也是國內眾多職教集團的通病。無論是集團章程還是集團的各種制度都未能對其利益邊界做出明確規定，這也正是職教集團利益相關者之所以存在利益矛盾的一個重要原因。利益邊界模糊帶來的是對于其他利益相關者的利益擠壓，以至于忽視甚至犧牲其他成員的利益來滿足自己的利益訴求。其中一個較為突出的具體表現是同質化競爭，如區域內集團成員院校之間因為搶奪生源而展開白熱化的競爭，再如成員院校之間不斷開始相同或類似專業，進而產生不利于行業發展、不利于學生就業的同質性競爭。

3.治理方式較粗放。當前，交通運輸職教集團治理方式普遍存在的問題是治理手段的單一低效。廣西交通運輸職教集團也存在這樣的問題。廣西交通運輸職教集團的治理主體的單一，與廣西交通運輸職教集團推行的單中心治理手段密切相關。其采用理事會制職教集團，集團章程指出，理事會是交通運輸職教集團的最高權力機構，下設秘書處，開展交通運輸職教集團的日常事務運營。一般情況下，交通運輸職教集團理事會的具體事務交由秘書處執行，秘書處組織協調各成員參與任務落實與實施，也可能將任務分派到各成員單位完成。這樣一種行政化氛圍濃厚的治理方式極易損傷其他主體參與治理的積極性。

三、交通運輸職教集團多中心治理的路徑選擇

交通運輸職業教育集團化辦學，可以整合交通運輸及相關行業的優勢和特色資源，搭建交通運輸行業中的政、企、行、校高度融合以及產、學、研深度結合的交流合作平臺，為職業教育的發展提供新的契機。通過對交通運輸職教集團存在困境的剖析，運用多中心治理理論探索交通運輸職教集團治理路徑，以期能夠為交通運輸職教集團解決因治理不善而導致的問題。

1.優化與完善交通運輸職教集團組織機構運行機制。我國交通運輸職業教育集團存在的一個大問題是組織架構不完善、組織體制不健全，導致集團職能不能夠真正實現。同時，組織設置不盡合理也限制著職教集團的發展。科學制定交通運輸職教集團的組織機構職能勢必有利于職教集團的治理。只有優化與完善職教集團的職能，才能從根本上實現職教集團良性治理。

（1）建立健全交通運輸職教集團的組織體系。開展與不同類型院校、不同層次院校之間的合作，積極開展與地方龍頭企業的合作，推進市場、行業、企業之間的合作，遵循市場經濟發展規律，完善辦學機制，力爭實現優勢互補、互利共贏。同時還要積極學習與借鑒國內外先進的交通運輸職教集團化辦學經驗，以期優化自身辦學模式。

（2）完善交通運輸職教集團化辦學的管理機制。集團運輸職教集團化辦學的制度意識要增強，理念要深入人心。根據集團運輸職教集團化辦學特點，集思廣益，征求成員單位意見，修訂好集團化辦學的章程，提升成員單位遵守集團章程的自覺性。同時，還應該推行扁平化管理方式，優化權力配置，改進管理過程、科學設置職教集團的管理幅度和管理層級。還要建立健全聯席會議制度，處理好理事單位之間的關系，以便于民主決策，并配備專門的管理人員，提升集團化辦學管理水平。

（3）構建多元主體參與的決策機制。當前很多職教集團章程中都設定了民主集中的決策制度，但實際上，由于牽頭院校、企業等在資源、信息等方面占據絕對優勢，一些成員單位日趨沉默。提升多元主體參與集團治理的積極性，勢必會增強集團的治理能力，共同推進集團的建設和發展，采取民主協商的方式推進職教集團化辦學決策機制更加科學。

2.劃分交通運輸職教集團各主體權責。交通運輸職教集團如若要實現善治，劃分交通運輸職教集團各參與主體的權責是十分必要的，也是最為重要的。只有各參與主體權責分明，才能夠各司其職。

（1）政府扮演好交通運輸職教集團的領航者角色。政府是交通運輸職業教育集團的重要主體，發揮著其他主體無可代替的作用。交通運輸職教集團的發展中，政府在其資金支持、專業設定等方面都影響職教集團的發展，這就要求政府做好領航者的職能。首先，政府部門要優化政策導向，積極發揮政府的宏觀調控能力。在優化政策導向方面，政府要積極制定相應的政策，完善相關的法律法規體系，縷清成員內部的職責，在政府方面給予積極的引導。其次，政府還要給予經費方面的支持，以保障職教集團的正常運行。職教集團的運行發展需要政府給予一定的資金支持，以保障職教集團的正常運轉，培養出更多的高素質人才。再次，政府還要承擔一定的主體責任，要積極地參與修訂各類專業目錄，根據社會發展狀況調整專業分類、專業目錄、擬定專業標準，確保職業教育專業目錄在專業標準方面具有一致性和標準性，能夠對接區域標準、行業標準甚至是國際標準。

（2）職業院校擔當交通運輸職教集團的踐行者。職業院校是交通運輸職教集團的重要主體之一，也是職教集團各項活動或者議題的最為重要的施行者。培養人才是職業院校的根本性工作，交通運輸職教集團參與職業院校人才培養工作，勢必為職業院校培養人才提供了新的契機。所以，交通運輸職教集團要積極地開展各項工作，推進人才培養工作。首先，職業院校要深化教學改革。當今時代瞬息萬變，產業發展升級周期縮短，職業院校也應積極根據行業發展中變化和企業的發展要求逐漸深化教學改革，使學生學到的知識與技能能夠運用到生產建設的一線活動中。再次，職業院校還要積極提升教師素養。教育大計，教師為本，沒有優秀的教師就難以教出優秀的學生。職業院校不僅要積極引進新教師，也要鼓勵教師積極參加培訓、鍛煉、掛職，給教師學習與提升的機會，確保交通運輸職教集團的自身儲備和知識更新。再次，職業院校還要積極開展交流與合作，不僅要開展院校之間的互訪互鑒，還要積極進行對外交流合作，服務國家“一帶一路”倡議。

（3）行業企業應是交通運輸職教集團發展的“指南針”。行業企業是交通運輸職教集團發展的“指南針”，對職業教育的發展有著深遠的影響，是檢驗職業院校培養人才質量的重要標準。首先，行業企業要加強自身實訓基地的建設，不斷應用和探索新科技，引領行業發展，鼓勵職業院校學生進企業、進工廠，進行技能實戰訓練。其次，行業企業還要積極掌握技術核心，掌握發展的主動權，制定一定的職業標準、行業標準，使其能夠與區域對接、國際標準對接。再次，行業企業還要為職業教育集團提供重要的信息支持，實現溝通暢聯，為學校提供行業發展的相關數據，以幫助職業院校及時掌控行業企業發展動態，以便于及時調整辦學。

3.全方位治理交通運輸職教集團。具體措施有：

（1）宏觀層面營造有利于交通運輸職教集團化辦學的環境。在治理的形態中，政府治理主要體現在制度供給、政策激勵和外部約束。[3]政府在引導和推進交通運輸職業教育集團化辦學過程中，要積極發揮其宏觀指導作用，積極開展頂層設計，發揮政策的引導作用。應該構建相應的國家層面集團化辦學制度，這樣集團化辦學能夠形成一種規范模式。同時還要積極構建相關會議的制度，引導交通運輸主管部門與教育主管部門定期召開會議討論交通運輸職業教育發展大計。當前，交通運輸職教集團化辦學依然處于發展期，還有一些不完善的地方，政府需要進一步完善職業教育集團化辦學的政策，全面落實集團化辦學的各種政策，比如企業稅收優惠政策、教師掛職鍛煉政策等。

（2）中觀層面構建交通運輸職教集團成員單位的利益融通機制。交通運輸職教集團成員單位間存在共同利益，也存在利益分歧。構建成員單位間的利益融通機制顯得尤為必要，也是保障交通運輸職教集團可持續發展，實現良性運行的重要保障。交通運輸職教集團成員單位應嚴格遵循“優勢互補、互惠互利、誠信合作、共同發展”的原則，著眼于交通運輸職教集團全體成員單位的共同利益，搭建產、學、研深度結合的交流合作平臺。還要構建成員單位間的利益融通機制，比如職業院校應該為企業開展技術服務和員工培訓，企業應該為職業院校提供開放性頂崗實習基地，構建實現不同類型成員單位間利益融通機制，為集團化辦學提供基本保障。[4]

（3）微觀層面整合交通運輸職教集團自身優勢資源，實現資源共享。一般來說，交通運輸職教集團所擁有的資源具有交叉性、復雜性和特殊性，主要包括人、財、物、通訊、文化等方面。交通運輸職業教育集團應發揮其資源優勢，整合優勢資源，實現共享，以優化職教集團自身運作方式。在人力資源方面，發揮集團管理人員對職教集團的戰略支持和頂層設計；在物力資源方面，要實現職業院校人才培養的核心地位，著力提升人才培養質量的共建共享能力；在財力資源方面，要發揮行業企業成員單位對職業院校的贊助作用，成員單位間共同承擔科研項目以及開展技術服務等方面。在信息資源方面，職教集團要積極整合成員單位網絡教學資源、教育教學資源、科研信息資源、學術資源等，使成員單位能夠共建共享專業課程資源、技術技能指導資源，共享科研信息資源，分享科研動態。在文化資源方面，要積極開發其制度文化共享、物質文化互利、精神文化互融的特征，構建共享文化生態，以文化為內核構建職業教育集團共同體。

參考文獻：

[1] 文森特·奧斯特羅姆，帕克斯，惠特克.公共服務的制度建構（中文版序）[M].上海：三聯書店，2000，11-12.

[2] 周文濤.職業教育集團多中心治理策略探究[D].杭州：浙江工業大學，2016.

[3] 陳廣勝.走向善治[M].杭州：浙江大學出版社，2007，124-125.

[4] 劉曉，石偉平.職業教育集團化辦學治理：邏輯、理論與路徑[J].中國高教研究，2016，（2）：101-105.

責任編輯 秦俊嫄