行政事業單位財務內控制度存在的問題及對策

賴昌明

財政部2012年出臺《行政事業單位內部控制規范（試行）》，要求2014年1月l日起執行，各省財政廳要求各單位認真執行并采取相關措施一步步推進。新形勢下，如何優化、完善、規范和加強行政事業單位內部控制問題迫在眉睫，已經成為提高單位管理水平和防范風險能力，落實“八項規定”，推進廉政建設的主要舉措。全面實施內控制度，制定有效的制度和實施細則并加以落實尤為重要。目前內控制度基礎薄弱，執行仍是個形式大于實質的問題。本文從涵義出發，說明實行內部控制的重要性，提出問題和相應的對策。

行政事業單位

財務內控制度 對策

行政事業單位財務內控制度相關概述

所謂內部控制，是指單位為了國家的資產的安全，在真實、合法、完整的會計工作的基礎上采取合理科學的制度，制訂和實施的具有控制職能一系列必要的管理措施、方法和程序。內部控制貫穿于經濟活動的各個方面，需要建立健全內控制度進行管理和監督，制度要具有全面性，把控單位的風險點，相互制衡和監督，讓制度來促進單位的管理工作。

（1）行政事業單位財務內控制度的一般性和特殊性

1.行政事業單位財務內控制度的一般性

內控制度通常為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。其目標主要包括：合理保證單位經濟活動，合法合規安全使用資產，保證財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。內部控制應當貫穿單位經濟活動的決策、執行和監督全過程，實現對經濟活動的全面控制，關注風險點，形成相互制約和監督；同時適應環境變化，不斷對制度進行修訂和完善。

2.行政事業單位財務內控制度的特殊性

每個行政事業單位承擔的功能、服務的對象、經營活動的方向與特點不盡相同，有各自的性能和特點。因此，每個行政事業單位內部控制，有同其他單位不一樣的實施內容、步驟及方式方法，有其特殊性。各個單位要在單位主要負責人的領導下，全面梳理，重點確定本單位的風險點及主要存在滋生腐敗的地方，明確相互監督的環節，讓內部控制制度同本單位的經營活動結合起來，完善內部控制制度；同時，加強外部監督，讓內部控制制度落地生根，真正發揮內部控制制度的作用。

（2）行政事業單位財務內控制度的重要性

1.保證國有資產的安全

目前，很多行政事業單位對國有資產進行處理過于主觀，會計核算缺少規范性。單位采購物資和固定資產處置時，內部監督缺失；透明度低，社會監督不到位。加強行政事業單位的內部控制，須樹立全局觀念，遵循全面性的原則管理國有資產。按照“三重一大”內部控制制度的要求，事前討論工作的可行性，按照規章制度的要求，班子成員充分醞釀、民主表決；事中加強制衡和監督，建立監督工作會商機制；事后加強績效評價，建立健全監督意見反饋整改機制。

2.保證財務信息的真實可靠

加強行政事業單位財務內控制度的建設，是促進單位財務信息真實可靠的重要舉措。當前，行政事業單位制度建設取得了一定的成果，但因為受不同因素影響，且單位的部門職責向多元化轉變，單位規模也越來越大，財務信息仍有很多問題，包括透明度不足等，降低了行政事業單位的財務管理工作的水平，出現內部腐敗的現象。加強內部控制制度的建設，會讓這些內容得到有效的解決與完善；規范完整的財務信息能更大的提高信息質量，此舉為事業單位的發展提供有效的保障體系，具有顯著的現實意義。

3.促進單位的日常工作的規范有序開展

內控制度要求各崗位人員在掌握制度和流程的基礎上，運用內部控制的方法規范的開展日常活動。單位每項工作的進行，都需要用制度加以規范，約束工作人員的行為，使工作有據可依，就像是財務內控制度，如果缺少完善的管理措施，工作中可能會加入個人的主觀思維，工作變得混亂，不利于工作長期發展。內控制度的措施日益完善，內控機制更科學、合理，單位日常工作的更規范有序，為我國經濟持續健康發展保駕護航。

4.提升單位服務社會的水平

行政事業單位以服務為宗旨，通過內部控制實施管控，以保證公共服務運行順暢。通過學習和借鑒，我們不斷完善內控制度，科學的內控制度可以有效提高單位工作的質量，使工作向規范化轉變，減少重大紕漏的發生，提升現有的管理水平，提升行政事業單位運行效率，實現單位的更大社會效益。

5.筑牢單位防腐的陣線，有效防止腐敗

沒有完整無缺陷的制度，但行政事業單位人員代表著國家行使權力，更需要通過有效的制度防范財務風險。因此，需要不斷地發現制度的漏洞，及時補漏，不斷地完善制度，加強內部控制，更大強度的防范財務風險。同時，要加強內部控制制度的績效評價，加大對于違反制度的懲罰力度，讓相關工作人員在威懾力的震懾下可以自我約束。

行政事業單位財務內控制度存在的問題

（1）內部控制在行政事業單位執行的環境普遍較差，單位領導意識仍不強

良好的內控意識是健全和完善行政事業單位財務內控制度的前提和保證。行政事業單位的工作人員對財務內控制度的重要性認識不到位，未真正意識到其作用及全局性。內控制度是單位的系統工程，需要單位全員參與；目前行政事業單位的會計基礎就相對薄弱，財務制度的制約能力不強，一些行政事業單位的財務甚至未根據相關規定來設置內控機構和人員，管理層次相對混亂；單位內部財務管理部門并沒有落實不相容崗位分離制度，財務混崗代辦的現象常常存在。如此情況下，內部控制制度還只是交給個別財務人員來運作，應付財政部門了事。單位內部控制小組未成立，或是為了應付檢查而成立，未真正履行內部控制小組的職責。

（2）財政行政功能推動力不夠強，單位內控制度的建立流于形式

單位內部控制制度的全面性客觀上要求單位從最高的領導層去建立制度并按流程規范實行。現階段的內部控制制度在整個政府層面是財政系統會計管理部門來負責推動落實，其對接的是行政事業單位的財務、會計，而財務在單位非業務而是后勤服務部門，很多單位領導并不給予重視，有些甚至認為只是會計負責的事務為了避嫌敬而遠之。這種情況下，實際工作中我們能夠發現，單位內部控制制度是單位財務人員到財政部門領取文件，按財政部門的要求在時限內完成填報工作，并未將內部控制制度上升到單位的高度，讓內控在單位全員參與并發揮應有的作用。

（3）內部控制制度未與本單位工作真正結合，普遍做表面文章

隨著各地區財政部門的相關文件陸續出臺，為行政事業單位的內控制度建設提供了依據，不少行政事業單位陸續出臺了內部控制制度，如預算管理內部控制制度、財務收支內部控制制度、資產采購內部控制度等等。然而，在行政事業單位實際的內控制度建設過程中，單位內控小組并未真正結合單位的實際業務全面梳理，而是照搬照用一些內部控制制度敷衍了事。單位事務也未用內部控制制度來指導，按流程規范來運作。

（4）監督機制未建立并完善

內部審計機構是行政事業單位內部為對單位財務及其整個經營活動進行檢查審計及評價所設置的具有獨立職能的重要部門。內部審計機構重要的特點是具有獨立性，盡可能少的受到單位其他部門、其他領導的干涉及影響。現階段很多行政事業單位單位并未建立內部審計，有些行政事業單位設置了內審機構，但內審人員的缺乏專業知識，所分管的單位領導管理層級也不夠，內部審計職能并未充分發揮作用。

行政事業單位財務內控制度改進的思路及對策

（1）強化責任意識，從上而下，全面強化行政事業單位內部控制的職能

對于當前行政事業單位人員執行內部控制整體意識不強、責任薄弱的問題，單位內部要強化責任意識，從單位主要領導起，成立內部控制領導小組及辦公室，加強意識教育，特別是單位內控小組的領導、財務人員、審計人員、辦公室人員等與內控密切相關的人員。強化內部控制運行的意識，加強崗位制衡意識，確立相互監督的意識，讓單位內部控制深入思想，相互保護，結合十九大精神開展意識教育，切實提高內部控制在行政事業單位實行的強制性和緊迫性。

（2）運用行政手段，從更高的政府層面推動內部控制的運行

新形勢下，如何運用內部控制提高單位管理水平和防范風險，防止權力濫用，提高行政事業單位內部管控的透明度，已是整個社會的共識。但財政部要求內部控制自2014年1月1H起已實施4年多，目前尚處于初始階段，存在諸多問題及不足。筆者認為，如果內部控制的執行從更高的政府層面、更強的行政手段來推動，效果要好得多，進度要快得多。如聯合監察發文，結合財政部門的實施細則，從預防腐敗、推進廉政建設角度，切實要求行政事業單位人員在合理有效的范圍內運用權力，確保內控制度及時有效運行。

（3）加大宣傳力度，從更高的角度認識內部控制對行政事業單位管理的成效

做好宣傳是全面貫徹內控制度的鋪墊工作。內部控制制度的建設和完善不僅能夠有效的起到權力制衡作用，同時還能夠保障國有資產的完整性與安全性，能夠進一步提升行政事業單位的工作效率，推動各項工作的有序開展。為此，要加大內部控制的宣傳力度，從報紙、電視、網絡等多維度，給廣大人民學習、接受，甚至主動運內部控制的思維去運行事務；讓大家意識到內部控制的重要性，讓行政事業單位人員全員積極參與。

（4）加強內控制度培訓，促進內控人員素質的全面提高

重視內控人員的意識建設，樹立內控觀念，提高內控管理水平。單位內控小組領導帶頭，召開專項培訓會，組織參加內控工作的人員加強培訓，通過梳理，查找風險點，及時做好防控。同時，分工負責，不斷完善內控制度，提高內控人員工作的能力和方法。

（5）加強審計的作用，由內及外，強化制度的執行

內部控制在充分發揮內部審計“一審、二幫、三促進”的作用同時，應加強單位內部控制的外部審計，將單位內部控制列入年度審計計劃。內部審計同處一個單位，對單位的經濟運行和財務運作比較清楚和了解，在全面進行內部監督的同時，重點盯防風險點，為內控提供寶貴意見。另一方面按年度審計計劃在聘請外部審計單位審計財務報告的同時，將單位內部控制進行單獨審計。強化審計的作用，加強監管，建立科學、嚴謹的內控監督制度。

（6）建立規范的績效考評體系

內控制度的建立是否合理、科學，內控執行得是否遵循原則，做到相互制衡、相互監督，發揮最大的效能，還須通過科學的績效考評體系的考核。考核結果跟績效掛鉤，同時根據考核的結果不斷修正錯誤，完善內控制度，推動內控的良性運行。

隨著新時代社會主義事業建設的推進，國內體制的改革也逐漸深入到新的發展階層，亟待完善健全的行政事業單位內部控制制度適應發展所需已成當務之急，全面實施內部控制勢在必行。行政事業單位人員應盡快融入內控意識，采取科學有效的內控制度，進一步發展生產力，促進人的全面發展，為實現中華民族偉大復興而努力奮斗。

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