鄉鎮政府財政支出績效管理問題及對策研究

柏愛榮

鄉鎮政府作為地方政府最基層的一級，財政支出管理水平與社會公眾的利益密切相關，但是目前存在重收入輕支出、支出使用效率低下、支出結構不合理等問題，這些問題的存在破壞了鄉鎮政府社會經濟的健康發展。因此，必須對鄉鎮財政支出進行合理的績效管理，提高鄉鎮財政資金的使用效率，極大地促進城鎮居民的社會福利水平。

鄉鎮政府 財政支出 績效管理

研究背景及意義

（1）研究背景

鄉鎮政府是我國各級政府當中最基層的一級，是與我國農民最密切相關的一級政府，三農問題是國民經濟發展的基礎，鄉鎮政府的經濟發展更是我國經濟發展中最基礎的力量。20世紀以來，公共財政改革主要集中在部門預算、國庫集中收付以及政府采購這幾個方面，雖然公共財政改革大幅向前，但是由于種種原因導致財政問題并沒有得到完全解決。盡管十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中明確提出“建立預算績效評價體系”，但是公共財政績效管理工作的開展人十分有限，目前主要集中在省市縣三級政府，鄉鎮政府開展的十分少。樹立高效率的財政支出績效觀念，提高鄉鎮財政資金使用效率，緩解鄉鎮資金緊張問題，具有十分重要的現實意義，同時開展績效管理工作也是提高鄉鎮政府財政保證能力和政府履職能力的有效途徑。

（2）研究意義

鄉鎮財政支出管理水平與社會公眾的利益直接相關，財政支出效率高可以極大的促進一個鄉鎮經濟發展水平。鄉鎮財政支出管理反映地方經濟發展的特點，對于全面深化財政體制改革具有十分重要的意義。優化鄉鎮財政支出效益是實現可持續發展、構建和諧社會的重要內容，同時也是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要體現。財政支出使用效率高，政府的服務職能就能最大限度的展現，優化鄉鎮財政支出的發展，對于鄉鎮政府完成財政公共保障具有實際意義。優化鄉鎮財政支出結構，實現支出與管理的有效統一，可以進一步推進政府服務職能的轉變，促進鄉鎮政府建設服務行政府。同時對于改善機關干部作風建設，提高機關工作人員專業素質等等發揮著巨大的作用。

鄉鎮政府財政支出績效管理存在問題分析

（1）績效管理的法律制度不健全

目前我國績效管理工作尚處于改革時期，并未出臺績效管理工作的法律法規，這就使得績效管理工作缺乏法律上的支持。2011年，財政部出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號），一些省份也出臺了相應的績效評價管理工作試行方法，從中我們也可得知目前績效評價管理工作的開展主要依據于部門規章和地方政府政策，而法律依據嚴重缺失。由于沒有嚴格的法律規定，而各地方政府對績效管理的理解也有所偏差，因此各地方政府都根據自身的需求，對績效管理的范圍、績效管理主體的職責、績效管理工作的程序、績效評價指標體系的設計等等作出了具有地方特色的規定。

（2）缺乏財政支出績效觀念

鄉鎮的許多部門在推行項目時將主要精力用于爭取財政資金，而對資金使用效率的衡量卻差強人意，許多項目還沒有經過充分的績效論證就立馬開工，往往導致了資金使用效率低下。有些部門對績效管理工作仍存在誤區，認為是領導要求做的，對于績效管理工作的文件大多流于形式，并無實質性內容，只要績效管理工作不影響資金的撥付就應付了事，對于管理過程中出現的問題也不認真研究和解決。而對于未達到績效管理目標的責任人，鄉鎮也并未出臺相應的處罰措施，這就使得各部門更加忽視績效管理工作的開展。

（3）績效管理隊伍建設欠缺

鄉鎮績效管理專業人才也十分缺乏，不僅缺少專業型的績效管理人才，還缺乏兼具財務管理、工程建設、項目管理等知識的綜合性人才。大部分鄉鎮并未建立專門的績效管理機構，推行績效管理的人員是由財政所或者其他部門人員臨時兼任的，精力相對分散，專業知識不足，其直接結果就是績效管理工作敷衍，其出具的績效評價管理報告并沒有真正反應項目的管理及實施過程，對資金使用情況分析不清，也沒有運用科學的分析方法進行分析，無法反映項目的實際情況。

（4）績效管理體系不完善

在績效管理對象方面，績效管理對象過于單一，不能有效掌握政府各部門的資金使用效率。在績效管理內容方面，主要強調經濟績效是否達到預期目標，而未過多的考慮社會績效和生態績效。績效評價指標方面，目前我國尚未建立完善的評價數據庫，指標體系只有中央和省級的指標體系，鄉鎮在設計績效評價指標時只能照搬這些不合適的指標體系，其體系無法具備規范性和權威性。

（5）績效管理結果缺乏有效運用

鄉鎮在實際運行過程中對結果的運用存在著諸多的問題，這些問題的存在既影響了績效管理結果的權威性，也不利于在全鎮所有財政支出推行績效管理工作。績效管理得出的結果本身不具備科學性，由于鄉鎮對財政支出績效管理工作缺乏正確的認識，工作開展并不深入，管理結果無任何參考性。鄉鎮績效管理所得出的結果主要是用于應付上級檢查，在制定下一年財政預算時并不會使用績效管理的結果。鄉鎮花費人力物力而得出的績效管理結果由于缺乏相應的體系，不得不在實際的項目運行中棄之不用。

鄉鎮政府財政支出績效管理的完善對策

（1）建立健全各項規章制度

1.健全財政支出績效管理法規制度

目前，中國財政支出績效管理工作的建設尚處于起步階段，無論是中央還是地方都在摸索中。因此我們必須要加大力度推進法制化進程，在預算法和審計法中增加對績效管理的要求。而鄉鎮政府作為最基層的政府，緊靠國家法律指導是遠遠不夠的，因此省、市、縣也應當出臺相應的財政支出績效管理地方法規，根據當地的實際情況出臺相應的政策，這樣鄉鎮政府財政支出績效管理才能接地氣。

2.推行績效管理的獎懲制度

若鄉鎮設立相應的績效管理獎勵制度，比如將績效管理中節省的財政資金中小部分拿出來獎勵工作人員，這會極大的激勵績效管理工作的有效開展，小小的獎勵推動大大的節約，可謂是事半功倍。與此同時，懲罰制度也必不可少，為避免工作人員為獲取獎勵對數據造假，嚴厲的懲罰制度也可以起到威震作用。

（2）樹立財政收支績效觀念

1.加大對財政支出績效管理宣傳

要加強財政支出績效管理的宣傳力度，營造良好的財政支出績效管理氛圍。要詳盡地向黨委政府定期匯報，爭取領導的重視，爭取相關參與部門的支持和配合，在政府內營造一個良好的績效管理氛圍。

2.推動制度的引導作用

做好績效管理公開制度，通過績效管理公開制度樹立績效管理的良好形象，引導社會公眾積極參與到政府財政支出績效管理工作中來，讓公眾深刻意識到自己也推動了政府工作的一部分，培養公眾的主人翁意識。

（3）完善績效管理組織結構

1.完善績效管理機構

績效管理工作是一個系統性的大工程，不僅涉及到財政資金使用之前的預算還，資金使用過程中的運用環節，資金運用之后的績效評價環節，還有績效評價結果的反饋運用環節，這一系列的環節需要多個部門協調運作，比如說財政、審計、統計部門等等。

2.培養績效管理人才

財政支出績效管理工作難度大、綜合性強，管理工作的人員不僅要具備財務、審計、統計方面的知識，還要具備工程建設、城市管理等方面的知識。績效管理人才隊伍應當由財政人員、項目部門參與人員、社會中介機構人員組成。

（4）完善績效管理體系

1.實行績效預算管理

績效預算的編制可以對財政資金的使用達到一個事前監督的作用，彌補了公共財政預算執行中事中和事后環節監督上的缺憾，可以從根本上提高財政資金的績效管理水平，加強財政預算的執行力。

2.建立科學的財政支出績效管理體系

財政支出績效管理中的一個重要環節就是績效評價，構建一個完善的績效評價體系是績效管理工作得以順利進行的重要環節。包括建立科學的財政支出績效評價指標體系、設定科學的財政支出績效評價方法。

3.建立監督機制

要建立完善的內部監管體系，首先要對財政部門、審計部門、政府各部門、人大等機構財政支出績效管理過程中的職責進行明確，達到多角度、多方面對財政支出進行監管的目的。在加強內部監督的同時，外部監管機制的建立也必不可少。外部監督包括上級各部門監督、社會公眾監督和民間機構監督。

（5）合理利用績效評價結果

1.建立評價結果公開制度

建立財政支出績效評價結果通報制度，通報制度主要包括自我評價上報、向資金使用部門通報、向本級政府通報三個部分。 建立財政績效評價結果公開制度。財政支出績效管理及運用具有公開、透明的特點，應當讓社會公眾及時了解到財政資金的使用狀況，保證公眾的知情權和監督權，提高公眾的主人翁意識。

2.建立評價結果問責制度

因此只有建立完善的問責制度，將資金使用效率與部門負責人的政績和薪酬掛鉤，才能使資金使用者在使用資金時承擔相應的責任，實現資金效益最大化。

3.建立評價結果與預算結合制度

鄉鎮應當根據新預算法的要求，將績效管理結果應用預算編制中，將事后評價向預算編制、審查等環節延伸。 對于資金使用部門未整改績效管理中發現的問題時，下一年度預算編制時要考慮減少甚至是撤銷資金使用權利。

結論

隨著我國財政體制改革愈演愈烈，鄉鎮財政支出績效管理也必然越來越引人注目。鄉鎮財政支出績效管理的核心在于如何構建符合鄉鎮特色的績效管理體系，并在鄉鎮財政管理中逐漸形成績效理念。通過對鄉鎮財政支出進行績效管理，可以加強鄉鎮政府財政保障能力，提高鄉鎮政府服務職能，對村級集體的支出管理提供支持。

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