財政收支預決算執行偏差成因及政策分析

聶莉媛

本文淺析了預算超收、超支的原因；并針對如何縮小預決算偏離度給出了政策性建議。

預決算 偏離度 超收 超支

引言

預決算偏離度是指經各級人大審查批準的政府預算收支與其實際執行結果即政府決算收支兩者之間的差異。近年來，國內外對財政預決算偏離度的關注程度愈加增強。我國的預算管理改革雖然已經取得了積極成效，預算編制和預算執行逐漸步人正軌，但在權利行使過程中仍存在問題和矛盾，比如在預算執行過程中與立法機構的核查脫鉤，預算支出人為隨意調整，那么就會導致預決算偏差產生，特別是2015年新《預算法》的實施對預算改革的需求更加急迫，因此，必須提高社會的關注程度，進一步挖掘我國預算管理中所存在的問題，深化預算制度改革。

財政收支預決算偏離原因分析

（1）收入偏離原因分析

1.受名義GDP和實際增長率差值影響

名義GDP，按當年價格計算，它既反映了真實國內生產總值的變化，同時也反映了價格變動。實際GDP是參照一個固定不變的基期進行計算的，即扣除物價變動后，不同時期所生產的全部產出的實際值。二者之差比居民消費價格水平CPI更能反映價格因素對江蘇省生產總值影響，因此對當年度收入預決算偏離度的影響密切相關。

2.地方政府制定經濟增長預期目標時留有一定空間，GDP實際增長率往往超過預期增長率

為了給經濟轉型留有充足的空間，我國經濟增長預期目標是維持當年水平或再下調一定的百分點。GDP的實際增速會高出預期值，實際GDP增長率越高，稅源稅基越充裕，超收現象越明顯。因此，我國歷年的預算收入就會出現超收的現象。

3.預算法制體系不完善、財政透明度不足

在我國，各省普遍存在預算調整情況。預算調整，就是針對預算執行中的特殊變動情況，編制預算調整方案，申報同級人大常委會批準通過，才能執行的相應預算安排。無論對于財政收入或是支出，在執行偏差過大的情況下所采用的權宜之計就是預算調整。在實際操作中，預算調整的程序相對簡單，調整金額往往較大，而未受到應有的監督。

4.預算報告與人大審批時間斷檔

我國全國人大代表會議在每年三月份召開，人大代表審批預算時，政府的經濟活動已經進行了近兩個月。權力機關對預算的審批和監督與政府經濟活動無法銜接，接近一個季度的政府收支活動缺乏具有法律效應的規劃和相應的審查監督。即使經過人大會議審批通過的預算報告，也是事后的預算報告，對于此前監督的真空階段并不具有約束作用。這也導致地方政府在新《預算法》實施前傾向于預留超收收入。

（2）支出偏離原因分析

1.根據平衡原則，超收導致超支

一般來說，財政出現超收，裉據平衡預算的原則，如果預算內沒有安排與之相對應的支出，那么就會進行調整預算或者預算外安排，從而導致支出年終決算數超過年初預算數。

2.專項支出的頻頻追加，政府部門年終突擊花錢

專項支出增加頻繁是預算管理中廣泛存在的情況。各用款單位由于國家政策、制度的調整，而產生單位預算和總預算的追加和追減。在年初預算的基礎上追加相應的費用，支出彈性較大。另外財政部門對專項支出的數額缺乏合理估計，因而超額專項支出的撥付經常發生，政府部門為保證下一年的正常撥款年終突擊花錢。

3.預算編制方法導致財政支出執行偏差

在我國預算編制過程中占支配地位方式仍然是基數加增長的方法。這種編制方法實際上只會增加不會減少。政府部門在編制預算時，為了能順利通過財政部門的審批，會盡量把預算數設定為前一年的基數，在預算執行過程中再不斷地追加預算外支出彌補額外的開支。

4.預算人員主觀容易“多報支出，少報收入”

我國由于受文化和歷史傳統影響，各級政府長期存在謹慎編制預算的情況，預算編制者在缺乏有效激勵的情況下，往往多報支出，少報收入，以減少政府當年的收入壓力并爭取中央轉移支付的支持。這種負向激勵從主觀上也造成了預算編制長期的不準確。

降低財政收支預決算偏離的建議

（1）嚴格執行新《預算法》

預算法素有經濟憲法之稱，新的《預算法》充分體現了財稅體制改革的總體要求，是推進國家治理能力和治理體系現代化的重要保障，為進一步深化財稅改革引領方向，必須認真執行。建立以新《預算法》為核心的財政法治體系，推動法治化進程。

（2）保證預測機構的獨立性和競爭性

我國當前收入預測由隸屬于政府部門的機構完成，缺乏能與其有效競爭的其他預測機構。而根據國外學者ThiessBuettner（2010）對OECD13個國家的比較分析及計量模型檢驗結果，以及對OECD各國收入預測的實踐顯示，收入預測由獨立機構完成，同時保證收入預測的競爭，對于提高收入預測質量至關重要。因此，為防止政府部門刻意低估財政收入，可以成立專門的獨立機構進行收入預測，也可以組織第三方的收入預測機構。

（3）做大預算穩定調節基金規模，推行與計劃相銜接的中期預算實行。

應做大調節預算預算基金規模，用以彌補日后年度預算資金的短缺。同時要在全國開展中期預算試點，根據規劃的需要，一般是3-5年，以結果為導向。從采取中長期預算的國家來看，各國都普遍采用滾動和逐年遞推的模式，也就是編制未來一定年度的中長期預算，并根據社會經濟的變動每年加以更新。這樣做不僅能動態地把握未來經濟和社會發展趨勢，保證中長期計劃的完整性和連續性，還能根據實際情況做實時調整，防止年度預算執行偏離計劃。

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