非市場失靈原因分析及對策研究

陳茜

摘 要：當出現市場失靈時，需要政府進行干預糾正偏差。但事實證明，政府并不是萬能的，在對市場失靈進行彌補的過程中會出現非市場失靈現象，導致對于經濟和社會的管理不能像理論上那樣“有效”。本文對非市場失靈的表現、原因進行了全面分析并提出了相應的解決對策，以提升政府的公共管理能力。

關鍵詞：非市場失靈；原因；對策研究

文章編號：1004-7026（2018）08-0011-03 中國圖書分類號：G80-05 文獻標志碼：A

1 非市場失靈的表現

1.1 非市場失靈的定義

美國經濟學家保羅·薩繆爾森（1992）提出：“市場失靈和非市場失靈是同時存在的。非市場失靈出現于政府或集體采取的措施不能提升經濟效率或改善收入分配的時候。”詹姆斯·布坎南（2002）提出，政府在修正市場失靈的偏差時，很容易產生另一種缺陷，這是政府活動的非市場性缺陷，即非市場失靈。王勝章（2001）提出“非市場失靈”同時存在于發達和不發達的市場經濟中，我國正處于經濟轉型期，很容易出現非市場失靈現象。

1.2 非市場失靈的主要表現及分類

非市場失靈的現象不僅存在于發達國家，同樣也存在于發展中國家，比如公共物品提供和社會經濟效率低下、財政赤字增多、政府規模膨脹和尋租等，總體可歸為兩類：運營型非市場失靈和制度型非市場失靈。金太軍（1998）研究發現，運營型非市場失靈是由于政府在調控的過程中采取的策略不當產生的，比如政策調控過大或過小，從而導致干預不足或者干預過度；制度型非市場失靈是由于政府行政組織和管理制度的缺陷所導致的調控效率低下，從而起不到減緩市場失靈的作用，比如政府擴張和尋租。

1.3 運營型非市場失靈

1.3.1 公共政策的時滯導致市場失靈加劇。從政策制定到政策實施有一個認知、決策和行動的過程，由于政府決策的分析時滯、客觀環境的傳導時滯和整個社會的生效時滯，導致公共政策最終失效。而市場規律有其自身的規律性和周期性，政府決策的滯后反而加劇了市場失靈，導致社會經濟效率低下。

1.3.2 不完全信息和有限理性導致公共政策失靈。一方面，決策者無法掌握全面、可靠、實時的信息；另一方面決策者并非無所不能，無法做到完全理性，因此導致政府干預帶有一定的主觀性和盲目性。轉軌期間政府通過實施一系列公共政策來糾正市場失靈，然而在盲目追求短期政績和高GDP的情況下，加之監督力度不夠、責權不對等，導致公共決策失誤的現象屢有發生。

1.3.3 公共物品供給的低效率和浪費現象。由于公共物品完全被政府壟斷，缺乏競爭，從而導致公共物品的提供往往出現低效與浪費現象，比如最常見的一種公共物品，城市道路及相關基礎設施。

1.4 制度型非市場失靈

1.4.1 政府擴張導致運行成本增多。首先，政府過多干預資源配置，容易產生尋租現象。另外，在這過程中缺乏利益和責任的約束，加之決策者的信息不足，很容易導致資源浪費、決策成本高和效率低下；其次，政府擴張還表現在活動范圍、規模和數量的增多、提供更多的公共物品；再次，我國政府機構龐大、人員冗雜，各層工作人員在做決策時需要衡量各方面利益導致往往不能使公共利益達到最大。

1.4.2 尋租及腐敗行為。壟斷導致尋租，尋租導致腐敗。在尋租理論中，一些既得利益者維護其既得利益而導致阻礙對社會經濟利益進行再分配，使得資源配置無法達到最優化，市場的經濟規律和健康發展會受到一定影響。

1.5 非市場失靈在我國特色社會主義市場經濟背景下的主要特征

由于我國特色社會主義市場經濟仍處于摸著石頭過河的階段，逐步完善期間會面臨各種問題的挑戰和考驗，這對政府來說也是個巨大的考驗，干預時機和干預程度很難把握。目前，我國面臨市場經濟轉型、體制轉軌、國企改革及進一步完善市場競爭機制等問題，政府干預不當則容易導致無效干預和過度干預兩種情況。無效干預指由于政府干預力度不足或方式不當，并不足以糾正市場偏差，例如生態環境問題、公平競爭機制問題、基礎設施仍待完善問題、公共產品投入數量及質量問題等；過度干預指政府干預超出了應有的范圍和力度或方向出現錯誤：比如一些限制性規章制度過多過細，政策工具選擇失當，過多地運用行政指令從而影響市場的正常規律。

2 非市場失靈的原因

在當前我國特色社會主義市場經濟條件下，結合我國公共管理體制和機制來看，非市場失靈的原因主要有以下六個方面：

2.1 政府職能和政府角色的定位偏差

在我國當前經濟體制下，政府管理應更多地注重服務、引導、監督和調控方面上，通過明確的法律法規來規范和監督市場經濟行為，維護其秩序的正常運行，完善市場經濟體制，并且在市場失靈時通過宏觀調控對其進行彌補和糾正。但實際上，當前仍存在“大政府，小市場”的理念，政府職能和政府的角色定位有所偏差，由于政府職能和市場職能的界限不清，政府在解決市場失靈的時候難以把握度的問題，掌握不好便會衍生出其他問題。

2.2 政府決策系統不完善

在公共管理的過程中，合理的公共決策才能帶來符合預期的結果。完善的決策系統使政府做出理性決策的基礎，包括完備的信息采集系統、科學的預測與決策系統，及有效的監督系統等。但是我國的政府決策系統還在完善的進程中，現階段仍存在一些問題，包括行政信息機制不健全、預測機制科學性不足、決策程序不夠規范、行政執行力不夠等。

2.3 經濟人假設

公共選擇理論的經濟人假設認為，政治領域中的個體也是追求個人利益最大化的經濟人，這必將導致其政治行為結果與社會共同利益目標相背離，過于短期政績、地方政績而忽視了長期利益和全局利益，進而產生一系列問題，如尋租、腐敗等。另外，在此假設下，政府在制定社會治理政策時，也會產生社會資源使用效率不高、資源分配不均、經濟效益下降、財政赤字、行政成本增加等一系列問題。

2.4 不完全信息制約最優決策的產生

在公共部門中，不完全信息和不完全市場會導致市場失靈，需要政府對經濟活動進行干預彌補。而政府的有效干預建立在對市場信息的全面、及時把握的基礎上，否則只會產生無效干預，加劇市場失靈所產生的問題。再者，當前市場經濟形勢復雜萬變，使得信息的收集很難具有時效性。另外，對于基層信息的收集和整理很難保證信息的完備性，歸納分析的科學性也值得考究。因而在信息不完全的情況下，很難做出最優決策。

2.5 政策實施過程中的執行障礙

一項好的政策在實施的過程中需要各層次的配合、相應的配套措施及良好的背景環境來保障，如開放包容的政策環境、科學的執行和調控政策、高素質的管理者、以及合理范圍的目標群眾等。但是就我國當前的情況來看，在政策實施過程中仍存在一些阻礙，由于各級利益存在差別，執行過程中缺乏總體協調與配合，導致好的政策無法完全落實惠及民眾。

2.6 監督機制不完善

在公共管理中，有效的監督機制不可或缺，其保證了政策的有效執行與實施。但由于公共物品的自然壟斷屬性以及我國監督機制仍待完善、監督信息不完備等問題，所以在公共行政的過程中，好的政策與公共物品的提供往往和預期的良好效果有所出入，監督力度仍待提高。各級政府機構如果缺乏有效合理的監督機制則會導致管理活動及經濟活動的低效率，從而導致非市場失靈。

3 解決非市場失靈的對策方法

3.1 理順政府和市場的職責關系，轉變政府職能

胡孟霞（2006）提出政府職能的轉變，關鍵在于要明確與市場的職責關系，由強制性干預轉向強化政府公共服務，提高職責效能。主要是政府要著眼于加強宏觀調控與服務支持，立足建立健全更加公平、更可持續的有利于市場運行的管理制度和服務體系。公共服務的公眾取向是公共管理的未來發展方向，公眾利益的維護和增進的程度是衡量公共管理成效的重要標志。因此，公眾利益和公共服務的滿意度應作為衡量政府工作好壞的重要標準之一。

3.2 優化各級政府機構設置和職能配置

劉玉浦（2005）認為深化政府管理體制改革、建立與市場經濟體制相適應的政府體制是提高政府公共管理能力的重要實踐經驗。首先，要建立健全政府內部多方權力制衡機制，遵循權責相稱原則；其次，要完善反腐倡廉的監督機制，完善監督體系，形成監督合力；再次，要建立公平合理的人才競爭機制，吸納更多優秀人才，建立精干、高效、廉潔的民主性政府。

十三屆全國人大一次會議提出，要建設人民滿意的服務型政府，對國務院組成部門和其他機構進行了較大幅度的調整，優化了機構設置和職能配置，理順了職責關系。此次改革旨在破除當前存在的一些體制機制弊端，著力推進重點領域和關鍵環節的機構職能優化和調整，構建起職責明確、依法行政的政府管理體系，提高政府執行力。

3.3 構建新型電子政務信息化平臺

全面、可靠、實時的信息是政府做出理性決策的前提條件，所以構建新型電子政務信息化平臺的任務顯得任重而道遠。首先，要對整體資源和信息進行統籌整合，形成透明、公開、及時的全國一體化的政務信息大平臺，走向整體化和專業化，避免碎片化和分散化，規范信息公開制度，提升公眾參與度；其次，要構建完善的市場監管和預警系統，提升政府對于市場的反應靈敏度，這是實施有效應對措施的前提；再次，要開發多層次的科學預測與決策系統，達成理性決策并提升公共服務效率。

《“十三五”國家政務信息化工程建設規則》提出了構建形成大平臺共享、大數據慧治、大系統共治的頂層設計，建成全國一體化的國家大數據中心，有利促進網絡強國建設的一體化設想，這是我國政務信息化發展的必然要求，也是有效推進政務數據共享開放和服務的客觀需求。

3.4 建設法治政府，完善政府依法行政制度

完善健全的法律規章制度對政府行為具有有效的約束力，也事關國家全局和長遠發展。首先，完善的法律制度規則的建立有利于減少公共政策的失誤率，依法行政提高公眾認可度和信服力；其次，可采取立法的手段對于公共財政的收支進行強制約束，加強對財政核算的監管。最后，在“法制”的基礎上，“德制”的力量也不可小覷，通過文化教育和滲透，深刻貫徹廉潔自律的服務理念，使公共行政人員從意識形態上嚴于律己，服務公眾。

3.5 適當引入競爭、外包和激勵機制，提高公共服務效率

競爭可以推動市場經濟的發展，優化資源配置。同樣，在政府部門中適當合理地引入競爭機制可以提高公共服務效率，打破公共物品壟斷的局面，改善其帶來的壟斷低效性。其次，某些繁瑣的、冗雜的、程序性的公共服務工作可以外包給第三方機構來進行，從而提高工作效率、節約成本，達到互利共贏的狀態。另外，通過有效的激勵機制進一步提升公共部門的競爭力，激發行政人員的工作積極性，從而進一步提升公共服務效率，如采取績效考核、績效工資等。

3.6 完善政府監督體系，加強對權力的制約

英國歷史學家阿克頓曾說過“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”。法國思想家孟德斯鳩提出：“有能力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止，從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。這就需要把權力關進制度的籠子里，加強對權力運行的監督和制約，使權力在正確的軌道上運行。一個有效的政府監督體系需要社會各界的共同努力，從基層群眾到新聞媒體、再到第三方組織。從政府內部來看，需要“自上而下”、“自下而上”以及同級部門之間三條渠道的共同監督和約束。總之，政府公共職能的有效規范離不開完善的權力監督和約束機制。

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