政府與農民關系困境探析

柳家志

[摘要]人民主權成為現代民主國家的共識，解決農民問題是我國現代民主政治的題中之義。在民國初期和抗戰期間，政府只是重視重點城市和戰略要點的經營，廣大農村長期得不到政府的關注，中國共產黨卻是生于斯長于斯，深知農村的強大生產力和生命力，明確對農村地區的治理和建設。在新時期，研究政府與農民關系不僅是經濟命題，也是重要的政治命題。

[關鍵詞]政府;農民;關系

[中圖分類號]C913[文獻標識碼]A

政府與農民的關系，可以做兩部分來解：一是政府政權在農村的存在，即實現有效治理;二是農民對于政府信任和認可，即實現全面發展;政府對待農民的態度取決于政權的合理合法，農民對政府的態度取決于政府治理是否利己，兩者都來自于國家和個人理性。臺灣學者林語堂曾說“中國人的任何一個家庭都是一個共產主義的單位，以各盡所能，各取所需的原則指導著自己的各項活動。而中華民族是一個由個人主義者所組成的民族，他們只關心自己的家庭而不關心社會，而這種家庭意識又不過是較大范圍內的自私自利。中國式的共產主義孕育了中國的個人主義。”所以，人的個性與社會性決定了農民與政府關系的復雜，政府與農民關系的探究也更具意義。

1? ? 政府方面

在社會主義條件下，政府和農民在根本利益上是一致的，但并不排除二者在各自具體利益上的差異性和矛盾性。由于在當前的改革時期，新體制尚未完全確立，而舊的體制亦未完全終結，這種新舊體制膠著狀態使得政府與農民關系產生了新的扭曲。在政府與農民的關系之中，代表國家力量的政府相較而言更具優勢，并無所謂平等可言，這也就是異化理論在政治當中的鮮明體現，為實現政府與農民關系的良性發展，國家治理就必須達到能夠改善農民的經濟生活，提高農民的政治自尊以及社會地位的效果。但現實卻是，由于政府自身的能力和社會現實等各方面的局限，政府的治理效果并不明顯，關系也需要不斷得到修正。

1.1? ? 定位不清

農村，傳統意義上是指以農業作為主要生產生活的聚集地。傳統的中國農村存在手工業的商品交換，但是是以勞動生產為主要目的。我們今天所要討論的農村的邊界遠遠小于傳統意義上的，現在大量的城中村，城鄉結合部，集鎮等因為生活面向城市經濟已不屬于嚴格意義上的農村地區，農村脫離了片狀區域形成了團塊狀的區域。在人民公社時期的三級所有隊為基礎的制度下，農民被劃歸為生產小隊。所以習慣上農民仍將自己置于小隊的內部，在村內事務和組內事務常常出現隊長的參與。相較于村，農民更愿意進入隊內的角色。在改革開放和市場經濟的不斷深入，為了尋求更好的經濟訴求，大量的“壯勞力”流入城市和城鎮尋找就業機會，造成村內的空心化。大量的人員以歲末年初為時間節點進行大規模的流動，由于經濟原因，小學基礎教育的留守兒童和年齡在60歲以上的孤寡老人成為村內事實上的主體，同時村內還有大社員和精英存在。由于近年來返鄉創業政策的推動，部分外出勞動力返鄉創業，擁有城市理性和城市思維的返鄉新農民，對政府作為的要求也更加高。所以很明顯的不同的群體，需求的不一致產生了利益分層，政府能否在新時期發揮政治智慧對“舊”農民與新農民的利益訴求給出合理的界定與分析，才是實現農民利益的現實性思考。

再有，在信息時代的今天，中央政府可能會接收到來自村民的聲音，能否擺正在中央政府與基層政府和農民關系問題上的責任到位至關重要。中國采用的分稅制體制，造成了事權與財權的相分離，而很多的國家扶持政策需要地方財政的配套資金，所以很多惠民利民政策的實行周期較長，政策的結構鏈被斬斷，影響政策的打包推行和遞進效果發揮，必然導致政策效果的失利。

1.2? ? 推進城鎮化與對農民的保育

一個國家的工業化過程必然伴隨著城市化，中國城市化進入關鍵發展階段。城鎮化不僅僅是戶籍和地域的轉變，更是生活方式和經濟再生產的變化。我國當前的城鎮化更多的偏向于非農人口的增加，卻沒有打造出足夠的非農產業來解決非農人口增加的尷尬。中國城鎮化“大”的邏輯致使城鄉邊界被不斷壓縮，伴隨而來的是對農村生產方式和法則的擠壓，由于土地財政和拆二代的經濟敏感，是對農民“不勞不獲”的生存尊嚴的挑戰，也是無法共享土地升值的不滿。對農民的保育是建立保證國家糧食生產安全戰略下的對策。由于我國地理差異明顯，機械化的大農業在丘陵和山地發展受到極大限制，而龐大的人口總量和經濟發展的支撐需要，就需要保持一定的農業種植人口，在國家治理中能否兼顧這一部分勞動者的經濟公平就更值得思量。

1.3? ? 治理的行動邏輯

賀雪峰認為行動邏輯也就是行動規律，即指通過考察政府和社會在面對治理過程中的問題時采取了怎樣的行動策略，采取這些策略的影響因素有哪些，其中又隱含了什么樣的規律。在賀雪峰與劉岳《基層治理中的“不出事邏輯”》一書中提出，地方政府在治理過程中遇事情不講原則的策略主義和有問題消極不作為的捂蓋子之舉，也明確指出“不出事”邏輯的必然結果是導致出大事。“不出事”的邏輯中飽含短期性的行為取向和重結果輕過程的價值傾向，所以，政府行動在“不出事”行動邏輯運行的情況下，出現了很多不合乎法理的操作。“不出事”并不是什么問題什么矛盾都沒有，只是沒超出政府的掌控范圍，最關鍵是不影響政府的政績。（謝正富，2014）在權力授予的逆向和晉升錦標賽的機制下，“不出事”的邏輯更趨強化，“不做不錯，做多錯多”成為官場法則和政治前途護身符。

1.4? ? 發展路徑

與發達國家相比，發展中國家在工業化初期都形成了城鄉二元經濟結構，但形成的原因和程度各有不同。發展中國家的城鄉差距更多的是人為因素造成的，為了盡快形成自身的工業體系，許多國家都選擇優先發展重工業的工業化戰略。城鄉經濟的對立在任何一個國家經濟起飛時期都具普遍性，也或者說是必然性，農業經濟的弱質性決定了在工業化過程中的劣勢。我國的城鄉二元結構的形成路徑有其特殊性，趕超的國家戰略奠定了二元結構的基礎、城鄉分離的制度固化了二元結構、公共資源的傾斜配置增大了二元強度、改革開放的戰略取向增強了二元結構的長期性，導致了城鄉居民收入巨大差距、教育衛生和社會保障發展不同步、城鄉勞動要素不平等、生產方式二元化、資源配置和經濟結構不協調等問題，造成農村的人為貧困。（劉明慧，2008）這種貧困是損傷農村發展肌理，掠奪發展機會，工業的強制剝奪和竭澤而漁的后果。特別是在改革開放和一帶一路建設中的城市偏向發展戰略的大背景下，能否解決長期貧困的不滿和促進農村新發展是政府與農民關系改善的經濟前提。

2? ? 農民方面

2.1? ? 臣民文化

在《公民文化》一書中，政治文化被定義為針對政治客體（政黨、法院、憲法、政府等）的“取向性模式”，包括對一般意義上的政治系統的輸入和輸出方面，以及作為政治角色作出自我認知與感情和評價的種種取向。作為人們的政治取向模式，阿爾蒙德將其分為三種類型：狹隘型文化、臣民型文化和參與型文化。（馬玉娟，2005）中國經歷了悠久的封建集權時代，在傳統中國，以往數千年的社會倫理體系的出發點和歸宿點是個人對家庭、國家、社會的絕對認同，形成了個人消融于群體的臣民文化。簡單地說臣民文化就是就是人民潛意識里對政府的順從態度，從上文提到的“管”的需求也可略知一二。比如人們對政府政策的出臺很關心，包括自己會在這個政策中的利益損益問題，但它絕對不會想到用自己的合法權利去干預或者參與到政府的政策制定中去。簡單看，似乎民眾對行政力的依賴性強，更便于管理（至少表面看是這樣），但其實正如“超穩定社會”孕育著最大的不穩定一樣，在一個公共精神孱弱的社會，在公民文化不易生長的地方，社會管理績效最低，它的行政代價也必然極為高昂。它一方面造成行政成本急劇上升，另一方面，行政力對社會和市場的滲透和干預必然且多且濫。本應由社會或由社會組織承擔的事務，終由行政力來操辦，使行政意志無處不在。于是，行政力量在公共生活的各個方面都擔當著主體，成為一切社會事務的主角，成為無所不管、無所不能的“無限政府”，而“無限政府”的本質是“無憲政府”，“無限政府”必然超越權力的邊界而使行政權力不斷膨脹，導致國民與公共事務和公共管理之間產生隔膜。政府在公共舞臺上奔跑和表演，國民則是舞臺下打著哈欠或瞌睡的觀眾。（秦德君，2013）

在我國現階段，臣民文化已經不再占據十分主流的地位了，隨著改革開放的深入，經濟上的飛速發展和國際交流的日益頻繁使相當一部分人開始有了獨立的意識。而對于臣民文化這一傳統文化現今雖已非主流文化，但由于其存在歷史之久遠，實非短時期內就能改變的事情，在中國依然有相當一部分的人民還是在臣民文化的影響下與政治發生關系。對于清官圣人的政治期盼就體現了臣民文化的潛移默化，“為民做主”恰好就是民主的對立面——集權。人民缺乏自我表達和自我組織的能力和意識，只好將希望寄托在權威的政府人員身上，希望他們能代表群眾的共同利益，有清官能為民做主這其實就是自動放棄了政治權力，使權力集中于政府人員身上，這無形中就強化了官員、臣民的意識，使兩者產生分化，最終導致人民權力的喪失。在政府與農民的關系中本身就處于不平等地位的農民，在臣民文化的潛移默化之中比較劣勢就更加突出，也就更加消極。

2.2? ? 生活面向

賀雪峰認為生活面向是指村民建立自己生活意義和生存價值時的面向，在傳統社會，尤其在農村地區，在穩定和封閉的社會環境中，個體的面向具有高度的內向性，有著穩定而明確的共同體及集體意識。（賀雪峰，2013）改革開放之后，由打工潮和升學熱為兩大引擎的牽引，農村居民流動不斷加快，在生活面向方面從單一穩定的內向型分離出外向型的生活面向，此類個體對共同體和集體意識趨于淡薄甚至無視。（楊小華，2016）同時認為農民存在著本體性價值、社會性價值以及基礎性價值等等，在市場經濟不斷進入的鄉村，農民的價值邊界被不斷突破，生活面向也更趨于城市，打破了村莊價值生產機制，蘊含極大的不安分，這種不安分不是簡單的行為體現，而是相對剝奪感下的心理“沖動”。農民的價值理性選擇面向城市，離開了鄉村本土而選擇了城市“漂流”，正是這種進入城市的價值沖動導致了農民入城后的“無根性”。在戶籍制度沒有完全打破的前提下，農民的愿望更多的是被粗陋認為是逐利性行為，而不是農民價值追求的正當。其次，農民入城除了增加社會管理成本，更重要的是導致農村的空心化，空心化的農村不僅讓政府認為價值投資和資源投資的不必要和無力感，也使農村留守問題成為新的社會問題。

2.3? ? 經濟理性

農民也是關注自我利益的理性人，會選擇成本支出最小，收入最大的收入方案。不可否認改革開放后的市場經濟高歌猛進，對傳統鄉村社會造成沖擊。經濟理性被解讀為農村市場經濟后的產物，但不得不說這是經濟學者的學科自豪打造的狹隘視角。兵法云，夫地形者，兵之助也。料敵制勝，計險厄，遠近，上將之道也。知此而用戰者必勝，不知此而用戰者必敗，在傳統靠天吃飯的農村，農民對于什么地種什么作物都有合理的安排，這種理性更多的適用于農業生產，但卻是農民早期的理性思考。市場經濟進入中國，帶給農民是與國爭利而不是與國謀利。在家國同構的傳統社會，無論是臣民思想還是定國安邦的奉獻精神，都是讓利與國，農民是個體理性與集體理性的結合。市場經濟是個人主義和現實主義為特征的個人理性激烈表達，所以與國爭利、與眾爭利成為農民行為新常態。在政府治理中，農民搶先關注是與己有利否，與民協商和公共決策的公共產品的非排他也為農民提供制度武器，致使國家政策也常常演變成為經濟拉鋸，政策效果不佳。

3? ? 小結

誠如上文所說，農民的不安是為打破城鄉分野下唯血統論以求取社會尊嚴和政治認同的斗爭，也是反制貧富不均的努力。政府對農民的訴求應有清楚地認識，旗幟鮮明的態度，真正讓農民的腰包鼓起來，腰桿挺起來，頭抬起來才是政府積極作為的應有之義。

[參考文獻]

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