農村環境治理模式構建研究

伍海蘭　趙娜

[摘 要]與城市環境治理相比，農村環境治理還處于相對滯后的地位。農村環境治理不能僅僅依靠政府的作用，還需要農村社會中各種力量共同參與，盡快構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的多元環境治理體系，積極開展農村環境整治行動。本文主要利用文獻研究法和觀察法來進行研究寫作，對P鎮存在的三種治理模式：“鄉政村治”治理模式、“新鄉賢”治理模式、“網格化”治理模式進行分析研究，旨在研究如何結合各種治理力量，使農村環境治理實現最優化，以建設生態宜人的鄉村環境。

[關鍵詞]農村環境治理；多元主體；鄉鎮政府；職能定位

[中圖分類號]X321 [文獻標識碼]A

農村環境治理是新時期建設美麗中國的必然舉措。現階段，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。隨著我國農村工作的推進展開，農村經濟日漸繁榮，較低水平的農村環境治理已然不能滿足人們對環境質量的美好需要。隨著社會參與意識的增強，各治理主體之間可以形成良好的合作模式，共同為農村環境治理做出應有的貢獻。

1 文獻綜述

對于農村環境治理，許多學者從治理主體的角度進行了分析研究，具體分為四類：第一類從基層政府的角度分析，主要是強調政府的作用；第二類從農村精英的角度分析，認為農村精英可以為環境治理貢獻力量；第三類從村民群眾的角度分析，認為村民自治可以結合當地實際來解決環境問題；第四類從多元治理主體協同角度進行分析，認為政府、市場和社會的力量缺一不可。

從基層政府角度出發的研究認為，我國基層治理的關鍵是要使基層政府的法律地位得到強化，地方發展的差異性要結合各地實踐要求來制定治理模式，而當前農村治理偏向“簡約治理”，這種模式是農村基層治理的弱化表現，應該從“控制型”向“服務型”轉換。

從農村精英治理角度進行的研究認為，非體制精英是加強對農村治理力度的重要參與群體，使農村治理由直接治理轉變為間接治理，農村精英政治由一元政治精英向多元精英治理轉變。

從村民群眾治理角度進行的研究認為，要建構多層次、多類型、多樣式的村民自治實現形式體系，村民自治需要解決在新的經濟政治背景下的運行機制問題。

從多元主體協同治理角度進行的研究認為，農村社會組織、民眾的自治能力有所提高，“一元”化的治理主體要向“多元”轉變，做到治理結構多元化和治理主體精英化，農村治理轉型需要對政府內部權力關系及對政府、市場和社會關系進行重大調整。

農村環境治理是一項復雜的公共事務，必須結合政府、市場和社會的力量來彌補單一主體在農村環境治理中的不足和缺陷。在我國落后或偏遠的農村地區，環境治理主體主要是當地政府，其他治理主體力量不足。本文以W市P鎮為例，分析研究多元主體協同治理對農村環境治理的重要作用，進而促進政府、市場和社會之間的良性合作。

2 P鎮環境污染基本情況概述

P鎮是W市一個工業小鎮，全鎮面積為280平方公里，該鎮有11個行政村，255個村民小組，據人口普查數據表明，全鎮約有4.8萬人口。P鎮處于丘陵地區，自然資源豐富，森林面積達21076.8公頃，森林覆蓋率為75.6%。

農業是P鎮經濟發展的基礎，P鎮結合當地“八山一水一分田”的地區特色，開展農業綜合開發，使種植業、加工業和養殖業有較大的發展。P鎮鄉鎮企業的發展可追溯至20世紀九十年代，隨著鎮黨委、政府出臺的一系列發展鄉鎮企業的政策，鄉鎮企業的發展已經走在了全縣、全市的前列。因為發展規劃的原因，P鎮第三產業的發展相對落后，沒有形成規模的服務業產業格局。

2013年，P鎮進行行政區劃變革，變革后成為全縣的重點工業鄉鎮。該小鎮2016年安排基礎設施建設項目、工業項目共16項，這些項目總投資8.202億元。2017年該小鎮計劃安排基礎建設項目11項，總投資24.1億元；年度計劃投資5億元，涉及道路、排水等基礎設施，以及學校、辦公、商住等公共服務設施。P鎮發展勢頭雖然好，但是工業企業的發展還處于初級階段。

經濟高速發展的代價之一是生態環境的破壞，城市的環境問題隨著生態保護認知得到了各方關注，而農村的環境問題重視不足。農村環境“臟、亂、差”現象層出不窮，P鎮農業、第二產業在帶來經濟發展的同時也引起了一定的環境污染問題：

2.1 空氣污染

P鎮空氣污染源主要是工業園區的生產污染。W市與“珠三角”相近，P鎮作為重點工業小鎮，近年來為了加快工業的發展和建設進程，不斷招商引資和吸引“珠三角”地區的產業轉移。P鎮以礦產等特色資源深加工產業為主導，形成了以機械制造為主的現代產業體系。在產業轉移中得以發展的企業，大多屬于環境污染型企業，它們依靠P鎮豐富的資源和廉價的勞動力發展，也給P鎮帶來了較為嚴重的空氣污染問題。

2.2 水污染

當下農村水污染問題較之城市水污染問題更嚴重，并呈不斷上升趨勢。P鎮水污染的成因主要有：農業生產本身帶來的污染，發展畜禽養殖業帶來的動物糞便被采取直接投放江河或農田，水產養殖業不斷增多，飼料投喂對河流的污染也不斷加大；落后的農村生活方式和村民環保意識低，鎮內大多數村莊沒有污水處理廠，缺乏污水綜合處理的認識和行動。污水處理設施不健全，P鎮除了工業區內擁有污水處理廠之外，其他地區沒有建成配套的污水處理系統。

2.3 生態環境退化

農村生態環境退化主要表現在水土流失、土地荒漠化等。農村生態環境退化的原因如下：不合理用地規劃致使農業和生態用地空間受到擠壓，P鎮在2013年后行政區劃變革后不斷追求工業小鎮的建設，缺乏必要而嚴謹的土地利用規劃，盲目增加建設用地面積，縮小了生態環境用地的面積；亂砍濫伐、不合理開墾，農村農業生產方式落后，對可持續發展認識不足，林地資源在發展中遭到嚴重破壞。

2.4 生活垃圾處理不規范

生活垃圾主要是廚余垃圾，其它為可回收垃圾、有毒有害垃圾和醫療垃圾等。目前，P鎮農村生活垃圾仍處于隨意傾倒狀態，雖建有垃圾安置點和垃圾中轉站，但難以對每日的垃圾進行清空處理，且垃圾處理方式不合理，也引發了其他環境問題。

3 P鎮環境治理的模式

環境治理模式包括“鄉政村治”治理模式、“新鄉賢”治理模式、“網格化”治理模式三種。

“鄉政村治”是指國家治理鄉村社會政治事務時制度化的機制與活動。“鄉政”是憑借國家強制力，以管理基層事務的一種行政形式；“村治”是指我國的村民自治模式，以村委會為代表，村民自主管理事務的一種群眾自治制度。鄉政村治既發揮了政府的統籌功能，也考慮了各地的具體實際情況。這種模式是當前我國占主流地位的行政方式，是處理農村社會公共事務的主要模式。運用這種模式，P鎮環境治理情況得到了較大的改善。

“新鄉賢”是指那些愿意為地區發展做出貢獻的人，可以是經濟達人、有知識的專家學者、有威望的退休干部等。隨著我國市場經濟的快速發展，農村勞動力向城市轉移，農村精英人口大量流失，“新鄉賢”治理變得尤為重要，可在一定程度上彌補鎮政府主導一切存在的缺陷，如使農村環境治理主體多元化、優化治理主體的素質結構、使農村環境治理科學化。

“網格化”治理模式是以單元網格管理為特征的一整套管理思路、手段、組織、流程的總稱。以鄉鎮為單位作為一級網格，主要負責人是鄉鎮干部；二級網格為村一級，主要負責人是村級干部；三級網格為小區、樓舍，以一定的戶口數量組成網格，一個網格設置一名網格員作為負責人。按照網格化管理方法，確定每一級別網格管理人的職責。“網格化”是一種能夠將責任落到實處的治理模式。

4 P鎮環境治理模式存在的問題及原因

4.1 “鄉政村治”模式存在的問題及原因

P鎮“鄉政村治”模式存在兩個問題。一是基層政府無作為，追求經濟發展，唯GDP論的政績觀往往忽視環境狀況，或有意用環境破壞來換取經濟發展，這種“先污染，后治理”的態度，體現了有意識的政府無作為。二是村民自治缺乏積極性，對環境治理持旁觀態度。

農村環境問題能否得到正確治理，關鍵在于基層政府。在職能定位方面，基層政府環境保護職能虛置或者貫徹執行不徹底；在資源投入與配置方面，基層政府將資源優先用于經濟發展，而在環境保護的人力、財力和物力等治理資源的投入方面采取消極態度。村民是“村治”的主體。村民理應依附于村委會，由村委會召開村民代表大會來行使自治的權利。但是農村地區經濟發展相對落后，活躍于各領域的社會自治組織相對較少，在缺乏科學合理的治理方式和治理工具情況下，自身參與治理的積極性、主動性不高。

4.2 “新鄉賢”治理模式存在的問題及原因

“新鄉賢”屬于體制外精英，沒有特定的環境治理權力，而且往往無法接觸到較為機密的環境治理信息，新鄉賢的治理空間有限，環境治理自主權不強。農村地區人才相對短缺，“新鄉賢”的缺失也是該模式存在的另一個問題。

在農村環境治理過程中，鎮政府全權部署治理工作，指導鎮政府干部或各村委處理農村環境事務管理。鎮政府財政收支緊張，環境治理資金依賴于鎮政府年度預算，有關環境治理項目滯后啟動。雖然經濟達人擁有資金實力，專家學者擁有治理技巧，但是他們的行動受限于政府。一方面，鎮政府購買服務意識不強，另一方面，鎮政府無暇顧及環境治理。在P鎮環境治理中鎮政府與“新鄉賢”之間沒有形成良好的合作機制。農村地區經濟發展滯后，大量村民涌入城市，造成人才只出不進。農村受教育機會少，培養環境治理人才的可能性幾乎為零，無法形成“海綿效應”。同時，農村地區引進“新鄉賢”需要投入大量的財力，而且對“新鄉賢”缺乏有效的利用、開發和管理，缺乏與基層政府有效交流的渠道。

4.3 “網格化”治理模式存在的問題及原因

“網格”縱橫之間的聯系需要信息支撐。農村環境網格化治理中，信息員獲取信息的方式落后，信息不對稱，盲目搜集信息，沒有定時定崗對環境狀況進行調查取證。上下級網格之間欠缺溝通，一級網格負責人只專注于治理理念的提出，中間層級的村級網絡隨意傳達環保相關信息，作為具體基層環境治理的村民因為話語權小而出現參與治理冷漠的問題。

信息不對稱是因為網格系統缺乏對環保數據處理、存儲、分享和傳遞的信息管理機制，信息管理平臺建設不完善。“網格化”治理模式在運行過程中，需要注意各級網格之間溝通是否順暢。上下級網格間溝通不暢是因為缺乏協同治理機制，網格里的治理主體各行其是。

5 農村環境治理模式的構建—多元主體合作治理模式

通過分析，以上幾種農村環境治理模式都在一定程度上忽視了政府、社會與市場的合作關系，所以要構建新的多元主體合作治理模式，強調中央政府和省級政府的總體部署，加強基層政府與基層社會治理主體的交流協作。結合以上幾種模式存在問題的分析，多元主體合作模式需要從制度層面、機制運行層面和思想意識層面進行構建：

5.1 制度層面

5.1.1 完善農村環境治理相關法律法規。相對于城市環境治理的法律法規而言，有關農村環境保護的法律規定相對薄弱。在法律上要明確規定政府之間特別是基層政府的具體職責，規定財政預算在農村環境治理的投入。在政策中明確社會環保組織的定位，合理劃分政府與社會之間的治理范圍，建立互惠互利的合作格局。建立合理的激勵制度，使各種治理資源在農村環境治理中得到優化配置。

5.1.2 建立環保公眾參與制度。在農村地區，政府被看作是環境治理的唯一合法主體，其他社會組織沒有得到法律的明確認可。所以，在農村地區，首先要明確其他治理主體的合法地位。建立公眾參與制度，將有能力的治理主體納入到環境治理的系統內。作為公共服務，環境治理面臨著市場失靈、政府供給不足的局面，公眾參與在農村環境治理中必不可少。

正確處理好政府與社會的關系，構建“小政府，大社會”的良好環境治理格局。強化鄉鎮政府在農村環境治理中的監督能力建設，提供力所能及的環境治理服務，溝通各治理主體，確保公眾在環境治理中作用的有效發揮。

5.2 機制運行層面

5.2.1 科學設置環保機構。環保機構的設置應做到統一領導，分級管理，實行環境治理綜合績效考核。在鄉鎮層面，鄉鎮政府應根據實際需要設置環保綜合辦公室、環境保護信息中心、環境保護宣傳教育中心等具體的執行部門。在農村層面，發揮村黨支部環境治理領導核心的作用，村委會實行村民自治，帶領村民共同參與環境治理，與農村環保組織合作進行農村環境治理。

5.2.2轉變基層政府職能。鄉鎮政府的職能定位要明確，可以通過授權來減輕政府工作量，或把自身無法承擔的事務通過外包的方式轉移到相關組織或企業。Hayek認為通過授權，“我們能夠確保特殊情況、特殊時間和個別地區的詳細信息被恰當地使用”。這樣不僅能提高政府農村環境治理的質量，還降低了治理成本，同時還充分發揮政府與市場兩者的作用，理順了政府與社會的關系。此外，鄉鎮政府應強化環保職能，將部分職能轉移給社會行使，有余力地注重環保宣傳、環保治理資金籌集等事務，做到發展與治理兩不誤。最后，要完善環境治理監督和監管機制，以確保農村環境問題得以順利解決。

5.2.3 合理配備人員。具體的環境治理工作要落實到每一個個體，在鄉鎮環保機構中，要配備專業的環保人員，確保成員隊伍結構的科學化與合理化；在村級組織中，村 “兩委”組成成員中也要有一定數量的環保人員。另外，基于農村地區優秀人才外流嚴重，有必要引進優秀的治理人員，如制訂人員引進計劃，吸引優秀的大學生村官，創造條件吸引“新鄉賢”返鄉，為家鄉環境治理獻力獻策。

5.3 思想意識層面

5.3.1 加大農村環境治理宣傳力度。鄉鎮政府通過定期組織宣傳活動，開展環境治理問答比賽、座談會等，向社會各界宣傳環境保護與治理的知識和制度解讀。政府還要引導當地新聞媒體對環境治理的積極報道和關注，在農村社會中形成共同治理的輿論氛圍。村委會定期更新環境保護與治理宣傳畫，召開“農村環境”主題村民大會，向村民普及環境治理知識。

5.3.2 組織相關環保人員進行培訓。知識與技術更新換代速度極快，處于基層環保機構的工作人員接收到的信息相對滯后，因此，鄉鎮政府需要定期對相關人員作專業知識和環保儀器的使用培訓和說明。環保類非營利組織成員的專業素養對于組織發展來說極為重要，可通過開展講座活動或進行模擬實踐操作來提升工作能力。另外，政府機關要加強與環保組織的交流合作，鼓勵非營利組織充分發揮自身優勢。

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